依法治國(guó)與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一研究

劉國(guó)華，沈 楊

（1.哈爾濱商業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，哈爾濱150028；2.華東政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海200042）

習(xí)近平在黨的十九大報(bào)告中系統(tǒng)而又深刻地闡述了“依法治國(guó)與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一”這一重要的時(shí)代命題，具有極強(qiáng)的政治性、鮮明的導(dǎo)向性和深刻的理論性。 “依法治國(guó)”與“依規(guī)治黨”并非相互分離、相互割裂的對(duì)立雙方，而是在內(nèi)容上密切聯(lián)系、功能上相互補(bǔ)充的有機(jī)整體，作為法治的兩個(gè)子系統(tǒng)共同作用于黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行的偉大法治實(shí)踐。 中國(guó)共產(chǎn)黨成立伊始就制定了《中國(guó)共產(chǎn)黨綱領(lǐng)》，明確了黨的綱領(lǐng)和奮斗目標(biāo)，成立后便始終堅(jiān)持依黨章治黨，不斷致力于黨章的修改以滿足執(zhí)政需要，因此，依規(guī)治黨自中國(guó)共產(chǎn)黨成立之時(shí)就已經(jīng)成為中國(guó)共產(chǎn)黨的內(nèi)在法治基因，與黨的建設(shè)無(wú)縫銜接，與黨的發(fā)展一脈相承。中國(guó)共產(chǎn)黨自成立以來(lái)就高度重視法制建設(shè)，從1949 年具有臨時(shí)憲法作用的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》到2010 年中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成，充分彰顯了黨自成立以來(lái)領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民進(jìn)行的一系列法治實(shí)踐、取得的一系列法治經(jīng)驗(yàn)。 這些不僅使治國(guó)與治黨具備了內(nèi)在統(tǒng)一性，而且使依規(guī)治黨與依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一具備了堅(jiān)實(shí)的政治、實(shí)踐和法治基礎(chǔ)。

一、依法治國(guó)與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的基礎(chǔ)

（一）制度意志統(tǒng)一性

從宏觀層面講，無(wú)論是以國(guó)家法律為基礎(chǔ)的國(guó)家治理還是以黨內(nèi)法規(guī)為基礎(chǔ)的政黨治理，都在根本上體現(xiàn)了最廣大人民群眾的根本意志。 人民通過(guò)選舉人大代表行使國(guó)家權(quán)力，國(guó)家意志是人民意志的重要體現(xiàn)；在近代救亡圖存的時(shí)代，中國(guó)人民堅(jiān)定不移地選擇了中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，先后實(shí)現(xiàn)了“革命、建設(shè)、改革”的偉大勝利和“站起來(lái)、富起來(lái)、強(qiáng)起來(lái)”的偉大飛躍。 從“建黨、治黨到興黨”，從“建國(guó)、治國(guó)到興國(guó)”，中國(guó)共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的同時(shí)，高度重視黨的自我革命，始終堅(jiān)持在憲法和法律的框架內(nèi)管黨治黨建設(shè)黨。 因此，黨規(guī)本質(zhì)上也是人民意志凝聚的結(jié)晶。 從微觀層面講，無(wú)論是“國(guó)法之治”還是“黨法之治”，均在根本上反映了人民群眾對(duì)法治的理想和期待。 國(guó)家法律是立法主體嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)立法法》的相關(guān)規(guī)定，遵循法定程序制定的規(guī)范性文件；而黨內(nèi)法規(guī)是執(zhí)政黨根據(jù)執(zhí)政需要制定的規(guī)范黨員和黨內(nèi)政治生活的規(guī)章制度。 雖然二者適用的具體領(lǐng)域、作用的具體范圍有所不同，但是其根本導(dǎo)向都是以人民為中心，其根本落腳點(diǎn)都是為人民謀幸福。 因此，國(guó)法和黨規(guī)共同具有的人民屬性構(gòu)成了二者有機(jī)統(tǒng)一的制度意志根基。

（二）法治體系統(tǒng)一性

法治體系與法律體系不同，法律體系是一個(gè)靜態(tài)概念，其關(guān)注點(diǎn)主要在于國(guó)家現(xiàn)行的全部法律能否形成門類齊全、有機(jī)聯(lián)系的整體；而法治體系則是一個(gè)動(dòng)態(tài)概念，其關(guān)注點(diǎn)主要在于法律在實(shí)施過(guò)程中法治運(yùn)行的各個(gè)子環(huán)節(jié)能否形成有機(jī)銜接、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的狀態(tài)。 可以說(shuō)，法治體系是法律體系的全方位、縱深化發(fā)展。 從“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”到“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全面守法”，中國(guó)當(dāng)今法治建設(shè)不僅僅追求法律體系內(nèi)在結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)完備，更加注重法治體系多領(lǐng)域、立體化協(xié)調(diào)發(fā)展，更加注重法治體系好不好、管不管用、最終能不能解決法治建設(shè)和運(yùn)行過(guò)程中的實(shí)際問(wèn)題。 完善的黨內(nèi)法規(guī)體系作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)和運(yùn)行過(guò)程中的關(guān)鍵一環(huán)，其形成必須推動(dòng)完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系、嚴(yán)密的黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)保障體系一體建設(shè)，需要堅(jiān)持“有規(guī)可依、有規(guī)必依、執(zhí)規(guī)必嚴(yán)、違規(guī)必究”［1］50有機(jī)統(tǒng)一，需要向著“良規(guī)可依、良規(guī)必依、執(zhí)規(guī)必嚴(yán)、違規(guī)必究”的良規(guī)善治目標(biāo)奮力邁進(jìn)。 因此，從體系性視角對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律進(jìn)行詮釋，二者均屬于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，這也正是二者有機(jī)統(tǒng)一的體系性基礎(chǔ)。

