城市風(fēng)險(xiǎn)治理中的人民調(diào)解問題研究*

■陳正芹 吳 濤

【提 要】人民調(diào)解在城市風(fēng)險(xiǎn)治理中具有從化解矛盾糾紛的實(shí)際需要出發(fā)柔性治理溝通困境，從維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的專業(yè)性出發(fā)依法治理權(quán)益糾紛，從基層矛盾不上交出發(fā)敏捷治理矛盾沖突，從共建共治共享出發(fā)激發(fā)治理社會活力等功能。當(dāng)前城市風(fēng)險(xiǎn)治理中人民調(diào)解面臨著諸多的困境與短板，需要加強(qiáng)源頭治理，積極完善全過程人民調(diào)解的動態(tài)銜接；堅(jiān)持分類施策，賦能加持人民調(diào)解的協(xié)同效能；發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，健全社會矛盾糾紛多元分類分層治理；提高矛盾調(diào)處社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，完善自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系。

十九屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》指出，“堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，完善信訪制度，健全社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制”的重要經(jīng)驗(yàn)?！笆奈濉币?guī)劃提出“暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系。健全矛盾糾紛多元化解機(jī)制，充分發(fā)揮調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等防范化解社會矛盾的作用”[1]。因此，有必要深刻認(rèn)識和把握我國社會主要矛盾變化帶來的新特征新要求，并在梳理城市風(fēng)險(xiǎn)治理的現(xiàn)狀與縷析問題的基礎(chǔ)上，研究人民調(diào)解在城市風(fēng)險(xiǎn)治理中的功能，厘清當(dāng)前城市風(fēng)險(xiǎn)治理中人民調(diào)解的困境與短板，加強(qiáng)城市風(fēng)險(xiǎn)治理中的人民調(diào)解工作，從而把我國城市風(fēng)險(xiǎn)治理的制度和治理的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為城市風(fēng)險(xiǎn)治理的效能上來，更好發(fā)揮人民調(diào)解體系的整體效應(yīng)，提高城市風(fēng)險(xiǎn)治理能力的現(xiàn)代化水平。

一、我國城市風(fēng)險(xiǎn)治理的現(xiàn)狀與問題

就近年來我國城市風(fēng)險(xiǎn)治理的學(xué)界研究而言，張峰認(rèn)為，隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大、要素的集中和流動性的加速，城市風(fēng)險(xiǎn)治理的不確定性越來越大。[2]鐘開斌等認(rèn)為，改革開放四十多年來，我國城市風(fēng)險(xiǎn)治理從城市水資源、氣候和生態(tài)系統(tǒng)功能、城市設(shè)計(jì)和規(guī)劃的風(fēng)險(xiǎn)評估，以及極端降水、洪水和滑坡等傳統(tǒng)城市風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域研究入手的較多。[3]楊冬梅認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)+為城市風(fēng)險(xiǎn)治理公眾參與搭建了良性互動和有效耦合的平臺，“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代公眾參與城市風(fēng)險(xiǎn)治理的路徑是培養(yǎng)公眾參與城市風(fēng)險(xiǎn)管理的“互聯(lián)網(wǎng)+”思維。[4]李穎認(rèn)為，城市風(fēng)險(xiǎn)管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，離不開治理資源的整合和有序配置，需要進(jìn)一步加強(qiáng)對行政資源的整合促進(jìn)治理資源的有效連接和有效對接。[5]周利敏認(rèn)為，隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，大數(shù)據(jù)城市風(fēng)險(xiǎn)治理框架分為兩個(gè)方面和六個(gè)維度。這兩個(gè)方面是指治理技術(shù)和治理思路；六個(gè)維度是指多方協(xié)作、治理過程、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、健康風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和社會風(fēng)險(xiǎn)。[6]魏華林等認(rèn)為，揭示城市風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的規(guī)律，需要了解城市風(fēng)險(xiǎn)的背景，了解城市風(fēng)險(xiǎn)形成的背景和原因，作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，城市風(fēng)險(xiǎn)治理體系由政府、市場和社會三個(gè)部分組成。[7]基于上述研究視域的探索，開拓了城市風(fēng)險(xiǎn)治理研究視野，具有重要的學(xué)術(shù)價(jià)值?；诔鞘酗L(fēng)險(xiǎn)治理中人民調(diào)解面對的矛盾問題，我們可以從問題本身出發(fā)進(jìn)一步縷析：

