PPP模式投資項目財務(wù)風(fēng)險分析及應(yīng)對策略探討

耿麗莉 中國十九冶集團有限公司

引言

所謂的PPP模式，是Public-Private Partnership的英文縮寫。具體是指在公共服務(wù)類基礎(chǔ)設(shè)施或者準(zhǔn)公共服務(wù)類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，將政府相關(guān)職能部門與社會資本聯(lián)結(jié)在一起開展項目建設(shè)的融資模式，但是由于PPP模式中將社會資本引入了公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，從而可以有效利用社會資本在項目管理、項目建設(shè)等方面比較成熟的管理經(jīng)驗，有利于提高項目建設(shè)效率，因此也有研究認(rèn)為，從廣義視角來看，PPP項目不僅是一種融資模式，也是一種綜合管理模式。我國自2014年起大力提倡PPP模式，為了配合PPP模式的健康發(fā)展，我國財政部在2014年5月成立了“政府和社會資本合作中心”，專門負(fù)責(zé)PPP模式的政策研究、政策引導(dǎo)、信息統(tǒng)計等職能。同時，隨著PPP模式的快速發(fā)展，為了更好地規(guī)范PPP模式服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的功能，2015年4月國家發(fā)改委會同財政部等多部委聯(lián)合發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和共用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，為建立項目管理長效機制，四川省財政廳、四川省發(fā)展和改革委員會印發(fā)關(guān)于《四川省政府與社會資本合作項目庫管理辦法》的通知，川財金〔2017〕43號，切實保護社會資本參與PPP模式的合法權(quán)益。

與傳統(tǒng)的投融資模式相比，PPP模式具有十分明顯的特征：第一，具有良好的風(fēng)險分配功能。因為PPP模式的框架內(nèi)在地要求兼顧政府部門的職責(zé)履行以及社會資本的項目收益，從而使得PPP模式實現(xiàn)了政府與社會資本的風(fēng)險共擔(dān)，有利于合理分配風(fēng)險；第二，對于社會資本有著公平的機會。PPP模式的開展要求政府通過公開流程選擇社會資本方，從而為社會資本增值提供了平等的參與機會；第三，項目具有較高的建設(shè)效率。由于PPP模式合理吸收了社會資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有利于發(fā)揮社會資本在項目管理方面的效率優(yōu)勢，從而推動項目建設(shè)的高效率推進。

基于PPP模式的諸多優(yōu)勢，其在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域得到了快速發(fā)展。在市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)參與市場經(jīng)營具有效率高、市場導(dǎo)向性強等方面的優(yōu)勢，同時企業(yè)也具備相對雄厚的資本實力，因此企業(yè)是參與PPP項目的重要社會資本方。雖然企業(yè)通過PPP模式增強了盈利能力，發(fā)揮了企業(yè)在項目管理方面的優(yōu)勢，但不容忽視的問題在于，企業(yè)參與PPP項目也存在著一定的風(fēng)險，比如企業(yè)主要依賴PPP項目的預(yù)期收益作為擔(dān)保實現(xiàn)融資，如果PPP項目的實際收益不足，則會對企業(yè)現(xiàn)金流造成較大的壓力，甚至誘發(fā)企業(yè)的財務(wù)風(fēng)險。因此，本文的核心思想在于闡述企業(yè)在PPP模式下面臨的潛在財務(wù)風(fēng)險，同時結(jié)合我國企業(yè)現(xiàn)狀，提出具有針對性的應(yīng)對策略，為推動企業(yè)更加有效地參與PPP投資項目提供參考。

基于上述研究思路，筆者將在本文其他部分闡述以下內(nèi)容：第一，企業(yè)參與PPP項目的動機分析；第二，企業(yè)參與PPP項目面臨的財務(wù)風(fēng)險分析；第三，針對財務(wù)風(fēng)險的應(yīng)對策略分析。

一、企業(yè)參與PPP項目的動機分析

在我國政府大力推動PPP模式發(fā)展的同時，企業(yè)也在這一過程中表現(xiàn)出了較強的參與積極性，那么，企業(yè)參與PPP項目的主要動機何在？通過對這一問題的分析，不僅有利于為進一步研究企業(yè)在PPP模式下的財務(wù)風(fēng)險提供基礎(chǔ)，而且有利于深化本文的研究主題。

