合作金融支持鄉(xiāng)村振興：意義、梗阻和實(shí)踐路徑

□ 孫賀乾

（吉林大學(xué)馬克思主義學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012）

一、引言

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的關(guān)鍵，可以進(jìn)一步挖掘內(nèi)需潛力、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)韌性，以確?，F(xiàn)代化事業(yè)穩(wěn)步推進(jìn)。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)需要依靠金融來(lái)不斷“輸血”，從而帶動(dòng)鄉(xiāng)村的全面振興，合作金融更是金融血脈中的“毛細(xì)血管”。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)逐漸建立起完備多元的金融支農(nóng)體系，合作金融與政策性金融、商業(yè)性金融和新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)共同構(gòu)成了我國(guó)農(nóng)村金融體系的主體。

合作金融又稱信用合作，是一種建立在信用合作組織成員的互助合作基礎(chǔ)上，由成員共同出資入股，在組織內(nèi)部根據(jù)資金供需對(duì)資金進(jìn)行合理配置，并通過(guò)成員間產(chǎn)權(quán)關(guān)系進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制的金融組織形式和資金融通活動(dòng)。具有“草根”特質(zhì)的合作金融扎根于鄉(xiāng)村大地，資金的來(lái)源和服務(wù)對(duì)象均為村社成員。因成員之間彼此了解，信息對(duì)稱性強(qiáng)，開(kāi)展金融活動(dòng)所需的調(diào)查和擔(dān)保成本低，能靈活地為有需求的農(nóng)戶及時(shí)辦理借貸業(yè)務(wù)，提供必要的資金支持，從而促進(jìn)了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收。

世界上第一家金融合作組織于1848年在德國(guó)成立，如今合作金融已儼然成為世界各國(guó)金融體系中不可或缺的組成部分?，F(xiàn)代合作金融制度雖源于西方，但從我國(guó)古代民間自發(fā)形成的社倉(cāng)、合會(huì)等現(xiàn)象中也可窺見(jiàn)合作金融的身影。一百多年來(lái)，日本、韓國(guó)和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)較為成功的實(shí)踐探索，也顯現(xiàn)出合作金融在東亞較好的成長(zhǎng)性［1］。目前，我國(guó)農(nóng)村合作金融仍處于初級(jí)發(fā)展階段，合作金融的形態(tài)主要由尚未改制成農(nóng)村商業(yè)銀行的農(nóng)村信用合作社、農(nóng)村資金互助社、依托農(nóng)民專業(yè)合作社的信用合作、扶貧資金互助社以及互聯(lián)網(wǎng)新型合作金融等組成，從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，真正意義上的合作金融仍有很大的發(fā)展空間，新時(shí)期更要進(jìn)一步深化新型農(nóng)村合作金融實(shí)踐，填補(bǔ)農(nóng)村金融服務(wù)空白，為推進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供動(dòng)力支撐。

二、合作金融支持鄉(xiāng)村振興的可行性、必要性分析

“大國(guó)小農(nóng)”仍是我國(guó)的基本國(guó)情，發(fā)展農(nóng)村合作金融，支持和引導(dǎo)農(nóng)民在一定范圍內(nèi)開(kāi)展資金互助，是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與金融發(fā)展的歷史階段性的正確選擇，有利于推進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系相銜接。

（一）合作金融交易成本低

對(duì)于金融活動(dòng)中的交易主體來(lái)說(shuō)，交易成本越低越好。信息成本是諸多成本之一，信息是金融的根本，金融的發(fā)展依賴于信息。鄉(xiāng)村社會(huì)的信息網(wǎng)絡(luò)和信用體系有著與城市不同的性質(zhì)。農(nóng)民并非沒(méi)有信用，而是評(píng)估難度大。主要服務(wù)于城市居民的銀行體系要想準(zhǔn)確掌握借貸農(nóng)戶的信息狀況，需要付出巨大的交易成本。合作金融的運(yùn)行范圍是血緣、地緣、業(yè)緣和姻緣等相互交織的小范圍農(nóng)村社區(qū)，成員在生活甚至生產(chǎn)中有著頻繁密切的接觸，從而解決了信息不對(duì)稱的問(wèn)題，大大降低了獲取借貸者信息并對(duì)其進(jìn)行信用評(píng)估的成本，相對(duì)于其他的金融形態(tài)，開(kāi)展業(yè)務(wù)更為方便。