（三）治理體系統(tǒng)一性

推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是黨和國(guó)家將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為黨和國(guó)家治理效能的科學(xué)指引，是國(guó)家制度與國(guó)家治理體系能否實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要“試金石”。 運(yùn)行良好的國(guó)家治理體系是國(guó)家治理能力得以提高的充分條件。 國(guó)家治理體系需要依靠眾多制度予以實(shí)現(xiàn)，而以憲法為根本的法律體系和以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)體系是國(guó)家治理體系的重要基點(diǎn)，推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化必然要求推進(jìn)國(guó)家法治化［2］。 無(wú)論是依法治國(guó)的“法”還是依規(guī)治黨的“規(guī)”，都是法治精神的重要體現(xiàn)，同樣也是推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要制度依賴。 高水平的國(guó)家治理能力是國(guó)家治理效能得以提升的充分條件。 只有黨的執(zhí)政能力率先實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，國(guó)家治理能力現(xiàn)代化才能真正實(shí)現(xiàn)。 國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的核心，是黨的執(zhí)政能力現(xiàn)代化［1］58。國(guó)家治理能力是運(yùn)用各項(xiàng)國(guó)家制度實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的能力和水平，其內(nèi)容涵蓋經(jīng)濟(jì)高效發(fā)展、政治清明穩(wěn)定、文化繁榮興盛等。 實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，最基本的就是要法治的框架內(nèi)全面深化各項(xiàng)制度改革，最核心的就是要在充分發(fā)揮黨在國(guó)家治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。 因此，這就需要中國(guó)不斷提升依照國(guó)法治國(guó)理政以及按照黨規(guī)管黨治黨的質(zhì)量和效能，同時(shí)也需要根植于中華法治文化土壤、作用于中華法治建設(shè)的黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律加快實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一。

二、依法治國(guó)與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的必要性

（一）全面依法治國(guó)的需要

建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系是全面依法治國(guó)的重要目標(biāo)，而黨內(nèi)法規(guī)體系是更好地推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)的重要實(shí)施進(jìn)路。 “黨和國(guó)家是命運(yùn)共同體，彼此有著唇齒相依、唇亡齒寒的相互依賴”［3］180。 因此，中國(guó)擁有獨(dú)具中國(guó)特色的黨內(nèi)法規(guī)體系，這是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的集中體現(xiàn)和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。 中國(guó)共產(chǎn)黨之所以能夠凝聚社會(huì)共識(shí)，充分解決社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的重大利益調(diào)整問(wèn)題，領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定的奇跡，其重要的原因之一就是在黨的內(nèi)部黨內(nèi)法規(guī)已成為正黨風(fēng)、清黨氣的重要依據(jù)，在黨的外部黨內(nèi)法規(guī)已成為全面依法治國(guó)的強(qiáng)大助推力。 因此，只有充分發(fā)揮好黨內(nèi)法規(guī)在管黨治黨建設(shè)黨過(guò)程的重要作用，各級(jí)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部才能模范遵守黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律，作為“關(guān)鍵少數(shù)”的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部若不能率先帶頭尊崇法治，依法治國(guó)的基本方略便不能得到真正落實(shí)，全面依法治國(guó)的戰(zhàn)略決斷便會(huì)落空。