（一）提高企業(yè)盈利能力

PPP模式是政府與社會資本共同參與的投融資模式，有政府相關(guān)部門的參與，使得PPP項目的推進具備有效的保障，同時基于財政支付能力的保障，企業(yè)在PPP模式下及時獲取相關(guān)收益也存在較強的保障性，這些優(yōu)勢使得企業(yè)具有參與PPP項目的積極性。具體而言，一方面，PPP模式拓展了企業(yè)的投資機會，在市場競爭較為充分的環(huán)境下，投資機會也面臨著激烈的競爭，企業(yè)參與PPP項目則為企業(yè)提供了新的投資機會，因為在PPP模式推出之前，市場化的社會資本很難參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資與建設(shè)之中，PPP模式則為企業(yè)提供了合理的投資機會。另一方面，PPP模式有利于提高企業(yè)的資源周轉(zhuǎn)率，進而提升企業(yè)盈利能力。PPP模式下，政府部門可以為企業(yè)獲取相關(guān)資源以推進項目建設(shè)進展而提供一定的支持，在項目建設(shè)過程中，企業(yè)原有的相關(guān)資源也可以得以利用而擺脫冗余資源的狀態(tài)，因為項目建設(shè)需要投入多樣化的大量資源，以此可以帶動企業(yè)的冗余資源利用效率，從而提升企業(yè)的盈利能力。

（二）深化政企關(guān)系

與政府相關(guān)部門建立政企關(guān)系是企業(yè)在長期發(fā)展過程中的重要社會資本，因為PPP模式是將政府部門與社會資本納入統(tǒng)一的平臺中進行合作投融資的機制，在這一機制下，有利于為企業(yè)與政府部門的聯(lián)系提供有效的空間、有效的平臺，進而有利于深化政企關(guān)系，有利于企業(yè)在長期發(fā)展中獲取政策性資源的支持，從而有利于企業(yè)的長期發(fā)展。

（三）塑造社會形象

PPP模式在選擇社會資本時并不是盲目的，而是會選擇有實力、聲譽好的資本合作方參與其中，以保證PPP項目的順利開展。因此，企業(yè)能夠參與PPP項目，可以向外部傳遞出企業(yè)自身具有較強實力的有利信號，從而有利于塑造企業(yè)良好的社會形象。同時，企業(yè)能夠參與PPP項目，也可以向外界傳遞出企業(yè)得到政府支持的有效信號，不僅有利于企業(yè)獲取更多的資源，也有利于塑造企業(yè)的社會形象。

二、企業(yè)參與PPP項目的財務(wù)風(fēng)險分析

由于PPP模式存在諸多優(yōu)勢，加之我國政府的大力提倡，我國企業(yè)參與PPP項目的積極性相對較高。但值得關(guān)注的是，企業(yè)在參與PPP項目的過程中，也會面臨著企業(yè)內(nèi)部生產(chǎn)經(jīng)營狀況以及外部政策環(huán)境、行業(yè)環(huán)境等方面的變化，特別是在轉(zhuǎn)型階段，企業(yè)面臨的外部環(huán)境變化較大，由此容易引發(fā)企業(yè)在參與PPP項目過程中面臨的財務(wù)風(fēng)險。本部分內(nèi)容將對企業(yè)在PPP項目中面臨的財務(wù)風(fēng)險類型及原因進行分析。

（一）融資不當(dāng)引發(fā)的財務(wù)風(fēng)險

雖然在PPP項目中，政府部門為了配合項目的推進，會提供一定的財政資金作為資金支持，同時也會為企業(yè)進行融資提供一定程度的政策性支持，但企業(yè)主要是通過融資活動為PPP項目的開展提供現(xiàn)金流保障，而融資策略不當(dāng)就容易引發(fā)企業(yè)的財務(wù)風(fēng)險。具體而言，PPP模式通常涉及的是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，項目具有建設(shè)周期較長、收益周期較長、前期投入成本較高等方面的特征，基于這些基本特征，企業(yè)在進行融資的過程中應(yīng)當(dāng)以長期性融資渠道作為企業(yè)融資結(jié)構(gòu)的主要方面。具體而言，如果企業(yè)以較多的短期融資資源支持建設(shè)周期較長的投資項目，則容易使企業(yè)陷入短期的還本付息壓力之中，而此時投資項目產(chǎn)生的收益相對有限，容易使企業(yè)的現(xiàn)金流承受較大壓力，使企業(yè)陷入財務(wù)困境，引發(fā)財務(wù)風(fēng)險。