第一，利益分化加劇矛盾沖突的復(fù)雜性?？焖俚某鞘谢?，伴隨利益分化，公眾的人生觀、世界觀、價(jià)值觀因利益分化而發(fā)生變化。一方面，自由、平等、民主等理念逐漸深入人心，法治觀念、權(quán)利意識不斷增強(qiáng)，與自身休戚相關(guān)的權(quán)益日益受到重視。另一方面，社會分化與貧富差距不斷擴(kuò)大，工作生活中的競爭挑戰(zhàn)逐漸增多，追求個(gè)人利益最大化、思想行為自我化的現(xiàn)象也在滋長，利益分化的加劇，也在客觀上加劇了矛盾沖突的復(fù)雜性。

第二，風(fēng)險(xiǎn)演化亟待矛盾調(diào)處的專業(yè)性。在城市風(fēng)險(xiǎn)演化的快速流變中，社會矛盾糾紛呈現(xiàn)出一系列新特征，如矛盾糾紛主體呈現(xiàn)多元化、矛盾糾紛類型表現(xiàn)多樣化、矛盾糾紛內(nèi)容日益復(fù)雜化、矛盾糾紛規(guī)模突顯群體化、矛盾糾紛演變逐漸極端化、矛盾糾紛存在已經(jīng)長期化等。因而，矛盾糾紛化解所適用的社會規(guī)范、方式手段已然發(fā)生改變，傳統(tǒng)習(xí)慣與村規(guī)民約逐步讓位于法律規(guī)范、專業(yè)知識，對矛盾調(diào)處的專業(yè)性提出更高的要求。

第三，社會轉(zhuǎn)型催化矛盾糾紛的復(fù)合性。隨著社會轉(zhuǎn)型的全面加速，社會糾紛的類型、種類、領(lǐng)域等，逐漸從傳統(tǒng)的矛盾沖突向社會熱點(diǎn)難點(diǎn)范疇擴(kuò)展。傳統(tǒng)矛盾糾紛主要表現(xiàn)為婚姻糾紛、家庭糾紛、鄰里糾紛、債務(wù)糾紛等。同時(shí)，新型矛盾糾紛更加復(fù)合化，如投資、貿(mào)易、金融、知識產(chǎn)權(quán)等涉及市場專業(yè)領(lǐng)域的糾紛增多，涉及多個(gè)專業(yè)領(lǐng)域和部門，矛盾復(fù)合性更加突出。

二、人民調(diào)解在城市風(fēng)險(xiǎn)治理中的功能解析

城市風(fēng)險(xiǎn)治理具有高度復(fù)雜性和廣泛影響性[8]，需要豐富治理工具，促進(jìn)多種要素融合。[9]人民調(diào)解是我國社會主義制度優(yōu)勢在治理城市風(fēng)險(xiǎn)中的重要體現(xiàn)，也是將我國城市風(fēng)險(xiǎn)治理的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的重要抓手。

