從1835年市政改革看英國(guó)城市管理職能的演變

歐陽(yáng)萍

（湖南科技大學(xué) 人文學(xué)院，湖南 湘潭 411201）

18世紀(jì)爆發(fā)的工業(yè)革命開啟了英國(guó)的城市革命，現(xiàn)代意義上的城市化進(jìn)程不斷加快，推動(dòng)人類社會(huì)進(jìn)入了一個(gè)全新的時(shí)代。為了應(yīng)對(duì)新時(shí)代的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，19世紀(jì)的英國(guó)政府在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等多領(lǐng)域推行改革，而1835年市政改革作為其中重要的改革措施，不僅提高了城市政府選舉合理性和城市管理效率，而且推動(dòng)了英國(guó)城市管理職能的發(fā)展演變。雖然有一些學(xué)者對(duì)近代英國(guó)城市政府的改革和管理進(jìn)行研究，但是目前學(xué)術(shù)界對(duì)1835年市政改革的關(guān)注仍然較少。本文通過(guò)分析此次改革的時(shí)代背景和基本內(nèi)容，認(rèn)為1835年市政改革標(biāo)志著英國(guó)地方政府現(xiàn)代化的開端，這推動(dòng)了城市管理開始從自由放任模式發(fā)展到有限管理模式，最終使英國(guó)城市管理職能發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變。

一、1835年市政改革的背景

19世紀(jì)初，已經(jīng)開始現(xiàn)代城市化進(jìn)程的英國(guó)仍然采取中世紀(jì)以來(lái)的城市管理模式。當(dāng)時(shí)英國(guó)城市主要有兩類：一類是非自治城市，沒(méi)有自治權(quán)力和自治政府，處于各郡守和治安法官的管轄之下；另一類是自治城市，根據(jù)王室特許狀而享有自治權(quán)，其市政府被稱為市政公司（municipal corporation，又譯為“市政機(jī)關(guān)”“都市政治體”）。在自治傳統(tǒng)和自由放任理念的影響下，自治城市當(dāng)中的市政公司腐敗盛行，效率低下，最終導(dǎo)致了1835年市政改革。

（一）城市自治傳統(tǒng)

從盎格魯—撒克遜時(shí)期的部落民主，到中世紀(jì)城鎮(zhèn)的特許自治權(quán)，再到近代早期的市政公司，英國(guó)有著悠久的城市自治傳統(tǒng)。尤其是從12世紀(jì)以來(lái)，在西歐歷史上所謂城市公社運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，英國(guó)有許多城市獲得了不同程度的自治權(quán)力，不再完全隸屬于郡，而是享有一定的獨(dú)立性。到了近代，由來(lái)已久的英國(guó)地方自治制度又受到洛克、邊沁等思想家的影響而進(jìn)一步發(fā)展。因此，有學(xué)者明確指出：“在英國(guó)人的觀念中，地方政府（包括城市政府）與地方自治的涵義相近”，甚至認(rèn)為“地方政府的變體文字即為地方自治”(1)吳開松.比較城市管理［M］.北京：科學(xué)出版社，2004：41.。

中世紀(jì)許多城市有的通過(guò)和平贖買方式，有的通過(guò)武力斗爭(zhēng)獲得了領(lǐng)主頒布的特許狀，這些特許狀規(guī)定了城市的各種自治權(quán)力，“幾乎不可改變地確立了市民的基本‘特許權(quán)’，通常包括自治的各項(xiàng)實(shí)體權(quán)利”(2)哈羅德·J·伯爾曼. 法律與革命: 西方法律傳統(tǒng)的形成［M］.賀衛(wèi)方，等，譯.北京：法律出版社，2008：355.③錢乘旦.第一個(gè)工業(yè)化社會(huì)［M］.成都:四川人民出版社，1988：94-95.。而最集中體現(xiàn)城市自治性的應(yīng)當(dāng)是市民對(duì)市政官員的選舉和對(duì)城市內(nèi)部事務(wù)的管理。各城市市政機(jī)構(gòu)的選舉方式略有不同，有的城市市政官員來(lái)源較廣泛，由該市所有登記在冊(cè)的家庭家長(zhǎng)或納稅人組成；有的城市市政官員來(lái)源則相對(duì)局限，僅由該市各行會(huì)的成員組成。大多數(shù)自治市可以由市民選舉自己的市長(zhǎng)，有些城市在市長(zhǎng)之下還設(shè)立了一些其他官職，如財(cái)政官、教區(qū)執(zhí)事、市參事、稅吏等，負(fù)責(zé)逮捕、扣押、監(jiān)禁、收稅等事務(wù)。換言之，自治市中各種官員負(fù)責(zé)本地區(qū)的各項(xiàng)事務(wù)，而中央政府不加任何干預(yù)。