（二）避免產(chǎn)生嚴(yán)重的金融排斥

合作金融與農(nóng)村金融其他形態(tài)相比更具“草根”氣質(zhì)。政策性金融主要承擔(dān)糧油宏觀調(diào)控、農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)以及農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)等職能，針對(duì)的用戶主要是農(nóng)業(yè)企業(yè)，并不能很好地對(duì)接分散的農(nóng)戶。遵循“商業(yè)邏輯”的商業(yè)性金融，出于對(duì)利潤(rùn)、成本和風(fēng)險(xiǎn)的考量，主要面向大資金和城市客戶。無(wú)論是農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)信社，還是村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司，都不能很好地解決農(nóng)村中下層的借貸難題［2］。推進(jìn)農(nóng)村金融市場(chǎng)化和金融主體多元化并不是破解當(dāng)下農(nóng)村金融難題的關(guān)鍵，而是引起金融界對(duì)取之于農(nóng)用之于農(nóng)、使金融服務(wù)者與被服務(wù)者供需統(tǒng)一的信用合作給予更多關(guān)注，從而避免產(chǎn)生嚴(yán)重的金融排斥現(xiàn)象。

（三）推動(dòng)農(nóng)村金融回歸本源

2018年和2021年的中央一號(hào)文件都先后突出強(qiáng)調(diào)農(nóng)村金融要回歸本源。所謂回歸本源就是要堅(jiān)持從“三農(nóng)”所融之資金用之于“三農(nóng)”、造福于“三農(nóng)”，切切實(shí)實(shí)為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供資金支持。大力發(fā)展合作金融是推動(dòng)農(nóng)村金融回歸本源的關(guān)鍵一環(huán)，只有真正做到取之于農(nóng)用之于農(nóng)，將合作金融嵌入到村社經(jīng)濟(jì)中，才能夠?qū)崿F(xiàn)金融交易模式從“農(nóng)戶——外部市場(chǎng)”向“互助組織——外部市場(chǎng)”的轉(zhuǎn)變，從而改變農(nóng)戶的弱勢(shì)地位，避免“單打獨(dú)斗”，提高其自我組織和自我服務(wù)的能力，增強(qiáng)面對(duì)大市場(chǎng)的生存韌性以及村社共同體的發(fā)展活力和凝聚力。

三、從“計(jì)劃”到“市場(chǎng)”：合作金融的演變圖景

合作金融的演變與中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r緊密相連。新中國(guó)成立以來(lái)，農(nóng)村合作金融的發(fā)展分為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)兩個(gè)階段。

（一）計(jì)劃金融體制下的農(nóng)村合作金融

1949-1958年是農(nóng)村信用合作社的試辦、推廣和調(diào)整階段，1959-1979年是其曲折發(fā)展階段。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期單一銀行金融體系下的農(nóng)信社，作為國(guó)家銀行的基層機(jī)構(gòu)，既是農(nóng)村向城市輸入資金的重要渠道，又可以對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展提供必要的信貸支持，使農(nóng)業(yè)能夠?yàn)楣I(yè)化建設(shè)持續(xù)地提供價(jià)格低廉的糧食和原材料。

（二）社會(huì)主義市場(chǎng)金融體制改革中的農(nóng)村合作金融

從1979-2006年是農(nóng)村合作金融的“存量改革”階段。改革開(kāi)放后，農(nóng)信社先是圍繞恢復(fù)“三性”問(wèn)題著手改革，但效果并不理想。2003年出臺(tái)的《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》最終確定了農(nóng)信社商業(yè)化改制、股份經(jīng)營(yíng)的大方向。歷經(jīng)多年改革，農(nóng)信社與國(guó)家銀行的關(guān)系逐漸理順，開(kāi)始轉(zhuǎn)向自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧。2006年銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)農(nóng)村金融市場(chǎng)開(kāi)放試點(diǎn)方案，農(nóng)村合作金融開(kāi)始由“存量改革”轉(zhuǎn)向“存量增量改革并行”，但由銀監(jiān)會(huì)審批的農(nóng)村資金互助社成立的發(fā)展前期發(fā)展緩慢，2013年后只有少部分能維持資金的供需平衡，之后數(shù)量逐年減少。2014年中央一號(hào)文件正式提出“發(fā)展新型農(nóng)村合作金融組織”，成為合作金融“增量改革”進(jìn)程中一個(gè)重要轉(zhuǎn)折［3］。

四、當(dāng)前推動(dòng)合作金融支持鄉(xiāng)村振興的梗阻困境

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村合作金融的發(fā)展存在一些梗阻困境，需要深入剖析，進(jìn)一步探尋合作金融支持鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐進(jìn)路。