（一）從化解矛盾糾紛的實(shí)際需要出發(fā)，柔性治理溝通困境

柔性治理的基本邏輯強(qiáng)調(diào)政社良性互動，柔性治理范式采取民主協(xié)商的政社互動機(jī)制而非政府單向度的一元主導(dǎo)[10]。調(diào)解人通過民主協(xié)商在整個(gè)過程中發(fā)揮著溝通、引導(dǎo)、勸解、促合的重要作用。人民調(diào)解通過政社互動機(jī)制參與到矛盾糾紛化解中，提供溝通的平臺和渠道，預(yù)防矛盾糾紛的激化。比如，有地方在地鐵施工和運(yùn)營中，與沿線相關(guān)居民的沖突加劇，當(dāng)?shù)鼗鶎尤嗣裾{(diào)解委員會積極組織開展化解工作；通過人民調(diào)解一方面定期、不定期主動與村居民溝通，安撫憤怒、化解不滿，另一方面，與軌道交通指揮部以及地鐵項(xiàng)目公司積極溝通，反饋村居民訴求，尋求解決方案；最后，以人民調(diào)解協(xié)議書的形式，簽訂項(xiàng)目公司與村居民間的補(bǔ)償協(xié)議?？梢?，作為國家與個(gè)體、集體與個(gè)體、個(gè)體與個(gè)體之間的重要橋梁，人民調(diào)解能從化解矛盾糾紛的實(shí)際需要出發(fā)，柔性治理溝通困境，化解矛盾糾紛。

（二）從維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的專業(yè)性出發(fā)，依法解決權(quán)益糾紛

多數(shù)矛盾糾紛表現(xiàn)為法律問題，人民調(diào)解可以在很大程度上促進(jìn)民眾對新法律規(guī)范的內(nèi)化、促進(jìn)實(shí)體法具體化到實(shí)踐中、促進(jìn)法律制度在運(yùn)用中的改進(jìn)、促進(jìn)政策法令的普及宣傳教育，最大限度維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益?；鶎尤嗣裾{(diào)解委員會可以適時(shí)開展法律咨詢、法治宣傳，并可以通過購買第三方法律服務(wù)，引導(dǎo)律師參與矛盾化解，更好發(fā)揮人民調(diào)解的專業(yè)優(yōu)勢、中立立場，從維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的專業(yè)性出發(fā)，依法治理權(quán)益糾紛，積極構(gòu)建依法維權(quán)、普法宣傳的靚麗風(fēng)景線。

（三）從基層矛盾不上交出發(fā)，敏捷治理矛盾沖突

世界經(jīng)濟(jì)論壇提出了敏捷治理的概念，其基本涵義是“一種自適應(yīng)、以人為本，以及具有包容性和持續(xù)性的決策過程”[11]。人民調(diào)解在城市風(fēng)險(xiǎn)治理中能夠?qū)崿F(xiàn)矛盾不上交、敏捷快處置的功能，作為一種群眾性糾紛解決機(jī)制，能夠整合相關(guān)資源、迅速化解矛盾糾紛、協(xié)調(diào)維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)社會和諧發(fā)展。在組織形式上，人民調(diào)解具有公益性質(zhì)，調(diào)解程序相對簡便、易于操作；調(diào)解員可以根據(jù)當(dāng)事人自愿，采取靈活多樣的方式進(jìn)行調(diào)解，體現(xiàn)出自適應(yīng)、以人為本的敏捷治理特質(zhì)，可以最大化地實(shí)現(xiàn)矛盾不上交。

（四）從解壓穩(wěn)定出發(fā)，正向治理營商環(huán)境

當(dāng)前，與老百姓生活休戚相關(guān)的金融領(lǐng)域矛盾糾紛呈上升趨勢，證券類、金融類、商事類矛盾糾紛復(fù)雜多變，具有多樣化、專業(yè)化特點(diǎn)。通過整合優(yōu)質(zhì)資源，專業(yè)性人民調(diào)解能夠有效化解各類涉金融矛盾，為金融消費(fèi)者、金融機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)帶來諸多便利，有利于營造良好營商環(huán)境。比如，金融領(lǐng)域的人民調(diào)解可以使監(jiān)管部門相對超脫，通過發(fā)揮人民調(diào)解在金融消費(fèi)糾紛中的作用，有助于監(jiān)管部門從具體事務(wù)中解脫出來，從而專注于政策制定或其他事項(xiàng)，可以從另一個(gè)層面，正向治理營商環(huán)境。