（二）自由放任主義

自由放任主義思潮盛行于18—19世紀(jì)英國(guó)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)生活領(lǐng)域。經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密認(rèn)為人們從個(gè)人利益出發(fā)會(huì)導(dǎo)致彼此之間的斗爭(zhēng)，又可能創(chuàng)造社會(huì)制度把斗爭(zhēng)轉(zhuǎn)變?yōu)楣餐妫欢杂煞湃渭词袌?chǎng)機(jī)制和自由競(jìng)爭(zhēng)就像一只“看不見的手”，能夠有條不紊地配置各種資源。在亞當(dāng)·斯密之后，其追隨者們進(jìn)一步闡述了自由放任原則，主張自由競(jìng)爭(zhēng)，個(gè)體企業(yè)不受限制地從事各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

根據(jù)自由放任主義理論，政府不僅是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而且在社會(huì)運(yùn)作方面也無(wú)需扮演過(guò)多的角色，其主要職能應(yīng)限于國(guó)防外交、國(guó)內(nèi)治安以及個(gè)人無(wú)法承擔(dān)的公共工程建設(shè)等方面；一言以蔽之，應(yīng)實(shí)現(xiàn)“政府最小化”。在城市社會(huì)管理領(lǐng)域，這種自由主義的表現(xiàn)就是：政府抽身于社會(huì)事務(wù)的具體管理實(shí)踐，將公共衛(wèi)生、住房供應(yīng)、國(guó)民教育和城市規(guī)劃等公共事業(yè)交由各種準(zhǔn)政府性質(zhì)的委員會(huì)或私營(yíng)公司和民間組織去自行解決。于是，中央政府任城市自由地自我管理，很少考慮市政機(jī)構(gòu)的組成、職能以及市民福利。

誠(chéng)然，自由放任實(shí)際上并不意味著政府完全無(wú)作為，它只是反對(duì)國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)過(guò)分干涉。但是，問(wèn)題在于“英國(guó)人把‘自由放任’實(shí)行得太徹底了”“國(guó)家不認(rèn)為有責(zé)任保證個(gè)人的生存，生存被看作是純個(gè)人的事，是每個(gè)人自己的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，它既不需要?jiǎng)e人干涉，也不允許別人干涉?！雹圻@一理念被應(yīng)用于城市管理領(lǐng)域，于是“在資本主義自由競(jìng)爭(zhēng)和自由放任指導(dǎo)思想下，一切以追逐個(gè)人利益為第一要旨，而公眾利益、城市規(guī)劃、城市整體結(jié)構(gòu)、城市基礎(chǔ)設(shè)施、城市生存環(huán)境、城市衛(wèi)生、保健、醫(yī)療、城市教育，等等，就成為多余之物?！?3)王穎.城市社會(huì)學(xué)［M］.上海：三聯(lián)書店，2005：236.

（三）市政機(jī)構(gòu)的腐敗低效

19世紀(jì)初，英國(guó)在工業(yè)革命的推動(dòng)下已經(jīng)開始加快城市化進(jìn)程，但地方行政體系卻仍然基本維持中世紀(jì)以來(lái)的狀態(tài)，存在諸多弊端。一方面，市政公司的封閉式選舉和管理模式導(dǎo)致城市寡頭壟斷市政機(jī)關(guān)，容易滋生腐敗貪污現(xiàn)象。自治城市中大多數(shù)市政官員都是無(wú)薪酬職位，因此擔(dān)任這些職位需要有一定的財(cái)力作為基礎(chǔ)，尤其是像市長(zhǎng)這類高級(jí)官職，只有財(cái)力雄厚的富商大賈才有能力擔(dān)任。在這種情況下，“市政當(dāng)局與其說(shuō)是公共機(jī)關(guān)不如說(shuō)是私人機(jī)構(gòu)；與其說(shuō)是對(duì)全體市民負(fù)責(zé)，不如說(shuō)是對(duì)市政當(dāng)局成員和榮譽(yù)市民負(fù)責(zé)；與其說(shuō)是致力于提高城鎮(zhèn)福利，不如說(shuō)是致力于整合有產(chǎn)者利益。”(4)Derek Fraser. Power and Authority in the Victorian City［M］.Oxford: Basil Blackwell，1979：2.對(duì)于這種腐敗現(xiàn)象，就連當(dāng)時(shí)立場(chǎng)保守的《泰晤士報(bào)》都發(fā)文抨擊市政公司的腐?。骸熬湍壳皣?guó)家的情況來(lái)看，最重要與最急迫的問(wèn)題之一，就是自治市改革。在各地，大家都知道，市政團(tuán)系統(tǒng)就是選舉中的腐敗與罪惡的主要來(lái)源”(5)王淳逸.都市自治體法案與英國(guó)地方政治，1830-1860［D］.臺(tái)灣:國(guó)立臺(tái)灣大學(xué)，2005：29.。另一方面，由于自治權(quán)往往被控制在城市寡頭手中，各自治市機(jī)構(gòu)既沒(méi)有明確的職責(zé)和權(quán)力界定，也沒(méi)有統(tǒng)一的組織結(jié)構(gòu)，容易導(dǎo)致管理低效甚至無(wú)效問(wèn)題。例如，當(dāng)時(shí)倫敦市有大約300多個(gè)管理機(jī)關(guān)，包括“教區(qū)、鋪路管理委員會(huì)和各式各樣的溝渠委員會(huì)”，呈現(xiàn)出“傾軋、齟齬、不科學(xué)、運(yùn)轉(zhuǎn)不靈而且所費(fèi)不貲”的特點(diǎn)(6)克拉潘.現(xiàn)代英國(guó)經(jīng)濟(jì)史（上卷）［M］.姚曾廙，譯.北京:商務(wù)印書館，1997：662.。這些五花八門的機(jī)構(gòu)將城市管理權(quán)分割得支離破碎，尤其是隨著大量鄉(xiāng)村人口在較短時(shí)期內(nèi)涌入工業(yè)區(qū)，形成越來(lái)越多的新興城市，本就低效無(wú)能的舊式自治管理體制日益無(wú)法應(yīng)對(duì)新的問(wèn)題。正因如此，“19世紀(jì)早期的英國(guó)城市政府顯然是七拼八湊而成的，其多樣性和復(fù)雜性是任何一個(gè)現(xiàn)代人所完全不能理解的……而對(duì)于一個(gè)至少兩百多年以來(lái)主要是地方自治而非中央管理的國(guó)家來(lái)說(shuō)，這又是理所當(dāng)然的?！?7)Derek Fraser. Power and Authority in the Victorian City［M］. Oxford: Basil Blackwell，1979: 1.