企業(yè)在實際的PPP項目融資過程中，很容易因融資策略不當(dāng)或融資能力不足產(chǎn)生上述問題。具體而言，一方面，企業(yè)在參與PPP項目之前，可能存在著對相關(guān)風(fēng)險、建設(shè)周期、建設(shè)難度等方面估計不足的問題，導(dǎo)致企業(yè)對于融資策略的安排不當(dāng)，其中比較突出的問題在于融資結(jié)構(gòu)的安排不合理，導(dǎo)致企業(yè)的還本付息壓力與項目的盈利能力、企業(yè)的償債能力等方面的匹配程度出現(xiàn)脫節(jié)，最終使企業(yè)面臨較高的財務(wù)風(fēng)險。另一方面，企業(yè)對于融資資源的利用不合理，導(dǎo)致企業(yè)的財務(wù)風(fēng)險。在這種情況下，企業(yè)的融資結(jié)構(gòu)可能符合PPP項目的周期，但由于在具體施工過程中，企業(yè)對融資資源的管理能力不足，導(dǎo)致對融資資源的利用效率不高，資源浪費問題使得既定的融資規(guī)模難以滿足PPP項目的需要，從而容易導(dǎo)致財務(wù)風(fēng)險。

（二）政府財政支付引發(fā)的財務(wù)風(fēng)險

從本質(zhì)上來說，PPP模式屬于政府部門與社會資本合作下的模式，這是PPP模式區(qū)別于一般的市場化投融資行為的重要方面，也就是說，在PPP模式下，政府的財政支付是保證項目收益的直接因素。但在某些情況下，政府財政支付的變化也會成為企業(yè)參與PPP項目財務(wù)風(fēng)險的誘發(fā)因素?！鞍葱Ц顿M”是PPP模式的內(nèi)在要求，獲取相應(yīng)的績效是企業(yè)獲取政府財政支付的必要條件，但在項目的建設(shè)過程中，企業(yè)一方面可能是由于前期對政府預(yù)期的建設(shè)質(zhì)量了解不清，導(dǎo)致項目未達到政府部門的要求，另一方面也可能是由于企業(yè)在項目建設(shè)過程中出現(xiàn)管理不足的問題，導(dǎo)致項目未滿足政府部門的要求，這些問題會導(dǎo)致企業(yè)的前期投資可能難以及時收回，從而對企業(yè)現(xiàn)金流產(chǎn)生壓力，造成企業(yè)的財務(wù)風(fēng)險。

除了企業(yè)的潛在問題之外，政府部門支付能力的變化也是引發(fā)企業(yè)財務(wù)風(fēng)險的重要原因。具體而言，一方面，新版《預(yù)算法》的實施進一步收縮了政府部門運用財政預(yù)算資金的空間，一旦PPP項目超過了地方政府財政預(yù)算的上限，會導(dǎo)致政府部門難以及時支付相關(guān)資金，從而可能導(dǎo)致企業(yè)面臨財務(wù)風(fēng)險。另一方面，PPP項目的建設(shè)周期通常較長，在項目建設(shè)中，政府的財政收入可能會發(fā)生一定程度的變化，某些年度可能面臨著財政收入相對較少的情況，這也會約束政府財政的支付能力，進而增加企業(yè)陷入財務(wù)風(fēng)險的可能性。

三、應(yīng)對策略分析

針對企業(yè)參與PPP項目可能導(dǎo)致財務(wù)風(fēng)險發(fā)生的原因，本部分內(nèi)容試圖提出具有針對性的應(yīng)對策略，為企業(yè)合理規(guī)避財務(wù)風(fēng)險，更好地服務(wù)于項目建設(shè)提供參考和依據(jù)，同時也有利于為企業(yè)更有效地參與PPP模式提供借鑒。