（五）從共建共治共享出發(fā)，激發(fā)社會治理活力

共建共治共享是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，也是城市風(fēng)險(xiǎn)治理中體現(xiàn)人民調(diào)解功能的重要指向。社會自我消解糾紛的能力問題，歸根結(jié)底，還是社會自治力的問題，即社會自組織的程度問題。作為一種群眾自治性糾紛解決制度，人民調(diào)解屬于社會自治范疇。通過有效整合社會資源、及時(shí)化解社會矛盾，在共建共治共享的層面，各級人民調(diào)解組織能更好地推動社區(qū)治理、激發(fā)社會活力。比如，某人民調(diào)解中心專門設(shè)有物業(yè)調(diào)解委員會，就綜合治理中的常見法律法問題，為居委會、業(yè)委會工作人員提供業(yè)務(wù)培訓(xùn)，有效提升了居委會管理水平、居民自治能力；除專業(yè)性調(diào)解組織以外，該調(diào)解中心還充分挖掘行政司法系統(tǒng)、律師事務(wù)所等離退休人員專業(yè)優(yōu)勢，吸引一些志愿性質(zhì)調(diào)解員參與到調(diào)解工作中來，他們貢獻(xiàn)時(shí)間和精力且不以取得豐厚報(bào)酬為目的，不僅激發(fā)了治理社會活力、增強(qiáng)了自治能力，更在社會共建共治共享領(lǐng)域進(jìn)行了有益的探索和實(shí)踐。

三、當(dāng)前城市風(fēng)險(xiǎn)治理中人民調(diào)解的困境與短板

與滿足我國人民群眾對美好生活向往的需求相比，人民調(diào)解還存有一定的差距，其困境和短板影響其在城市風(fēng)險(xiǎn)治理中發(fā)揮更為深層次的作用，主要表現(xiàn)在如下方面：

（一）城市風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性與矛盾調(diào)解的專業(yè)性問題

城市風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性表現(xiàn)在其治理對象、治理方式、治理過程的復(fù)雜性疊加，傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)與新興風(fēng)險(xiǎn)在快速城市化的進(jìn)程中不斷交織，一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)問題沒有及時(shí)得到有效治理還可能引發(fā)新的風(fēng)險(xiǎn)問題。城市風(fēng)險(xiǎn)治理是在復(fù)雜局面治理復(fù)雜問題，就人民調(diào)解而言則表現(xiàn)為其所面對各類調(diào)解矛盾復(fù)雜疊加，亟待以專業(yè)性治理高度不確定性的矛盾問題。因此，隨著新型矛盾糾紛、專業(yè)矛盾糾紛、行業(yè)矛盾糾紛的大量涌現(xiàn)，傳統(tǒng)意義上的人民調(diào)解員在知識、能力等方面日漸難以勝任。在上述三類矛盾糾紛化解中，“專業(yè)性不足”是人民調(diào)解難以解決相應(yīng)矛盾糾紛的首要影響因素；人民調(diào)解工作越來越需要具有法學(xué)、心理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等知識的專業(yè)人才；除了專業(yè)知識以外，人民調(diào)解員還需具備豐富的社會閱歷、較高的社會威望、較好的心理素質(zhì)等。當(dāng)前，民非（民營非盈利）調(diào)解組織的帶頭人，往往具有獨(dú)特人格魅力、較高社會權(quán)威，在調(diào)解工作中有很大優(yōu)勢，但也面臨年齡普遍偏大、人才梯隊(duì)滯后、后備人才不足等現(xiàn)實(shí)問題。雖然年輕一代正逐漸加入到專調(diào)中心、民非調(diào)解工作室，但調(diào)解員的薪酬待遇參差不齊、職業(yè)發(fā)展前景不明朗，以致調(diào)解員隊(duì)伍的流動性較大。同時(shí)，對于街鎮(zhèn)、居村等基層調(diào)解組織成員，不僅要集調(diào)解、信訪、綜治等多重職責(zé)于一身，也經(jīng)常面臨轉(zhuǎn)崗、調(diào)崗問題，這也影響了基層人民調(diào)解員隊(duì)伍的穩(wěn)定性和專業(yè)化，更影響其在城市風(fēng)險(xiǎn)治理中的作用發(fā)揮。