（四）議會(huì)改革的推動(dòng)

1832年議會(huì)改革被史學(xué)家們視為“英國(guó)歷史上最重要的事件之一”，其法案也被稱為“偉大的改革法案”(8)Nancy D.LoPatin.Political Unions，Popular Politics and the Great Reform Act of 1832［M］.Basingstoke:Macmillan Press Ltd.，1999：1.。在這場(chǎng)改革后，議席被分配給原本不具備選邑地位的新興工商業(yè)城市，選民的財(cái)產(chǎn)和身份資格作為選舉的條件也有所降低，使得工商業(yè)資本家逐漸獲得政治權(quán)力。選民人數(shù)由1831年的48.8萬(wàn)人上升到1833年的80.8萬(wàn)人，從原占人口總數(shù)的大約2%增加到3.3%。由此可見，1832年議會(huì)改革具有鮮明的“中產(chǎn)階級(jí)”性質(zhì)，“不可逆轉(zhuǎn)地為工商業(yè)階層獲得政治參與權(quán)提供了更為廣泛的機(jī)會(huì)”(9)Chris Williams（ed.）. A Companion to Nineteenth-century Britain［M］.Malden: Blackwell Publishing Ltd.，2004：157.。

然而，議會(huì)改革后英國(guó)政壇卻出現(xiàn)了一種極為怪異的現(xiàn)象：經(jīng)濟(jì)力量日益壯大的工商業(yè)巨子獲得了選舉整個(gè)國(guó)家議會(huì)議員的權(quán)利，卻沒(méi)有資格選擇自己居住地的管理階層。原因在于：自治市中的管理機(jī)構(gòu)主要是市政公司，而大多數(shù)自治市都規(guī)定只有自治市公民才有參政權(quán)，市政公司的成員都是由原有的市政官員選舉產(chǎn)生，而市長(zhǎng)也必須從市政公司的官員中選舉出來(lái)。于是，市政公司就成為一個(gè)自我選舉的封閉圈子，有相當(dāng)一部分市民被排除在自治市管理層甚至是選民之外。例如，19世紀(jì)30年代紐卡斯?fàn)柺校∟ewcastle）人口達(dá)42，676人，但是其中具有自治市公民身份的卻只有619人；更令人瞠目結(jié)舌的是，這619人當(dāng)中只有9到10個(gè)人可以參加市長(zhǎng)和其他市政官員的競(jìng)選。

二、市政改革的基本內(nèi)容

面對(duì)嚴(yán)峻的形勢(shì)，曾經(jīng)成功推動(dòng)1832年議會(huì)改革的輝格黨政府再次為時(shí)代潮流所驅(qū)，將關(guān)注焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移到城市政府改革上來(lái)。政府組建了皇家調(diào)查委員會(huì)，將全國(guó)劃分為9個(gè)區(qū)，由各委員分別對(duì)各個(gè)區(qū)的所有市政機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查，試圖在分析調(diào)查結(jié)果的基礎(chǔ)上擬定市政改革的法案。于是，“市政改革日益成為議會(huì)改革所建造的工廠中的蒸汽機(jī)”(10)Stuart J. Reid. Life and Letters of the First Earl of Durham（Vol. II）［M］.London: Longmans, Green, and Co.，1906：72.。

（一）市政公司調(diào)查報(bào)告

1833年，英國(guó)政府組建了一個(gè)由18人組成的市政公司調(diào)查委員會(huì)，旨在對(duì)“英國(guó)自治市行政機(jī)構(gòu)的運(yùn)行狀況進(jìn)行調(diào)查；對(duì)這些機(jī)構(gòu)中——如果存在的話——惡習(xí)弊病進(jìn)行報(bào)告；并根據(jù)其調(diào)查結(jié)果提出建議：為糾正這些惡習(xí)弊病應(yīng)采取哪些最適宜的措施”(11)“Corporations”［DB/OL］. http://hansard millbanksystems com/commons/1833/feb/14/corporations，2021-7-2.。該委員會(huì)共調(diào)查了285個(gè)自治市，并于1835年發(fā)布了針對(duì)市政公司的調(diào)查報(bào)告。