（二）全面從嚴(yán)治黨的需要

國(guó)法為全體公民設(shè)定了基本要求，而黨規(guī)為全體黨組織和黨員設(shè)定了基本要求。 對(duì)于各級(jí)黨組織和黨員來(lái)講，依照國(guó)法治理國(guó)家與按照黨規(guī)治理全黨實(shí)際上為各級(jí)黨組織和黨員提出了雙重要求。 中國(guó)共產(chǎn)黨要實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨，真正把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，為黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展匯聚強(qiáng)大正能量，就必須依賴國(guó)家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)體系作為重要的制度保障加強(qiáng)黨的建設(shè)、實(shí)現(xiàn)黨的先進(jìn)性目標(biāo)。 “黨內(nèi)法規(guī)是黨的法規(guī)制度體系的核心部分，也是黨內(nèi)規(guī)章的高級(jí)形態(tài)，是全面從嚴(yán)治黨的本質(zhì)反映和內(nèi)在要求?！保?］中共十八大以來(lái)，反腐斗爭(zhēng)取得重大成效，中國(guó)共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)革命、建設(shè)和改革的核心政治力量，能否率先以黨內(nèi)法規(guī)從嚴(yán)治黨，實(shí)現(xiàn)國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)相協(xié)調(diào)、相銜接，關(guān)系到中國(guó)共產(chǎn)黨管黨治黨、治國(guó)理政的興衰成敗。 無(wú)論是依照國(guó)法進(jìn)行的治國(guó)理政還是按照黨規(guī)進(jìn)行的管黨治黨，其本質(zhì)均為“規(guī)則之治”，都是黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行治國(guó)理政的重要制度遵循。 黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律不能實(shí)現(xiàn)銜接協(xié)調(diào)、依規(guī)治黨與依法治國(guó)不能實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一，直接影響到黨治國(guó)理政的權(quán)威和質(zhì)效。 中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)先進(jìn)力量的集中代表，在對(duì)待黨內(nèi)事物以及黨的內(nèi)部關(guān)系上，必須嚴(yán)格堅(jiān)持依規(guī)治黨；在對(duì)待國(guó)家事物以及黨的外部關(guān)系上，必須嚴(yán)格堅(jiān)持依法執(zhí)政。 若不能實(shí)現(xiàn)黨政相互貫通、紀(jì)法相互關(guān)聯(lián)、國(guó)家治理與黨內(nèi)治理相互銜接，黨作為國(guó)家的政治領(lǐng)導(dǎo)中心便難以實(shí)現(xiàn)“規(guī)則之治”，全面從嚴(yán)治黨就喪失了制度根基。

（三）全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的需要

全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家與全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨并非簡(jiǎn)單的并列關(guān)系，而是相互促進(jìn)、相互貫通的系統(tǒng)整體。 從宏觀層面看，全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家為全面依法治國(guó)和全面從嚴(yán)治黨勾畫了藍(lán)圖。 全面依法治國(guó)和全面從嚴(yán)治黨是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的具體實(shí)踐舉措，全面依法治國(guó)是堅(jiān)實(shí)的法治保障，全面依規(guī)治黨是堅(jiān)強(qiáng)的政治保障。 在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的偉大征程中，只有不斷優(yōu)化黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政方式，以黨的領(lǐng)導(dǎo)為中心，促進(jìn)全面依法治國(guó)與全面依規(guī)治黨同向發(fā)力，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)與依規(guī)治黨同頻共振，才能不斷提升黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國(guó)理政的質(zhì)量和水平，實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重要戰(zhàn)略目標(biāo)。 從微觀層面看，全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家需要中國(guó)共產(chǎn)黨在制度的框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)自我革新和凈化。 自1964 年周恩來(lái)總理在第三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上提出農(nóng)業(yè)、工業(yè)、國(guó)防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化（“四個(gè)現(xiàn)代化”）目標(biāo)以來(lái)，現(xiàn)代化建設(shè)歷經(jīng)數(shù)十年的實(shí)踐，取得諸多非凡的成就。 為進(jìn)一步推進(jìn)改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，實(shí)現(xiàn)改革的全方位、多領(lǐng)域、縱深化發(fā)展，中共十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出了“國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”這一重大改革目標(biāo)，被諸多學(xué)者稱之為“第五個(gè)現(xiàn)代化”［5］。 但無(wú)論是側(cè)重于提高國(guó)家“硬實(shí)力”的“四個(gè)現(xiàn)代化”，還是側(cè)重于提高國(guó)家“軟實(shí)力”的“第五個(gè)現(xiàn)代化”［6］，都有賴于中國(guó)共產(chǎn)黨根據(jù)現(xiàn)代化的新要求推進(jìn)自身的現(xiàn)代化。 中國(guó)共產(chǎn)黨能否推進(jìn)黨內(nèi)部的自我革新和凈化以滿足社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要，對(duì)于黨和國(guó)家治理具有極其重大的意義。 “政黨現(xiàn)代化的必然趨勢(shì)是政黨建設(shè)的制度化、法治化?！保?］只有將黨的權(quán)力納入制度的軌道內(nèi)，才能將黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的治理能力轉(zhuǎn)化為制度效能。 由此可見，要全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，黨的現(xiàn)代化是重點(diǎn)，而依規(guī)治黨是實(shí)現(xiàn)黨的現(xiàn)代化的必然路徑。

三、依法治國(guó)與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的實(shí)現(xiàn)路徑

實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一，首先，必須加強(qiáng)和改善黨對(duì)依法治國(guó)與依規(guī)治黨工作的領(lǐng)導(dǎo)，這是二者實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一的根本政治保證；其次，構(gòu)建“依規(guī)治黨—依法執(zhí)政—依法治國(guó)”的基本理論框架，這是二者實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一的重要理論指引；最后，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律有機(jī)銜接協(xié)調(diào)且輔之以相應(yīng)的協(xié)調(diào)銜接保障機(jī)制，這是推動(dòng)二者形成相互依托、相互補(bǔ)充、相互強(qiáng)化格局的具體實(shí)踐路徑。 由此，形成“根本保證—理論框架—實(shí)踐路徑”三位一體的有機(jī)統(tǒng)一進(jìn)路，為依法治國(guó)與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一提供具體的導(dǎo)向和指引。