（一）缺乏有效的外部監(jiān)管

發(fā)展合作金融當(dāng)然要避免過(guò)度的外部監(jiān)管，這必然會(huì)損害信用合作的優(yōu)勢(shì)和活力，但這并不意味著完全放棄外部監(jiān)管、外部監(jiān)管不重要，忽視外部監(jiān)管必然會(huì)埋下巨大的金融隱患。在我國(guó)實(shí)際運(yùn)行中合作金融外部監(jiān)管按照“誰(shuí)批準(zhǔn)誰(shuí)監(jiān)管”的原則展開(kāi)，于是出現(xiàn)銀監(jiān)會(huì)、地方金融監(jiān)管局、涉農(nóng)主管部門部門等不同的監(jiān)管模式以及無(wú)監(jiān)管模式等。目前合作金融的外部監(jiān)管亟待優(yōu)化，一是中央和地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)配合有待增強(qiáng)，以提升農(nóng)村合作金融監(jiān)管效率，消除金融風(fēng)險(xiǎn)。二是合作金融監(jiān)管資源嚴(yán)重不足，目前我國(guó)開(kāi)展信用合作的組織多達(dá)3.4萬(wàn)家以上，如果新型合作金融發(fā)展較快的話，現(xiàn)有監(jiān)管系統(tǒng)難以實(shí)施有效監(jiān)督。

（二）內(nèi)部管理機(jī)制有待健全

一是內(nèi)部管理機(jī)制有待健全，治理結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。當(dāng)前許多資金合作組織都并未依據(jù)《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》的要求落實(shí)民主管理制度，也沒(méi)有“三會(huì)”制度，即內(nèi)部成員代表大會(huì)、監(jiān)事會(huì)和理事會(huì)，即使存在也形同虛設(shè)，民主機(jī)制名存實(shí)亡，導(dǎo)致成員的歸屬感和關(guān)注度日漸降低。一些合作組織還存在貸款流程混亂、借款合同不規(guī)范、信貸檔案不齊全等問(wèn)題。二是缺乏高素質(zhì)、年輕化的經(jīng)營(yíng)管理人才。合作金融管理者年齡結(jié)構(gòu)偏大、綜合素質(zhì)整體偏低，缺乏金融管理經(jīng)驗(yàn)豐富、通曉經(jīng)營(yíng)管理知識(shí)、擁有風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)的人才。此外，監(jiān)管人員存在大量兼職的現(xiàn)象，導(dǎo)致缺乏內(nèi)部合作和監(jiān)督，單靠工作人員自身的的行為約束，存在一定風(fēng)險(xiǎn)和隱患。

（三）“越界”運(yùn)營(yíng)滋生風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)村合作金融較為特殊，目前尚沒(méi)有具體的法律概念和具體性規(guī)定，處于一種模糊的不穩(wěn)定狀態(tài)，稍有不慎就極易發(fā)展為非法集資和不法吸儲(chǔ)。近年來(lái)，一些新型農(nóng)村合作金融組織在利益的趨勢(shì)下，違背封閉性原則，偏離融金為農(nóng)的宗旨初心，開(kāi)始涉及傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)，出現(xiàn)了超出業(yè)務(wù)范圍、地區(qū)范圍和對(duì)象范圍的“越界”運(yùn)營(yíng)現(xiàn)象。為吸儲(chǔ)不惜放寬進(jìn)社標(biāo)準(zhǔn)，非法吸收公眾存款或變相吸儲(chǔ)，設(shè)置遠(yuǎn)高于一般金融機(jī)構(gòu)的貸款利率，互助資金向非社員、非農(nóng)民跨區(qū)域放貸，甚至投向高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)以及進(jìn)行高杠桿率的擔(dān)保融資，大大滋生了金融風(fēng)險(xiǎn)。

五、當(dāng)前推動(dòng)合作金融支持鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐路徑

新時(shí)期需要進(jìn)一步探尋合作金融支持鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐進(jìn)路，完善現(xiàn)代農(nóng)村金融體系，助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興和農(nóng)民增收。

（一）信用合作和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相互促進(jìn)

近年來(lái)我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展十分迅速，逐漸成為鄉(xiāng)村振興的中堅(jiān)力量，為開(kāi)展農(nóng)村合作金融提供了依托和契機(jī)。發(fā)展專業(yè)合作社是振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵，良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)會(huì)刺激農(nóng)戶擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，借貸需求也隨之增大。發(fā)展內(nèi)嵌于專業(yè)合作社的合作金融，避免純商業(yè)化路線，牢牢把握“互助”二字，為有資金需求的成員提供借貸服務(wù)，實(shí)現(xiàn)信用合作和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相互促進(jìn)。同時(shí)充分利用合作社在生產(chǎn)、消費(fèi)和流通等方面的優(yōu)勢(shì)，提升資金、技術(shù)等多要素的服務(wù)水平。此外，在資金互助的基礎(chǔ)上，可以進(jìn)一步探索保險(xiǎn)合作、土地合作、養(yǎng)老服務(wù)和文化服務(wù)等。如此一來(lái)，分散的小農(nóng)便能凝聚成高度組織化、服務(wù)功能多元化以及具有更強(qiáng)生存韌性的村社共同體，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)興旺、促進(jìn)鄉(xiāng)村善治。