該報(bào)告列數(shù)了各市政公司存在的問(wèn)題：首先，自治市財(cái)政稅收管理不善，有一部分未經(jīng)充分審查而承包給與市政官員關(guān)系密切的商人以建設(shè)公共工程，導(dǎo)致出現(xiàn)大額債務(wù)，一部分為了保持政黨優(yōu)勢(shì)和家族利益而用于支付一些不必要職位的薪水，還有的直接用于市政官員的吃喝宴請(qǐng)；其次，市政機(jī)構(gòu)濫用權(quán)力，怠于職守，在任命治安法官時(shí)全憑政黨差異，將治安管理責(zé)任隨意分割給數(shù)個(gè)委員會(huì)，例如巴斯市（Bath）政府將市區(qū)分為四個(gè)區(qū)，將治安權(quán)分割到各區(qū)的多個(gè)部門，導(dǎo)致該自治市實(shí)際上沒(méi)有任何治安力量可言；最后，許多市政官員常常因家族裙帶關(guān)系或政黨立場(chǎng)關(guān)系只能由市政公司內(nèi)部產(chǎn)生，他們多為能力低下或品德不佳者。

可以說(shuō)，大多數(shù)市政公司僅僅是保護(hù)特定利益集團(tuán)而不是捍衛(wèi)其所屬自治市整體利益的“政治引擎”，其存在為當(dāng)?shù)厥忻駧?lái)的常常不是好處反而是傷害。之所以如此，最大的原因就在于市政公司的選舉規(guī)定。各市政公司都是極為排外的封閉團(tuán)體，選民人數(shù)極其不成比例，甚至被盡可能集中到極少數(shù)人身上。同時(shí)，大部分市政官員都是終身制的。于是，市政機(jī)構(gòu)成為一個(gè)自我繁衍、永久存在的小團(tuán)體，即使出現(xiàn)職位空缺也常常是由那些能力低下者補(bǔ)充擔(dān)任。更有甚者，有些市政公司的日常管理采取一種非常秘密的方式，有時(shí)候以發(fā)誓來(lái)確保信息不外泄，因此當(dāng)?shù)厥忻窀緹o(wú)法得到關(guān)于市政管理的任何信息。

最后，該報(bào)告明確指出：實(shí)際上“人們習(xí)以為常地并不指望市政公司能夠行使一個(gè)好政府所應(yīng)行使的權(quán)力……它們擁有名義上的城市管理權(quán)，但真正奏效的職能和責(zé)任卻被轉(zhuǎn)移到他人之手”(12)Commissioners Appointed to Inquire Into the Municipal Corporations in England and Wales. First Report of the Commissioners Appointed to Inquire Into the Municipal Corporations in England and Wales［M］.London：Charles Knight，1840：17.?！霸诮^大多數(shù)城市的市民中都蔓延著針對(duì)其市政機(jī)構(gòu)的普遍的——在我們看來(lái)也是正確的——不滿情緒……因此我們認(rèn)為我們的職責(zé)在于向陛下進(jìn)言：英格蘭和威爾士現(xiàn)存的市政公司既不具備也不值得陛下臣民的尊敬和信任；必須推行一場(chǎng)徹底的改革，以使它們成為我們謙卑地向陛下建議它們應(yīng)該成為的、有用且有效的地方政府?！?13)Commissioners Appointed to Inquire Into the Municipal Corporations in England and Wales. First Report of the Commissioners Appointed to Inquire Into the Municipal Corporations in England and Wales［M］.London：Charles Knight，1840：49.

（二）1835年《市政改革法》

市政公司調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告發(fā)布以后，輝格黨政府旋即在下院提出了改革提案，但遭到了上院中占據(jù)優(yōu)勢(shì)的托利黨貴族反對(duì)，因?yàn)楫?dāng)時(shí)絕大多數(shù)市政公司都為保守黨貴族所控制。經(jīng)過(guò)激烈的辯論和斗爭(zhēng)，一項(xiàng)被稱為“近現(xiàn)代英國(guó)史上的偉大轉(zhuǎn)折點(diǎn)之一”(14)Derek Fraser. Power and Authority in the Victorian City［M］.Oxford: Basil Blackwell，1979：149.的《市政改革法》終于在1835年9月通過(guò)，從而邁出了此后英國(guó)對(duì)市政機(jī)構(gòu)加以長(zhǎng)期改造的第一步。法案主要包括以下內(nèi)容：