（一）加強(qiáng)和改善黨對(duì)依法治國(guó)與依規(guī)治黨工作的領(lǐng)導(dǎo)

習(xí)近平指出：“黨是我們各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心?！保?］黨的領(lǐng)導(dǎo)是依法治國(guó)與依規(guī)治黨工作的中心，而依法治國(guó)與依規(guī)治黨是完善和改進(jìn)黨執(zhí)政方式的基本點(diǎn)，是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政理念和方式的升華和飛躍。 依法治國(guó)蘊(yùn)含著黨的領(lǐng)導(dǎo)這一根本要求，一旦脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)，依法治國(guó)便喪失了正當(dāng)化基礎(chǔ)和根本政治保障。 黨領(lǐng)導(dǎo)下的依法治國(guó)基本方略絕對(duì)不是簡(jiǎn)單地、機(jī)械地依照法律治理國(guó)家，而是將依法治國(guó)融入黨領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)代化進(jìn)程中進(jìn)行重點(diǎn)把握和深刻考慮。 習(xí)近平在黨的十九大報(bào)告中首次提出“打鐵必須自身硬”。 堅(jiān)持依規(guī)治黨，就是要堅(jiān)持自我革命、從嚴(yán)管黨治黨，把制度建設(shè)貫穿于黨的建設(shè)始終，但最關(guān)鍵的還是要把黨的政治建設(shè)擺在首位。 “截至2021 年6 月5 日，中國(guó)共產(chǎn)黨黨員人數(shù)為9514.8 萬(wàn)名，現(xiàn)有基層黨組織486.4 萬(wàn)個(gè)?！雹賲⒁娭泄仓醒虢M織部 《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》 （ 截至 2021 年 6 月 5 日）， https：／ ／www.12371.cn／2021／06／30／AR?TI1625021390886720.shtml，訪問(wèn)時(shí)間 2021 年 7 月 12 日。對(duì)于中國(guó)共產(chǎn)黨這一世界第一大黨而言，若不能旗幟鮮明地講政治，不能保持步調(diào)一致、思想意志統(tǒng)一，就會(huì)滋生黨的觀念淡薄、黨的紀(jì)律松弛、黨的組織渙散等一系列問(wèn)題，這不僅會(huì)嚴(yán)重影響黨的先進(jìn)性和戰(zhàn)斗力，甚至?xí)?dòng)搖黨的執(zhí)政根基。 黨作為社會(huì)主義法治的領(lǐng)導(dǎo)者和建設(shè)者，如果不能制定好黨規(guī)黨紀(jì)、不能嚴(yán)格執(zhí)行黨規(guī)黨紀(jì)，依法治國(guó)、依法執(zhí)政就會(huì)成為一句空話、套話。 因此，一方面，要將法治思維融入黨的建設(shè)，將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿法治軌道。 實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)的制度化和法治化，不僅是完善黨執(zhí)政方式、提高黨執(zhí)政能力的重要方式，也是保證黨保持先進(jìn)性、提高黨的凝聚力和戰(zhàn)斗力的本質(zhì)要求；另一方面，要充分發(fā)揮黨在依法治國(guó)與依規(guī)治黨中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，不僅可以為新時(shí)代依法治國(guó)和依規(guī)治黨過(guò)程中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題提供重要的意見和政策導(dǎo)向，同時(shí)還可以不斷提高黨在依法治國(guó)與依規(guī)治黨戰(zhàn)略布局中謀大局?jǐn)喾较蚨ㄕ叽俑母锏哪芰投Α?因此，不斷加強(qiáng)和改善黨對(duì)依法治國(guó)與依規(guī)治黨工作的領(lǐng)導(dǎo)，全黨同志、全國(guó)人民必須保持高度的政治自覺和思想自覺，這是中國(guó)依法治國(guó)與依規(guī)治黨工作取得巨大成就的根本所在、命脈所在、優(yōu)勢(shì)所在、力量所在。