（一）合理制定融資策略

通過分析，可以認(rèn)識到融資策略不當(dāng)是導(dǎo)致企業(yè)在PPP模式下面臨財務(wù)風(fēng)險的主要原因，因此，為了克服上述風(fēng)險因素，筆者認(rèn)為企業(yè)的一個重要應(yīng)對策略就是優(yōu)化融資策略，并對此提出如下具體化建議：第一，做好融資籌劃的前期準(zhǔn)備工作。這要求企業(yè)管理層或者治理層積極與政府相關(guān)部門進行對接，充分了解PPP項目的建設(shè)周期、建設(shè)要求等重點方面，從而為企業(yè)合理制定融資策略提供有效的參考。第二，圍繞PPP項目的特征開展融資活動。企業(yè)管理層應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞PPP項目的特點實現(xiàn)融資結(jié)構(gòu)的合理布局，具體而言，PPP項目通常具有建設(shè)周期長的特征，因此，企業(yè)在進行融資的過程中應(yīng)選擇長期性融資渠道作為項目融資結(jié)構(gòu)的主體，比如長期銀行貸款，盡可能規(guī)避過多地利用短期導(dǎo)向性較強的融資來源作為項目的資金支撐，同時考慮到商業(yè)信用利息難以在稅前抵扣，企業(yè)也應(yīng)當(dāng)盡可能規(guī)避運用商業(yè)信用。第三，企業(yè)應(yīng)當(dāng)注重運用多元化融資渠道實現(xiàn)融資結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。銀行信貸雖然是主流融資渠道，但對于企業(yè)財務(wù)風(fēng)險而言，銀行信貸的剛性還本付息壓力很容易使企業(yè)陷入財務(wù)困境，因此，有條件的企業(yè)可以借助股權(quán)融資、發(fā)行可轉(zhuǎn)債等途徑作為企業(yè)融資渠道的選擇，多樣化的融資渠道，有利于規(guī)避企業(yè)面臨的財務(wù)風(fēng)險。

（二）與政府部門積極溝通

通過分析，企業(yè)財務(wù)風(fēng)險主要來源于政府對于企業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效益的認(rèn)可度，以及政府的財政收入狀況，針對這兩方面的潛在問題，筆者試圖提出以下有效的應(yīng)對策略：第一，企業(yè)應(yīng)當(dāng)與政府相關(guān)部門進行分階段的積極溝通，以充分了解政府相關(guān)部門對于PPP建設(shè)項目的相關(guān)要求，以更好地在施工建設(shè)過程中圍繞政府相關(guān)要求進行改進與完善，從而消除因績效不足而導(dǎo)致的政府支出不及時所造成的財務(wù)風(fēng)險。在與政府部門積極溝通的同時，了解并關(guān)注政府財政收入的變化情況，提前做好相關(guān)應(yīng)對預(yù)案，比如提前做好現(xiàn)金流資源的額外儲備等，以有效應(yīng)對政府部門財政收入的波動情況。第二，企業(yè)應(yīng)當(dāng)積極了解我國政府財政支出方面的政策變化，這有利于圍繞新的政策做好相應(yīng)的調(diào)整工作，以規(guī)避因政府政策的變化而產(chǎn)生的支付問題，緩解由此造成的財務(wù)風(fēng)險。綜合上述分析，企業(yè)通過與政府的積極溝通，可以充分了解政府部門對PPP項目的具體要求，同時了解到相關(guān)財政支付政策的變化，從而提前做好相應(yīng)應(yīng)對方案，降低財務(wù)風(fēng)險。

結(jié)語

圍繞PPP模式下企業(yè)在投資項目中面臨的潛在財務(wù)風(fēng)險，本文進行了比較系統(tǒng)的分析，重點關(guān)注了三個方面的問題：針對這三個問題，筆者進行了深入研究，首先，就企業(yè)參與PPP模式的動機而言，其次，提高企業(yè)的盈利能力，最后，增進與政府相關(guān)部門的聯(lián)系。具體到財務(wù)風(fēng)險，筆者分析了融資不當(dāng)引發(fā)的財務(wù)風(fēng)險、政府財政支付引發(fā)的財務(wù)風(fēng)險。同時，針對潛在的財務(wù)風(fēng)險誘因，筆者歸納出如下具有針對性的策略：一是企業(yè)應(yīng)當(dāng)制定合理的融資策略，優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)；二是企業(yè)應(yīng)當(dāng)積極與政府部門溝通，了解政府部門的項目要求，同時了解相關(guān)政策的變動。相比于既有研究，本文基于企業(yè)參與PPP模式的動機為邏輯起點進行分析，拓展了研究視角，而且構(gòu)建了更加合理的研究框架，同時針對財務(wù)風(fēng)險的主要方面及對策進行了說明，深化了研究主題。