（二）城市風(fēng)險(xiǎn)的動態(tài)性與調(diào)解機(jī)制的協(xié)同性問題

城市風(fēng)險(xiǎn)的動態(tài)性體現(xiàn)在基于當(dāng)前的社會矛盾糾紛呈現(xiàn)出復(fù)雜化和多元化趨勢，一起看似簡單的矛盾糾紛，實(shí)則牽一發(fā)動全身，而且在處理的過程中，矛盾的重心也在不斷轉(zhuǎn)移，面臨著常態(tài)治理“碎片化”和非常態(tài)治理“動員化”失衡的困境。[12]所以，糾紛的化解，不能僅靠一個(gè)部門解決；尤其是面對勞動、物業(yè)、動拆、市政等領(lǐng)域矛盾糾紛時(shí)，傳統(tǒng)人民調(diào)解存在明顯的局限性，更需要多個(gè)部門和領(lǐng)域的相互配合、協(xié)同和聯(lián)動；因而，亟待在頂層設(shè)計(jì)上，構(gòu)建人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解相協(xié)同的工作體系，特別是矛盾糾紛化解的條塊協(xié)同方面，應(yīng)建立起有效的溝通、協(xié)調(diào)、聯(lián)動機(jī)制，形成真正的協(xié)同治理格局。另一方面，各地基層人民調(diào)解力量的發(fā)展并不均衡，有的基層政府成立了獨(dú)立的民非調(diào)解組織，并形成在家庭析產(chǎn)、物業(yè)糾紛、勞動爭議等領(lǐng)域的獨(dú)特優(yōu)勢；有的基層政府雖未成立獨(dú)立的民非調(diào)解組織，但依靠傳統(tǒng)人民調(diào)解力量，或購買其他街鎮(zhèn)民非調(diào)解組織、專業(yè)人民調(diào)解中心的服務(wù)，也能滿足現(xiàn)實(shí)需求；但是，在專業(yè)知識、調(diào)解技能等方面，很多地方存在明顯的短板和不足是不爭的事實(shí)，會從根本上影響到人民調(diào)解事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展和協(xié)同治理的整體功效。

（三）城市風(fēng)險(xiǎn)的全周期性與調(diào)解運(yùn)行的全過程性問題

城市風(fēng)險(xiǎn)的全周期性在于城市自身發(fā)展有其生命周期，城市始終處在一個(gè)全周期的建設(shè)治理更新的過程之中，風(fēng)險(xiǎn)始終伴隨著城市全周期的發(fā)展和治理過程。因此，需要以全過程的人民調(diào)解治理全周期的城市風(fēng)險(xiǎn)。面對城市風(fēng)險(xiǎn)治理中的三類主要矛盾糾紛，人民調(diào)解在城市風(fēng)險(xiǎn)治理的過往實(shí)踐中已經(jīng)有效發(fā)揮了服務(wù)群眾“急難愁”、解決問題“短平快”的顯著作用。然而，大多數(shù)矛盾糾紛的發(fā)展變化都有一定的規(guī)律性、周期性，前一階段的風(fēng)險(xiǎn)因素可能會向下傳導(dǎo)，在下一階段誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，造成矛盾糾紛的爆發(fā)。但是，我們的人民調(diào)解，在作用發(fā)揮上還具有重事中、輕事前、淡事后的特點(diǎn)；即在家庭糾紛、物業(yè)糾紛、商事糾紛等產(chǎn)生后，人民調(diào)解能快速介入、動員力量、整合資源、及時(shí)化解、高效處理；但對于矛盾糾紛產(chǎn)生之前的預(yù)警、研判、分析，以及矛盾糾紛化解之后的跟蹤、回訪、評估、疏導(dǎo)，還存在一定的不足和短板，還沒有形成全過程性的閉環(huán)。因此，應(yīng)逐步延伸人民調(diào)解的作用路徑，形成全過程性的完整鏈條，充分發(fā)揮應(yīng)有作用。