（二）建構(gòu)“依規(guī)治黨—依法執(zhí)政—依法治國(guó)”理論框架

將“依法執(zhí)政”嵌入“依規(guī)治黨—依法執(zhí)政—依法治國(guó)”的理論框架發(fā)源于兩個(gè)現(xiàn)實(shí)的追問(wèn)：中國(guó)共產(chǎn)黨能否直接通過(guò)依規(guī)治黨實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)？ 中國(guó)共產(chǎn)黨能否直接通過(guò)依法治國(guó)實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨？ 黨依據(jù)憲法和法律治理國(guó)家是依法治國(guó)的重要手段和本質(zhì)要求，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)黨角色的集中體現(xiàn)，涉及領(lǐng)導(dǎo)黨與國(guó)家事務(wù)之間的關(guān)系；黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨是依規(guī)治黨的重要表現(xiàn)和重點(diǎn)要求，實(shí)質(zhì)上凸顯了中國(guó)共產(chǎn)黨的普通政黨角色，涉及普通政黨與黨內(nèi)事務(wù)之間的關(guān)系。但黨內(nèi)事務(wù)與國(guó)家事務(wù)、黨內(nèi)機(jī)構(gòu)與國(guó)家機(jī)構(gòu)之間存在不可僭越的鴻溝，換言之，中國(guó)共產(chǎn)黨無(wú)法直接通過(guò)處理黨內(nèi)事務(wù)代替國(guó)家機(jī)關(guān)行使國(guó)家權(quán)力。 中國(guó)共產(chǎn)黨既不能直接通過(guò)依規(guī)治黨實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)，也不能直接通過(guò)依法治國(guó)實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨。為使“依規(guī)治黨—依法治國(guó)”的邏輯證成得到進(jìn)一步論證和補(bǔ)強(qiáng)，消除國(guó)家事務(wù)與黨內(nèi)事務(wù)、國(guó)家機(jī)構(gòu)與黨內(nèi)機(jī)構(gòu)之間的“藩籬”，就必須進(jìn)一步增強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)的輻射功能，實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)的擴(kuò)大效應(yīng)。 依法執(zhí)政作為黨改進(jìn)執(zhí)政方式與提高執(zhí)政能力的重要形式之一，要求中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政活動(dòng)必須在憲法和法律的范圍內(nèi)進(jìn)行，這實(shí)際上體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨的第三大角色，即執(zhí)政黨角色。 以執(zhí)政黨角色為中心，可以將普通政黨角色與領(lǐng)導(dǎo)黨角色有機(jī)勾連起來(lái)，以“依法執(zhí)政”為基點(diǎn)，可以將“依規(guī)治黨”與“依法治國(guó)”有機(jī)聯(lián)系起來(lái)。 因此，通過(guò)引入“依法執(zhí)政”概念，建構(gòu)“依規(guī)治黨—依法執(zhí)政—依法治國(guó)”理論框架［3］183－184，可以打通黨內(nèi)事務(wù)與國(guó)家事務(wù)、黨務(wù)關(guān)系與國(guó)務(wù)關(guān)系、黨內(nèi)機(jī)構(gòu)與國(guó)家機(jī)構(gòu)、黨內(nèi)干部與國(guó)家干部之間的通道，充分發(fā)揮中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)的積極性功能。

（三）推動(dòng)國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)有機(jī)銜接協(xié)調(diào)

實(shí)現(xiàn)國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)有機(jī)銜接協(xié)調(diào)具備時(shí)代現(xiàn)實(shí)性和實(shí)踐必然性。 雖然國(guó)法與黨規(guī)在功能、價(jià)值和體系上存在一致性，但國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)屬于兩個(gè)不同的“規(guī)范群組”，二者實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一必須依賴“銜接”和“協(xié)調(diào)”兩條基本路徑?！般暯印标P(guān)系是黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律相互作用、共同規(guī)范的領(lǐng)域要形成彼此互聯(lián)互通，不能錯(cuò)位越位、更不能脫節(jié)斷檔的承接關(guān)系，而“協(xié)調(diào)”關(guān)系的側(cè)重點(diǎn)并不在于二者相互關(guān)聯(lián)的領(lǐng)域，而在于二者目標(biāo)的一致性，即“協(xié)調(diào)”關(guān)系更強(qiáng)調(diào)黨規(guī)與國(guó)法應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，最終形成制度合力，以服務(wù)于依法治國(guó)的基本方略與依規(guī)治黨的偉大實(shí)踐。 但無(wú)論黨規(guī)如何發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，都不得制定與法律相互沖突或者相互矛盾的規(guī)范集合，特別是對(duì)于國(guó)法和黨規(guī)都可以調(diào)整的事項(xiàng)，即便黨規(guī)嚴(yán)于國(guó)法，黨內(nèi)法規(guī)也不得制定出與國(guó)家法律相左的規(guī)定。 無(wú)論是“銜接關(guān)系”還是“協(xié)調(diào)關(guān)系”，都是實(shí)現(xiàn)黨規(guī)與國(guó)法有機(jī)統(tǒng)一的路徑依賴，從根本上講，“銜接體現(xiàn)的也是一種協(xié)同關(guān)系，是更為密切的協(xié)同關(guān)系”［9］，最終，通過(guò)推動(dòng)國(guó)法與黨規(guī)有機(jī)銜接協(xié)調(diào)，形成制度合力，形成黨規(guī)與國(guó)法相互依托、相互補(bǔ)充、相互強(qiáng)化的格局。