第一，在選民資格方面，法案并沒(méi)有作出明確的財(cái)產(chǎn)限制，但規(guī)定選民必須是在該自治市居住3年以上且納稅達(dá)半年以上的男性市民；每位選民，不論其政治傾向、宗教信仰和財(cái)產(chǎn)狀況如何，都只有一張選票；選民必須先注冊(cè)登記，經(jīng)過(guò)審查合格后才能夠正式投票。總體而言，1835年《市政改革法》規(guī)定的選民資格要比1832年議會(huì)改革法案嚴(yán)格一些，后者規(guī)定的是一年居住期和三個(gè)半月的納稅紀(jì)錄，因此各自治市議會(huì)的選民總?cè)藬?shù)要少于議會(huì)大選選民人數(shù)。不過(guò)與以往相比，有資格參加市議會(huì)選舉的人數(shù)確實(shí)有了大幅度的增加。大多數(shù)城市富商和廠主都獲得了選舉權(quán)，因此工業(yè)革命后興起的中產(chǎn)階級(jí)逐漸支配市議會(huì)，取代舊有的寡頭政治。

第二，在市政官員選舉方面，法案規(guī)定市議會(huì)由選舉產(chǎn)生，選民選出市議員，任期三年；市議員有權(quán)選出市參事，任期六年，市參事的來(lái)源可以是市議員、落選的候選人以及其他社會(huì)人士；市議員還有權(quán)選舉市長(zhǎng)，任期一年，來(lái)源與市參事相同。法案還規(guī)定市議會(huì)每年改選其成員的三分之一，以加強(qiáng)選民對(duì)市政官員的監(jiān)督。也就是說(shuō)，每年自治市議會(huì)選出全部市議員總數(shù)的三分之一，如1836年必須退職的市議員是1835年得票最低的三分之一，1837年退職的是中間的三分之一，只有1835年得票最高的三分之一可以任滿三年。

第三，在市議會(huì)權(quán)力范圍方面，法案確立市議會(huì)為正式的市政府，負(fù)責(zé)本市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)，如管理當(dāng)?shù)氐氖袌?chǎng)和碼頭，頒發(fā)售酒許可證等。市議會(huì)有權(quán)訂立地方法律、征收地方稅，以及負(fù)責(zé)社會(huì)改造工程如鋪設(shè)下水道和清掃街道。同時(shí)，法案還規(guī)定市議會(huì)取消以往所有治安機(jī)構(gòu)，代之以一個(gè)治安監(jiān)管委員會(huì)，并組建警察隊(duì)伍以維持治安。

第四，在市政財(cái)務(wù)方面，法案規(guī)定市政府必須定期公布城市財(cái)政賬目和年度預(yù)算，市政收入必須用于當(dāng)?shù)厥忻?。為了加?qiáng)財(cái)政方面的監(jiān)管，每個(gè)自治市必須任命一位領(lǐng)有薪水的、不屬于市政府成員之列的財(cái)政官員，對(duì)城市財(cái)政進(jìn)行監(jiān)管和審計(jì)，以便于財(cái)政接受市民們的監(jiān)督。此外，如果市議會(huì)要募集貸款或出售市政資產(chǎn)，必須經(jīng)過(guò)財(cái)政部的同意。

第五，法案還規(guī)定了非自治城市向王室請(qǐng)?jiān)斧@得自治許可證的行政程序，使得那些非自治城市有機(jī)會(huì)獲得自治權(quán)。這一規(guī)定為工業(yè)革命中新興城市進(jìn)一步發(fā)展提供了機(jī)會(huì)，因此有人盛贊該法案“革命性還表現(xiàn)在：它包含著推動(dòng)自身壯大的種子，一種與生俱來(lái)的、為將來(lái)發(fā)展提供契機(jī)的潛在力量。”(15)Derek Fraser. Power and Authority in the Victorian City［M］. Oxford: Basil Blackwell，1979：150.在第一次市議會(huì)選舉后的二十年當(dāng)中，就有22個(gè)非自治城市獲得了自治權(quán)，如曼徹斯特、伯明翰和波爾頓都在1838年成為自治市。到70年代后期，至少增加了60個(gè)新的自治城市。1879年英國(guó)共有240個(gè)適用1835年《市政改革法》的自治市，轄區(qū)人口共達(dá)到815萬(wàn)人。

此外，1835年《市政改革法》還統(tǒng)一了各自治市的投票時(shí)間，將其確定為從早上九點(diǎn)到下午四點(diǎn)；規(guī)定居民達(dá)到6,000人以上的自治市要?jiǎng)澐诌x舉區(qū)，如坎特伯雷市被分為3個(gè)區(qū)、諾威奇市被分為8個(gè)區(qū)等等。根據(jù)這一法案，英國(guó)改革了178個(gè)自治市，解散了傳統(tǒng)的封閉性市政管理機(jī)構(gòu)，取而代之的是178個(gè)市議會(huì)。1835年12月26日，英國(guó)進(jìn)行第一次自治市議會(huì)選舉，選民們選出了市議會(huì)中所有議員，而此后每年則改選其中三分之一議員；市長(zhǎng)和市參事雖然是由市議員選舉，但議會(huì)辯論必須公開，而自治市財(cái)政也得以公布和接受審計(jì)。