（四）城市風(fēng)險(xiǎn)的衍生性與調(diào)解體系的泛化性問題

城市風(fēng)險(xiǎn)治理由于涉及到諸多的部門和層次，基于部門之間的分工不協(xié)調(diào)，碎片化的治理就有可能產(chǎn)生衍生性風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，關(guān)于人民調(diào)解工作格局，已經(jīng)逐漸形成“區(qū)—街鎮(zhèn)—居村”三級調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，但也存在一定的發(fā)展困境，需要進(jìn)一步完善。一方面，隨著城市治理風(fēng)險(xiǎn)的不斷衍生，各種類型的矛盾糾紛層出不窮，人民調(diào)解存在一定的泛化傾向，除了傳統(tǒng)的婚姻家庭、鄰里糾紛之外，物業(yè)糾紛、勞動糾紛、經(jīng)濟(jì)糾紛、行政糾紛等越來越多被納入到人民調(diào)解中，一定程度上混淆了司法調(diào)解、行政調(diào)解、人民調(diào)解等多元調(diào)解類型的法律地位和個(gè)性特點(diǎn)；加之人民調(diào)解具有公益性，不收取任何費(fèi)用，治理風(fēng)險(xiǎn)衍生引發(fā)的人民調(diào)解泛化，突顯出人、財(cái)、物等多方面的困境，容易導(dǎo)致人民調(diào)解的“心有余而力不足”。

四、在城市風(fēng)險(xiǎn)治理中加強(qiáng)人民調(diào)解工作的對策建議

當(dāng)下，我國正處于經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。風(fēng)險(xiǎn)社會成為一個(gè)人們必須面對的現(xiàn)實(shí)。[13]城市風(fēng)險(xiǎn)治理面臨著新形勢、新挑戰(zhàn)，需要將頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新相結(jié)合，促進(jìn)人民調(diào)解在城市矛盾糾紛化解中發(fā)揮更加重要的作用，把人民調(diào)解工作的制度優(yōu)勢和治理優(yōu)勢轉(zhuǎn)化成城市風(fēng)險(xiǎn)治理效能，增強(qiáng)國家治理體系整體效能，提升治理能力現(xiàn)代化水平。

（一）加強(qiáng)源頭治理，積極完善全過程人民調(diào)解的動態(tài)銜接

風(fēng)險(xiǎn)治理貫穿對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效控制、處置并減少損失的過程，包括風(fēng)險(xiǎn)識別、風(fēng)險(xiǎn)度量、風(fēng)險(xiǎn)評級及報(bào)告、風(fēng)險(xiǎn)控制和管理等階段，其首要就是要加強(qiáng)源頭治理。相應(yīng)的人民調(diào)解也要加強(qiáng)全過程的動態(tài)銜接，將人民調(diào)解的全過程拓展到事前、事中、事后各個(gè)階段，特別要注意源頭治理、萌芽化解，在矛盾糾紛的不同階段均應(yīng)發(fā)揮有效作用。在前期，也就是源頭治理階段，人民調(diào)解的作用主要體現(xiàn)在法治宣傳、政策引導(dǎo)、需求調(diào)查等方面，也可以針對排查出來的風(fēng)險(xiǎn)隱患，建立風(fēng)險(xiǎn)地圖、風(fēng)險(xiǎn)檔案，將其納入風(fēng)險(xiǎn)管理流程。在中期，人民調(diào)解的作用主要體現(xiàn)在整合各方力量，對矛盾糾紛進(jìn)行引導(dǎo)、緩和、化解、平息等，盡量將矛盾糾紛的影響控制在最小范圍內(nèi)。在后期，人民調(diào)解的作用主要體現(xiàn)在對矛盾糾紛的后續(xù)發(fā)展進(jìn)行跟蹤、回訪、評估等方面，以研判矛盾糾紛的化解效果、發(fā)展趨勢，從而形成人民調(diào)解參與風(fēng)險(xiǎn)治理的有效閉環(huán)，對人民調(diào)解進(jìn)行動態(tài)式管理，進(jìn)一步強(qiáng)化人民調(diào)解在矛盾糾紛的源頭治理、過程控制、應(yīng)急管理等方面作用發(fā)揮。