1.實(shí)現(xiàn)國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)有機(jī)銜接

為推動(dòng)二者實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接，第一，對(duì)于《中華人民共和國(guó)立法法》第八條明文規(guī)定的法律保留事項(xiàng)與黨外事務(wù)，黨內(nèi)法規(guī)不得涉足，只能由國(guó)家法律作出具體規(guī)定。 縱使一部分黨內(nèi)法規(guī)可以通過(guò)調(diào)整黨政之間的頻繁互動(dòng)關(guān)系對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力或者公民、法人或者其他組織的權(quán)益施加間接影響，這僅僅說(shuō)明黨內(nèi)法規(guī)具有“外溢”效應(yīng)，“但這種外溢效應(yīng)只能稱之為‘效果’而非‘效力’，若‘依規(guī)代法’勢(shì)必造成‘以黨代政’”［10］，因此，黨內(nèi)法規(guī)必須固守其自身的規(guī)范邊界，不得越位錯(cuò)位。 當(dāng)然，中國(guó)共產(chǎn)黨作為法治建設(shè)的核心力量，認(rèn)為法律保留或者黨外事務(wù)中規(guī)范的事項(xiàng)需要因時(shí)制宜作出調(diào)整的，可以向立法機(jī)關(guān)提出立法建議或者充分發(fā)揮國(guó)家機(jī)關(guān)中黨委或者黨組的作用，充分彰顯黨的意志［11］23。 第二，對(duì)于黨員的權(quán)利和義務(wù)、黨的組織制度以及黨的紀(jì)律等純粹的黨內(nèi)事務(wù)事項(xiàng)，國(guó)家法律不宜作出具體規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由黨內(nèi)法規(guī)按照“整體推進(jìn)、突出重點(diǎn)”的原則統(tǒng)籌推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制定工作，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制定的制度化、規(guī)范化和法治化。 對(duì)于國(guó)家法律已經(jīng)予以規(guī)定的事項(xiàng)，黨內(nèi)法規(guī)不得再作重復(fù)規(guī)定，但可以根據(jù)從嚴(yán)治黨的需要制定具體的實(shí)施細(xì)則貫徹實(shí)施國(guó)家法律，這不但可以實(shí)現(xiàn)法治資源的優(yōu)化配置，還可以最大限度地避免黨規(guī)與國(guó)法的規(guī)范沖突。 第三，對(duì)于暫不具備制定法律法規(guī)條件、但經(jīng)濟(jì)發(fā)展又迫切需要規(guī)范予以調(diào)整的，可以先行制定黨內(nèi)法規(guī)，待條件成熟時(shí)再上升為國(guó)家法律。 “凡屬重大改革都要于法有據(jù)?！保?2］改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水期，穩(wěn)定性作為良法的重要特質(zhì)之一，要求一項(xiàng)法律不可倉(cāng)促出臺(tái)，更不可朝令夕改，但一項(xiàng)法律的生效往往需要經(jīng)過(guò)提案、審議、論證、表決、公布等諸多環(huán)節(jié)，往往耗費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)，涉及利益面廣，若“立法僅僅是對(duì)改革實(shí)踐的被動(dòng)回應(yīng)、事后總結(jié)和局部反映”，就會(huì)“凸顯立法資源的有限性與改革實(shí)踐廣泛性、改革工作緊迫性之間的矛盾”［13］，造成立法與改革實(shí)踐相互掣肘的局面，形成制約中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“瓶頸”。 因此，通過(guò)制定黨內(nèi)法規(guī)先行先試，為國(guó)法制定提供有益經(jīng)驗(yàn)、總結(jié)問(wèn)題教訓(xùn)，緩和立法與改革之間固有的矛盾，最終上升為社會(huì)絕大多數(shù)成員認(rèn)可并遵守的行為規(guī)范，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革實(shí)踐提供堅(jiān)實(shí)穩(wěn)定的法治支撐。

2.實(shí)現(xiàn)國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)有機(jī)協(xié)調(diào)