三、英國(guó)城市管理職能的演變及局限性

英國(guó)是世界上第一個(gè)開啟近代城市化的國(guó)家，也較早面臨城市化過(guò)程中出現(xiàn)的諸多問(wèn)題，而“在各種關(guān)于城市空間性質(zhì)的討論中，管理問(wèn)題必然是核心問(wèn)題之一”(16)Robert J. Morris and Richard H. Trainor（ed.）. Urban Governance: Britain and Beyond since 1750［M］.Aldershot:Ashgate，2000：1.。從工業(yè)革命爆發(fā)至19世紀(jì)前期，英國(guó)政府因奉行自由放任思想而對(duì)城市發(fā)展持不干涉態(tài)度，導(dǎo)致城市管理的低效和混亂。從19世紀(jì)30年代開始，政府在有限的領(lǐng)域內(nèi)對(duì)城市進(jìn)行立法和行政管理，取得了一定效果。然而，由于自由放任國(guó)策仍相對(duì)穩(wěn)定，到20世紀(jì)初，英國(guó)城市管理隨著政府干預(yù)力度的加強(qiáng)才有了進(jìn)一步發(fā)展。在英國(guó)城市管理職能的發(fā)展演變中，1835年市政改革無(wú)疑具有重要的開創(chuàng)性意義。

（一）地方政府現(xiàn)代化的開端

1835年《市政改革法》可以當(dāng)之無(wú)愧地被稱為英國(guó)地方政府現(xiàn)代化的開端，“宣告了城鎮(zhèn)管理更加有效和更加民主的開始?！?17)德里克·埃弗里. 維多利亞和愛(ài)德華時(shí)期的建筑［M］.劉英，李劼，譯.北京:中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2008：56.一方面，法案使市政機(jī)構(gòu)的選舉形態(tài)有了重大變革，從封閉的寡頭政治轉(zhuǎn)向開放的民主政治，以往封閉的自我選舉成為較大程度上的選民選舉，將擁有一定財(cái)富的人尤其是新興的工商業(yè)資產(chǎn)階級(jí)吸收進(jìn)入地方管理層當(dāng)中。用當(dāng)時(shí)人的話來(lái)說(shuō)，“相當(dāng)一部分權(quán)力已經(jīng)轉(zhuǎn)移到一個(gè)以前被認(rèn)為不可能屬于他們的階級(jí)——這是一個(gè)發(fā)生在由那些行使權(quán)力的人所掌握之時(shí)代的重大變化。”(18)同①，150.工商業(yè)主進(jìn)入了地方政府機(jī)構(gòu)，“自由選舉的、公開的代表制議會(huì)政府取代了自我選舉的、封閉的寡頭制市政公司……簡(jiǎn)言之，這是一場(chǎng)市政革命?！?19)同①，11.

另一方面，1835年市政改革統(tǒng)一了英國(guó)城市行政管理權(quán)?！妒姓母锓ā肥滓囊不蛟S是最重要的影響之一是其奠定了市議會(huì)的法定地位，建立在民選基礎(chǔ)上的市政機(jī)構(gòu)在地方上的權(quán)威日益鞏固，逐漸成為自治市中的最高管理機(jī)構(gòu)。尤其是與未改革之前相對(duì)封閉的市政機(jī)構(gòu)相比，1835年以后市議會(huì)因選舉方式、管理職能等方面的變化而不得不加強(qiáng)與當(dāng)?shù)厥忻裰g的聯(lián)系，在一定程度上不得不代表市民意志。于是，市議會(huì)的權(quán)力范圍有了進(jìn)一步擴(kuò)大的可能，此后陸續(xù)將其他各類管理委員會(huì)合并進(jìn)來(lái)，從而在一定程度上改變了長(zhǎng)期以來(lái)英國(guó)地方政府由一大堆管轄范圍有限且職能重疊的委員會(huì)所組成的局面。也正是因?yàn)槭凶h會(huì)日益成為市民們公認(rèn)的市政管理機(jī)構(gòu)，此后市政大廳等相關(guān)建筑物成為日益高漲的城市榮譽(yù)感的象征。

（二）從自由放任模式到有限管理模式

英國(guó)被稱為“地方自治之母”，其悠久的城市自治傳統(tǒng)在很大程度上導(dǎo)致中央政府對(duì)城市社會(huì)的管理力度不大；再加上18世紀(jì)后期開始盛行的自由放任理念，導(dǎo)致工業(yè)革命時(shí)期興起的英國(guó)城市處于一種自生自滅的狀態(tài)。不論是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)還是社會(huì)活動(dòng)，其第一要旨都在于追逐個(gè)人利益，而城市規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、衛(wèi)生保健和生活環(huán)境等公共性事務(wù)則被置之不理。

1835年《市政改革法》使英國(guó)城市管理職能發(fā)生了重要變化，從“自由放任”模式轉(zhuǎn)變成“有限管理”模式。該法案對(duì)城市政府選舉形態(tài)進(jìn)行了重大變革，將以往自我封閉的市政機(jī)關(guān)改造成民選機(jī)構(gòu)，并且將具有一定財(cái)富的人吸收進(jìn)入統(tǒng)治階層當(dāng)中。市政機(jī)構(gòu)的選舉方式、選民資格、候選人資格以及選區(qū)劃分都有了明確規(guī)定，市議會(huì)陸續(xù)將其他市政委員會(huì)的職能合并進(jìn)來(lái)，逐漸成為自治市中的最高管理機(jī)構(gòu)。同時(shí)，1835年《市政改革法》還對(duì)市議會(huì)的職權(quán)范圍進(jìn)行了初步規(guī)定，要求市議會(huì)嚴(yán)格管理城市資產(chǎn)，組建治安力量，并且提出如果市議會(huì)愿意則有權(quán)接管城市公共事務(wù)如鋪設(shè)下水道和清理街道。這些規(guī)定都使英國(guó)城市管理職能日益統(tǒng)一和明確，表明了政府對(duì)自由放任政策的微小修正。