（二）堅(jiān)持分類施策，賦能人民調(diào)解的協(xié)同效能

實(shí)現(xiàn)有效的協(xié)作，既要有多元主體實(shí)質(zhì)參與和共享動機(jī)，還要確保多元主體具有“共同行動能力”[14],這就需要堅(jiān)持分類施策，賦能人民調(diào)解的協(xié)同效能。第一，提供差異化的政策支持。對基礎(chǔ)性、民生類矛盾糾紛調(diào)解，應(yīng)由政府購買服務(wù)、由調(diào)解組織化解；對于市場化程度高、行業(yè)性較強(qiáng)的金融、商事等領(lǐng)域的糾紛化解，以社會購買服務(wù)為主，政府可根據(jù)實(shí)際需要給予一定的保障，建立以政府購買服務(wù)為基礎(chǔ)、專行業(yè)購買服務(wù)為拓展、社會捐贈為補(bǔ)充的多元化資金來源渠道；同時(shí)，以專業(yè)化促進(jìn)社會化，引導(dǎo)發(fā)展成熟的民非調(diào)解組織走向市場，依靠自身優(yōu)勢獲取更多資源，逐步形成平等競爭、相互促進(jìn)、優(yōu)勝劣汰的發(fā)展態(tài)勢，促進(jìn)社會組織的可持續(xù)發(fā)展。第二，加強(qiáng)部門聯(lián)動。面對矛盾糾紛的多元化、復(fù)雜化趨勢，應(yīng)進(jìn)一步完善以三級調(diào)解網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的化解機(jī)制，推進(jìn)人民調(diào)解與司法調(diào)解、行政調(diào)解有效銜接；加強(qiáng)各職能部門聯(lián)動，建立聯(lián)動聯(lián)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會矛盾糾紛化解的協(xié)同治理。

（三）發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，加強(qiáng)對社會矛盾糾紛多元分類分層治理

新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”客觀上要求促進(jìn)維穩(wěn)主體多元化[15]，健全矛盾糾紛多元分類分層治理，這就需要在矛盾糾紛化解中，使“區(qū)—街鎮(zhèn)—居村”三級調(diào)解網(wǎng)絡(luò)分別承擔(dān)不同的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)。第一，加強(qiáng)居村調(diào)委會建設(shè)。居村調(diào)委會主要負(fù)責(zé)婚姻家庭、鄰里糾紛、社區(qū)糾紛等傳統(tǒng)性、一般性矛盾的調(diào)解，起到“穩(wěn)定劑”作用。第二，促進(jìn)民非調(diào)解工作室專業(yè)化發(fā)展。培育領(lǐng)軍人才，完善人才梯隊(duì)，做優(yōu)做強(qiáng)民非調(diào)解工作室。第三，深化專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解力量發(fā)展。將專調(diào)中心定位為樞紐型平臺和孵化基地，發(fā)揮其在資源整合、人才集聚、專業(yè)引領(lǐng)、組織培育等方面的優(yōu)勢，把專調(diào)中心打造成疑難雜癥的專門解決平臺、專業(yè)調(diào)解組織的孵化基地。同時(shí)，要加強(qiáng)三級調(diào)解網(wǎng)絡(luò)的溝通聯(lián)系，完善糾紛的分類分流機(jī)制、轉(zhuǎn)移銜接機(jī)制，提升疑難復(fù)雜矛盾糾紛的分析研判能力，健全社會矛盾糾紛多元分類分層治理。

（四）提高矛盾調(diào)處社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，完善自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系