為促進(jìn)二者實(shí)現(xiàn)有機(jī)協(xié)調(diào)，第一，以國(guó)法為參照，推動(dòng)黨規(guī)向國(guó)法轉(zhuǎn)化。 轉(zhuǎn)化的實(shí)質(zhì)是將成熟的政治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升為公民普遍遵守的行為規(guī)則。 但這種轉(zhuǎn)化并非是將黨內(nèi)法規(guī)機(jī)械地、無(wú)差別地轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律，“風(fēng)險(xiǎn)較小、且轉(zhuǎn)化的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益大于成本”［14］是轉(zhuǎn)化的一條基本原則。 對(duì)于黨的組織建設(shè)、黨的內(nèi)部紀(jì)律等純粹的黨內(nèi)事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)恪守其內(nèi)部界限，不得向國(guó)家法律“外溢”；對(duì)于黨政干部任用、反腐倡廉建設(shè)等涉及公法權(quán)力和資源配置的領(lǐng)域，必須打通黨政相互貫通、紀(jì)法相互關(guān)聯(lián)的內(nèi)部渠道。 黨政干部任用需要經(jīng)歷推薦、選舉和任命三個(gè)環(huán)節(jié)，推薦環(huán)節(jié)運(yùn)行的是黨內(nèi)法規(guī)程序，而選舉和任命環(huán)節(jié)運(yùn)行的卻是國(guó)家法律程序。 只有實(shí)現(xiàn)黨政相互貫通，才能為黨的建設(shè)和國(guó)家發(fā)展輸入源源不斷的法治人才。 在反腐倡廉建設(shè)過(guò)程中，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)腐敗分子采取留置措施，人民檢察院先行拘留后應(yīng)當(dāng)如何審查起訴、人民法院應(yīng)當(dāng)適用什么證據(jù)規(guī)則、采取何種司法程序?qū)Ω瘮》肿佣ㄗ锪啃虅t是國(guó)家法律必須面對(duì)的問(wèn)題。 因此，只有實(shí)現(xiàn)紀(jì)法相互關(guān)聯(lián)，才能為新形勢(shì)下反腐斗爭(zhēng)工作提供強(qiáng)有力的法治保障。 那么，如何引導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)向國(guó)家法律轉(zhuǎn)化呢？ 一方面，通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)先行先試，形成“可復(fù)制、可推廣”的經(jīng)驗(yàn)并在一定程度上為國(guó)家法律所認(rèn)可。 比如，繼黨的十八大、黨的十九大分別將“生態(tài)文明建設(shè)”“習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想”納入黨章后，2018 年中國(guó)憲法修正案將“推動(dòng)生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展”“習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想”載入憲法序言。 另一方面，黨內(nèi)法規(guī)在權(quán)力制約監(jiān)督、社會(huì)秩序維護(hù)、公民道德建設(shè)等方面將為國(guó)家法律制定和修改提供諸多參考。 譬如，2016 年11 月，中共中央辦公廳決定在山西省、北京市和浙江省設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)后，2017 年11 月，全國(guó)人大常委會(huì)決定在全國(guó)各地開展國(guó)家監(jiān)察體制改革，2018 年憲法修正案在“國(guó)家機(jī)構(gòu)”中專節(jié)設(shè)置了”監(jiān)察委員會(huì)”負(fù)責(zé)全國(guó)監(jiān)察工作。 可以說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于黨組織和黨員干部的廉潔自律要求是國(guó)家法律的理想追求，也成為國(guó)家法律制定時(shí)的重點(diǎn)考量因素。 第二，高度重視黨內(nèi)法規(guī)的定期清理工作和法律法規(guī)的立改廢釋工作，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律相互呼應(yīng)、相互貫通。 通過(guò)堅(jiān)持立改廢釋并舉和引入“日落條款”，建構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)的退出機(jī)制［15］，緩解黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部重復(fù)性立規(guī)與不同效力位階之間相互抵牾的現(xiàn)象。

3.健全國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)銜接協(xié)調(diào)保障機(jī)制