在這種情況下，政治地位和社會(huì)地位日益鞏固的自治市議會(huì)將城市管理作為自己的首要工作目標(biāo)。例如，改革后的利物浦市議會(huì)于1837年通過(guò)了新的城市改造法，1839年修訂了地方建筑條例，1840年最早提出建立一個(gè)公共衛(wèi)生委員會(huì)，1842年通過(guò)了城市公共衛(wèi)生法案，并在1847年任命了第一位公共衛(wèi)生官員。萊斯特市議會(huì)則在其城市編年志中雄心勃勃地宣稱：“如果說(shuō)自私自利、貪圖享受和愚昧無(wú)知是舊市政機(jī)構(gòu)的特征，那么新市政機(jī)構(gòu)的特征正是慷慨博愛(ài)、服務(wù)精神和開明睿智”(20)Derek Fraser. Power and Authority in the Victorian City［M］.Oxford：Basil Blackwell，1979：135.，掀起了城市改造運(yùn)動(dòng)，對(duì)城市供水系統(tǒng)、下水管道和碼頭市場(chǎng)等市政工程進(jìn)行全面修繕，還建設(shè)了新的市政大廳。

（三）市政改革的局限性

1835年《市政改革法》表明在工業(yè)化沖擊下英國(guó)城市管理職能有所強(qiáng)化，但這一場(chǎng)改革仍然有諸多缺陷。第一，法案雖然列有一百多條規(guī)定，但其中大多數(shù)規(guī)定是涉及選舉方式、選民資格、選區(qū)劃分或投票程序，而對(duì)自治市議會(huì)的具體管理程序和內(nèi)容沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定，雖然授權(quán)市議會(huì)但并未強(qiáng)制要求其對(duì)城市公共事務(wù)進(jìn)行有效管理，這在一定程度上阻礙了后來(lái)伯明翰、曼徹斯特等大工業(yè)城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。第二，1835年《市政改革法》沒(méi)有涉及城市當(dāng)中除市議會(huì)以外的其他準(zhǔn)政府委員會(huì)問(wèn)題，也就是說(shuō)，諸如公共衛(wèi)生區(qū)、教區(qū)委員會(huì)的一些組織仍然有其法定地位，但并不是政府機(jī)構(gòu)中的一部分；它們的執(zhí)行人員由志愿者擔(dān)任，因此常常沒(méi)有人承擔(dān)起執(zhí)行相應(yīng)管理職能的責(zé)任，也無(wú)需因玩忽職守而受到懲罰。在這種情況下，法案并沒(méi)有使市政會(huì)完全承擔(dān)起公共服務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生等方面的管理，城市社會(huì)管理權(quán)在很大程度上仍然被分割，行政效率仍然不高。第三，1835年《市政改革法》并不像其起草者最初所設(shè)想的那樣，能夠建立起真正的地方民主政體，因?yàn)槠湟?guī)定的選民居住時(shí)限和納稅資格要比1832年議會(huì)改革的規(guī)定更加嚴(yán)格，導(dǎo)致自治市中有權(quán)選舉市議會(huì)的選民要少于有權(quán)選舉英國(guó)議會(huì)的選民。根據(jù)學(xué)者們的統(tǒng)計(jì)，自治市議會(huì)選民要比英國(guó)議會(huì)選民少15%左右。

正因?yàn)橐庾R(shí)到這些局限性，19世紀(jì)中葉以后英國(guó)政府日益加強(qiáng)對(duì)城市社會(huì)的積極管理。1871年，英國(guó)成立地方政府委員會(huì)，對(duì)地方政府各個(gè)方面的管理進(jìn)行監(jiān)管；1872年，《公共衛(wèi)生法》創(chuàng)建了城市和鄉(xiāng)村的衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，以期在全國(guó)建立起統(tǒng)一的公共衛(wèi)生管理機(jī)構(gòu)；更重要的是，英國(guó)政府先后頒布了1888年《地方政府法》、1894年《地方政府法》和1899年《倫敦政府法》，正是這幾項(xiàng)法案奠定了現(xiàn)代英國(guó)地方政府的基本框架，英國(guó)城市設(shè)置和市政機(jī)構(gòu)調(diào)整基本完成，19世紀(jì)末英國(guó)城市管理也逐漸由有限管理模式再次轉(zhuǎn)變?yōu)槿娓深A(yù)模式。