要提高矛盾調(diào)處社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，就要在基層探索彰顯整體性治理的矛調(diào)中心，納入數(shù)字治理大格局，善用智能治理技術(shù)，提供接訪、訴訟、調(diào)解、勞動仲裁、行政復(fù)議和公共法律服務(wù)等綜合服務(wù)，還發(fā)揮調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議等非訴的解決方式優(yōu)勢，努力把矛盾糾紛化解在訴訪之前。首先，在基層對人民調(diào)解員進(jìn)行統(tǒng)一管理，包括招募人民調(diào)解人員、簽訂勞務(wù)聘用合同、派遣開展調(diào)解工作等，并負(fù)責(zé)對其開展專業(yè)培訓(xùn)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、日常管理和績效考核等，促進(jìn)人民調(diào)解員隊(duì)伍的專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展。其次，充分利用基層組織法律顧問的專業(yè)優(yōu)勢，發(fā)揮其在法律咨詢、法治宣傳、矛盾化解、決策咨詢等方面的作用，既能夠引導(dǎo)公眾通過合法途徑表達(dá)利益訴求，也可從源頭上降低行政決策可能導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，有利于大幅降低矛盾糾紛的產(chǎn)生和激化。再次，著力提高大數(shù)據(jù)研判能力，加強(qiáng)研判的精準(zhǔn)度和實(shí)時(shí)性，為依法調(diào)處提供有力依據(jù)。完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解“三位一體”聯(lián)動工作體系，建立問題聯(lián)治、工作聯(lián)動、平安聯(lián)創(chuàng)的工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)發(fā)現(xiàn)矛盾、預(yù)防矛盾、化解矛盾、法治教育全鏈條服務(wù)，健全社會心理服務(wù)體系和危機(jī)干預(yù)機(jī)制，有效支撐完善自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系。

注釋

[1]《新華社受權(quán)播發(fā)"十四五"規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，中國政府網(wǎng)，＞http://www.gov.cn/xinwen/2021-03/12/content_5592644.htm＜

[2]張鋒：《特大型城市風(fēng)險(xiǎn)治理智能化研究》，《城市發(fā)展研究》2019年第9期。

[3]鐘開斌等：《中國城市風(fēng)險(xiǎn)治理國際研究述評（1979—2018年）》，《治理研究》2019年第5期。

[4]楊冬梅：《“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代公眾參與城市風(fēng)險(xiǎn)治理探析》，《行政論壇》2016年第6期。

[5]李穎：《基于資源整合的城市風(fēng)險(xiǎn)治理研究》，《理論與改革》2016年第5期。

[6]周利敏：《邁向大數(shù)據(jù)時(shí)代的城市風(fēng)險(xiǎn)治理》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社科版）》2016年第9期。

[7]魏華林、萬暄：《中國城市風(fēng)險(xiǎn)治理：形成背景與產(chǎn)生原因》，《保險(xiǎn)研究》2015年第6期。

[8]原珂等：《中國城市風(fēng)險(xiǎn)治理研究述評（1998—2018）》，《蘭州學(xué)刊》2020年第12期。

[9]胡尚全：《新興風(fēng)險(xiǎn)下的城市社區(qū)公共安全治理研究》，《探索》2019年第2期。

[10]胡衛(wèi)衛(wèi)、于水：《策略行動、草根失語與鄉(xiāng)村柔性治理》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2019第1期。

[11]薛瀾、趙靜：《走向敏捷治理：新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展與監(jiān)管模式探究》，《中國行政管理》2019年第8期。

[12]羅哲：《常態(tài)治理與非常態(tài)治理如何協(xié)同》，《人民論壇》2020年第20期。

[13]張康之：《論風(fēng)險(xiǎn)社會中的價(jià)值選擇》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第5期。

[14]杜慶昊：《中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)協(xié)同治理理論框架和實(shí)現(xiàn)路徑》，《理論視野》2020年第1期。

[15]師容：《新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在城市基層社會治理中的適用研究》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第1期。