上述國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)銜接協(xié)調(diào)的具體實(shí)施路徑可以在相當(dāng)程度上緩解國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范沖突，但由于國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)分屬于兩個(gè)不同的“規(guī)范群組”，加之中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)與治黨的內(nèi)在統(tǒng)一性，使得黨內(nèi)法規(guī)本身又產(chǎn)生了“外溢”效應(yīng)，國(guó)法與黨規(guī)的內(nèi)在邊界實(shí)際上很難進(jìn)行分際和勾勒。 為了防止二者出現(xiàn)越界錯(cuò)位，必須提前進(jìn)行相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)和安排，健全國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)銜接協(xié)調(diào)保障機(jī)制。 一是要“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)”［16］，構(gòu)建雙向備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。 黨內(nèi)法規(guī)不得與國(guó)家憲法和法律相抵觸、不得違反國(guó)家憲法和法律。 但一旦黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家憲法和法律相抵觸，應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行具體細(xì)化處理呢？ 我們認(rèn)為，無(wú)論是外部監(jiān)督渠道還是內(nèi)部監(jiān)督渠道，均無(wú)法實(shí)現(xiàn)該備案審查的具體操作。 從外部監(jiān)督渠道看，一方面，“鑒于黨的委員會(huì)作為民事主體的特殊性，相關(guān)案件應(yīng)多做工作，力爭(zhēng)調(diào)解結(jié)案。 需要作出判決的，務(wù)必向上一級(jí)黨委匯報(bào)”。①參見《廣東省高級(jí)人民法院關(guān)于基層黨委可否作為民事訴訟主體問(wèn)題的批復(fù)》（粵高法民一復(fù)字〔2006〕3 號(hào)），2006 年8 月16 日。因此，人民法院在作出黨內(nèi)法規(guī)或者黨的規(guī)范性文件違法違憲的判決前，必須履行匯報(bào)的前置程序；另一方面，“全國(guó)人大常委會(huì)‘無(wú)權(quán)’實(shí)際也無(wú)能力徑自審查處理黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件”［11］27。 從內(nèi)部監(jiān)督渠道看，黨內(nèi)法規(guī)備案審查機(jī)構(gòu)也無(wú)法直接作出黨內(nèi)法規(guī)以及黨的規(guī)范性文件違憲的相關(guān)決定。 因此，僅僅從黨內(nèi)法規(guī)這一單向性維度考慮黨規(guī)與國(guó)法的備案審查問(wèn)題，就陷入了”死胡同”。 只有從黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律雙向發(fā)力，構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律雙向備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，才不失為一種可行性方案。具體來(lái)講，在國(guó)家層面，由國(guó)家憲法和法律委員會(huì)承擔(dān)推進(jìn)合憲性審查等具體職能；在中央層面，由中國(guó)共產(chǎn)黨全面依法治國(guó)委員會(huì)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)是否與黨章、黨的路線方針政策相符合進(jìn)行審查。 中國(guó)共產(chǎn)黨全面依法治國(guó)委員會(huì)與國(guó)家憲法和法律委員會(huì)實(shí)行雙向聯(lián)動(dòng)，為黨內(nèi)法規(guī)是否違法違憲建構(gòu)“雙層過(guò)濾裝置”，即中國(guó)共產(chǎn)黨全面依法治國(guó)委員會(huì)經(jīng)審查后認(rèn)為報(bào)備的黨內(nèi)法規(guī)以及黨的規(guī)范性文件與黨章、黨的方針政策相沖突且國(guó)家憲法和法律委員會(huì)聯(lián)動(dòng)審查后認(rèn)定與國(guó)家憲法和法律相抵觸的，應(yīng)當(dāng)按照法定程序向黨內(nèi)法規(guī)和黨的規(guī)范性文件報(bào)備機(jī)關(guān)提出修改的意見。 相應(yīng)地，若需要審查黨內(nèi)法規(guī)、黨的規(guī)范性文件是否與行政法規(guī)、規(guī)章或者行政規(guī)范性文件相抵觸的，則需要由中國(guó)共產(chǎn)黨全面依法治國(guó)委員會(huì)與司法部進(jìn)行聯(lián)動(dòng)審查。 若有關(guān)黨組織發(fā)現(xiàn)國(guó)家法律逾越了其規(guī)范邊界，規(guī)定了純粹的黨內(nèi)事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制將相關(guān)線索轉(zhuǎn)送有處理權(quán)限的國(guó)家機(jī)關(guān)；若有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律存在規(guī)范沖突，應(yīng)當(dāng)通過(guò)銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制向有處理權(quán)限的黨組織提出糾正意見。 也就是說(shuō)，無(wú)論是黨組織或者有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)單方面發(fā)現(xiàn)黨規(guī)與國(guó)法之間的沖突抑或是黨規(guī)與國(guó)法任何一方超越了其規(guī)范邊界，都不得徑行修改黨內(nèi)法規(guī)或者國(guó)家法律。 最終，通過(guò)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制聯(lián)通黨政之間的溝通渠道，將黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律兩個(gè)“規(guī)范群組”有機(jī)聯(lián)系起來(lái)，便于及時(shí)處理兩個(gè)“規(guī)范群組”的規(guī)范沖突。 二是要完善黨規(guī)與國(guó)法制定主體的溝通機(jī)制，健全國(guó)法與黨規(guī)規(guī)范沖突協(xié)調(diào)渠道。 一方面，黨內(nèi)法規(guī)制定、修改、評(píng)估、清理時(shí)應(yīng)當(dāng)充分聽取國(guó)家法律制定機(jī)關(guān)的意見建議，恪守黨內(nèi)法規(guī)不得違反國(guó)家憲法和法律這一底線要求；另一方面，國(guó)家法律制定、修改、廢止、解釋時(shí)也應(yīng)當(dāng)充分尊重黨內(nèi)法規(guī)先行先試形成的有益經(jīng)驗(yàn)、積極汲取黨內(nèi)法規(guī)中“可復(fù)制、可推廣”的先進(jìn)成果。 黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律制定主體可以充分利用中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會(huì)議充分溝通協(xié)商，這不但是實(shí)現(xiàn)國(guó)法與黨規(guī)法治精神相互貫通、制度意志相互統(tǒng)一、規(guī)范沖突相互協(xié)調(diào)的重要途徑，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的應(yīng)有之義。

結(jié) 語(yǔ)

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律是在法治精神上相互貫通、制度意志上相互統(tǒng)一、分屬體系上相互關(guān)聯(lián)、規(guī)范內(nèi)容上相互協(xié)調(diào)的有機(jī)整體。 習(xí)近平總書記站在“法治中國(guó)”這一重要戰(zhàn)略高度，以“人民的價(jià)值利益”作為根本導(dǎo)向，統(tǒng)籌“四個(gè)偉大”和“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略構(gòu)想，在黨的十九大系統(tǒng)而又深刻地提出了“依規(guī)治黨與依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一”這一重要的時(shí)代論斷，將依規(guī)治黨與依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的目標(biāo)置于國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中進(jìn)行深刻把握，這不僅是對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論的守正創(chuàng)新，更是對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政能力和方式的升華，是中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政和從嚴(yán)治黨的根本遵循。 從“建黨、治黨到興黨”、從“建國(guó)、治國(guó)到興國(guó)”、從“站起來(lái)、富起來(lái)到強(qiáng)起來(lái)”，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民取得的一系列成就充分體現(xiàn)了依法治國(guó)與依規(guī)治黨的內(nèi)在統(tǒng)一性，但其內(nèi)核是中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。 因此，在推進(jìn)二者有機(jī)統(tǒng)一的實(shí)施進(jìn)程中，必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)擺在首位，為了更加充分發(fā)揮黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)的積極性功能，將黨依法執(zhí)政引入二者有機(jī)統(tǒng)一的體系框架內(nèi)，構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律有機(jī)銜接協(xié)調(diào)機(jī)制，順應(yīng)黨的建設(shè)與國(guó)家發(fā)展的根本要求，為黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展積蓄法治力量。