四、結(jié)論

工業(yè)革命時(shí)期的礦山、工廠和鐵路塑造了近代意義上的城市，而中世紀(jì)老舊的管理方式已不適用于英國(guó)新興的工商業(yè)城市。在1832年議會(huì)改革的推動(dòng)下，英國(guó)政府于1835年通過(guò)《市政改革法》，對(duì)英國(guó)自治市議會(huì)的選民資格、議員任期、議會(huì)職責(zé)和財(cái)政管理等進(jìn)行改革。雖然這次市政改革仍存在諸多局限性，并未完全建立起英國(guó)地方行政體系，但其為此后地方政府實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型、積極承擔(dān)城市管理職責(zé)提供了必要的前提。1835年《市政改革法》就像“楔子的尖端”一樣深深地插入長(zhǎng)期以來(lái)封閉的市政體系(21)Stuart J. Reid. Life and Letters of the First Earl of Durham（Vol. II）［M］.London: Longmans, Green，and Co.，1906：72.①習(xí)近平. 國(guó)家中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問(wèn)題［J］.新長(zhǎng)征，2021（01）：4-8.，最終對(duì)整個(gè)國(guó)家的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

當(dāng)前我國(guó)正處于城市化高速發(fā)展的時(shí)期，至2020年初常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到60.6%。面對(duì)新時(shí)代所帶來(lái)的新機(jī)遇和新挑戰(zhàn)，“要更好推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，使城市更健康、更安全、更宜居”(22)James Gustave Speth and Peter M. Haas. Global Environmental Governance［M］.Washington: Island Press，2006：3.，要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)城市社會(huì)的治理。所謂“治理”，強(qiáng)調(diào)的是“個(gè)人以及公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)處理他們共同事務(wù)的眾多方式之集合”③；換言之，政府、市場(chǎng)部門、社會(huì)組織和市民應(yīng)當(dāng)形成一種合作關(guān)系，共同對(duì)社會(huì)生活進(jìn)行規(guī)劃和管理。根據(jù)具體國(guó)情，我國(guó)城市社會(huì)應(yīng)當(dāng)構(gòu)建起黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同的社會(huì)治理模式。

從這個(gè)意義上講，1835年英國(guó)市政改革為我們提供了重要的歷史經(jīng)驗(yàn)。一方面，政府應(yīng)在城市社會(huì)治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用。1835年，英國(guó)政府通過(guò)法案規(guī)定了自治市議會(huì)的選舉程序、權(quán)力范圍和財(cái)務(wù)管理等，有力地推動(dòng)了城市社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)程。由此可見，政府在社會(huì)治理中起著主導(dǎo)作用。當(dāng)然，這種主導(dǎo)作用并不是指政府包辦一切，而是強(qiáng)調(diào)在實(shí)現(xiàn)從“全能政府”向“有限政府”、從“管制政府”向“服務(wù)政府”轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，政府健全社會(huì)治理機(jī)制，構(gòu)建有利于市民參與的制度環(huán)境，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與城市社會(huì)治理。

另一方面，各類社會(huì)組織應(yīng)在城市社會(huì)治理中發(fā)揮積極作用。英國(guó)社會(huì)組織有著悠久的發(fā)展歷史，這些組織在英國(guó)城市社會(huì)中起著積極的作用。在某些公共產(chǎn)品的提供方面，不論是政府還是市場(chǎng)都有可能出現(xiàn)失靈現(xiàn)象，而社會(huì)組織作為“第三部門”具有較強(qiáng)的靈活性和較高的公眾參與度，能夠更有效更快速地回應(yīng)社會(huì)需求。在1835年市政改革中，英國(guó)政府加強(qiáng)了自治市議會(huì)的行政管理職能，同時(shí)又保留了一些長(zhǎng)期存在的民間社會(huì)組織。在此后英國(guó)城市政府管理職能進(jìn)一步完善的過(guò)程中，這些社會(huì)組織日益在環(huán)保、醫(yī)療、教育、住房等領(lǐng)域發(fā)揮重要的作用。

綜上所述，現(xiàn)代城市社會(huì)管理的主體多種多樣，從中央政府到地方政府，從公共機(jī)構(gòu)和私營(yíng)機(jī)構(gòu)到介于公私部門之間的各類社會(huì)組織，再到城市社會(huì)的基本細(xì)胞即市民個(gè)人。政府要在宏觀層面把握城市社會(huì)的發(fā)展方向，在全球化迅速發(fā)展的時(shí)代為城市和地區(qū)的發(fā)展創(chuàng)造良好的國(guó)際和國(guó)內(nèi)環(huán)境；私營(yíng)部門和社會(huì)組織作為社會(huì)管理的“可替代性機(jī)構(gòu)”，從中觀層面直接面對(duì)城市社會(huì)的種種發(fā)展趨勢(shì)和問(wèn)題，借助自身特性處理一些政府不便或難以參與的事務(wù)；而市民個(gè)人作為城市社會(huì)中的直接利益相關(guān)者，則從微觀層面結(jié)合自身和他人的利益訴求，通過(guò)合作和對(duì)話建立社會(huì)關(guān)系，參與城市社會(huì)治理。在我國(guó)，構(gòu)建和完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)治理體系，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。