（二）推動(dòng)政府角色由“主導(dǎo)”轉(zhuǎn)向“引導(dǎo)”

發(fā)展合作金融要切忌政府的大包大攬和強(qiáng)制推進(jìn)，避免深入內(nèi)部參與、干預(yù)具體經(jīng)營(yíng)，不能再形成“省聯(lián)社”行業(yè)主管式的行政化管理模式，要探索真正意義上的合作金融，涵養(yǎng)合作金融深扎鄉(xiāng)土的“草根”特性，避免合作性質(zhì)發(fā)生異化。要把握好質(zhì)和量的辯證關(guān)系，堅(jiān)決避免合作金融“被試點(diǎn)”，明確合作金融是農(nóng)民的合作，而非干部、政府的合作。扎實(shí)推進(jìn)試點(diǎn)試驗(yàn)，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后逐步推廣。政府在合作金融事業(yè)中的角色要實(shí)現(xiàn)由“主導(dǎo)”到“引導(dǎo)”的轉(zhuǎn)變，為其發(fā)展打造良好的外部環(huán)境。一是要加大對(duì)合作金融扶持政策力度；二是要加快建立和完善法律規(guī)則、監(jiān)管體系等金融基礎(chǔ)設(shè)施；三是在初期從資金、人才等方面對(duì)合作金融組織進(jìn)行必要扶持，待其穩(wěn)健發(fā)展后逐漸退出干預(yù)。

（三）完善健全內(nèi)部管理機(jī)制

提高信用合作的效率和決策的穩(wěn)健性，必須要完善和健全信用合作的內(nèi)部管理機(jī)制。要貫徹農(nóng)民所有、農(nóng)民管理、農(nóng)民共享的宗旨要義，調(diào)動(dòng)成員參與的積極性。建立規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，建立和完善權(quán)利機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)班子，同時(shí)各機(jī)構(gòu)要明確分工，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，提高合作金融組織管理的現(xiàn)代化水平。加強(qiáng)管理的透明度，強(qiáng)化社員監(jiān)管和信息公開(kāi)，避免內(nèi)部控制人現(xiàn)象和合作性質(zhì)的異化。在管理體制上，如果條件許可，還可以通過(guò)市場(chǎng)化的方法，委托專門的組織或者部門對(duì)合作金融組織實(shí)施監(jiān)督管理。

（四）完善監(jiān)管體制，把握監(jiān)管力度

一是從監(jiān)管主體和方式來(lái)說(shuō)，農(nóng)村合作金融的外部監(jiān)管成本高、效率低，對(duì)此縣級(jí)金融監(jiān)管部門可委托社會(huì)審計(jì)力量進(jìn)行金融活動(dòng)的審計(jì)監(jiān)督，構(gòu)建“雙層”（中央和地方金融監(jiān)管部門）+“雙線”（金融監(jiān)管部門和涉農(nóng)主管部門）+“委托”（社會(huì)中介機(jī)構(gòu)）的合作金融監(jiān)管體制［4］。二是從監(jiān)管內(nèi)容來(lái)說(shuō)，初期應(yīng)當(dāng)?shù)Y本充足率、撥付覆蓋率等數(shù)據(jù)化標(biāo)準(zhǔn)，主要對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出、業(yè)務(wù)范圍等進(jìn)行監(jiān)管，把主要關(guān)注點(diǎn)放在優(yōu)化外部環(huán)境上來(lái)。在樹(shù)立底線思維的前提下，鼓勵(lì)其自主經(jīng)營(yíng)、自主發(fā)展，實(shí)行差別化監(jiān)管。對(duì)于偏離合作金融本質(zhì)的行為必須嚴(yán)加監(jiān)管，不允許跨區(qū)經(jīng)營(yíng)、不允許對(duì)外吸儲(chǔ)放貸。

六、結(jié)語(yǔ)

合作金融是構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)村金融體系的關(guān)鍵一環(huán)，針對(duì)目前我國(guó)農(nóng)村合作金融運(yùn)行中存在的缺乏有效外部監(jiān)管、內(nèi)部管理機(jī)制有待健全、運(yùn)營(yíng)“越界”滋生風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題，需要進(jìn)一步推進(jìn)信用合作和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相互促進(jìn)、適時(shí)推動(dòng)政府角色轉(zhuǎn)變、健全管理機(jī)制和監(jiān)管體制，使得合作金融在推進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中發(fā)揮更大作用。