糧食安全背景下“非糧化”的演化特征、形成機理及突破路徑

羅建利，趙子路 ，李 佳，胡振華

（1.溫州大學(xué) 商學(xué)院，浙江 溫州 325399；2.浙江東方職業(yè)技術(shù)學(xué)院 財經(jīng)學(xué)院，浙江 溫州 325000）

糧食安全自古以來就是國之根本，民之命脈。2020 年新冠疫情的突然爆發(fā)更加凸顯了糧食的重要性?！鞍阎袊说娘埻肜卫味嗽谧约菏种小本哂袠O為重要的意義。為保證國家糧食安全，政府出臺各項政策措施：2014—2021 年，中央一號文件均強調(diào)糧食安全問題，其中2020 年中央一號文件強調(diào)“確保糧食安全始終是治國理政的頭等大事”，2021 年一號文件提出“建設(shè)國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶”。在“十四五”規(guī)劃中，中共中央特別提出“以保障國家糧食安全為底線，健全農(nóng)業(yè)支持保護制度，堅持最嚴(yán)格的耕地保護制度?！?/p>

然而，近年來“非糧化”現(xiàn)象越來越多，嚴(yán)重影響國家糧食安全。面對日益凸顯的“非糧化”現(xiàn)象，國務(wù)院在2020 年發(fā)布《防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見通知》，要求采取有力舉措防止耕地“非糧化”，切實穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，牢牢守住國家糧食安全的生命線。2020 年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部明確提出，將采取“長牙齒”的硬措施，落實最嚴(yán)格的耕地保護制度，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”和防止耕地“非糧化”。不可否認的是，我國在糧食安全方面正面對著重大危機和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

從已有研究來看，自2010 年以來，在中國知網(wǎng)中與“非糧化”相關(guān)的論文共計405 篇，其中與耕地流轉(zhuǎn)有關(guān)的文章有239 篇，占59.02%?？梢钥闯瞿壳皩τ凇胺羌Z化”問題的討論集中在耕地流轉(zhuǎn)方面，從土地視角進行思考和討論，而對農(nóng)村勞動力視角、市場視角及政府視角關(guān)注不足，值得注意的是，“非糧化”的發(fā)生并非單一因素所導(dǎo)致的，而是多種因素綜合的結(jié)果。同時，現(xiàn)有文獻與研究大多割裂地看待“非糧化”問題，并沒有從歷史發(fā)展的角度進行思考。因此，本文從動態(tài)視角分析非糧化，分析“非糧化”的歷史發(fā)展和演化特征，分析非糧化的現(xiàn)實特征與形成機理，從不同視角出發(fā)提出政策建議。

一、“非糧化”的演化特征

糧食安全作為百姓民生當(dāng)中最重要的一部分，是整個社會健康穩(wěn)定發(fā)展的重要前提，為整個社會起到了“壓艙石”的作用。習(xí)近平總書記在2020 年12 月舉行的中央農(nóng)村工作會議中對我國糧食安全做出重要指示：“牢牢把住糧食安全主動權(quán)，糧食生產(chǎn)年年要抓緊?！?/p>

從1978 年以來，“非糧化”現(xiàn)象在不同歷史階段呈現(xiàn)出不同特征，從整體而言，我國經(jīng)歷了一個明顯的由“去糧化”到“趨糧化”的過程，考慮到不同歷史節(jié)點，本文將糧食作物播種面積和糧食產(chǎn)量作為主要的劃分依據(jù)，把1978 年以來“非糧化”情況分為五個階段。

（一）第一階段：1978—1985 年

1978 年，在“解放思想，實事求是”的新思想下，我國廣大農(nóng)民再次爆發(fā)了極高的生產(chǎn)熱情，加之化肥施用的數(shù)量逐漸上升，糧食單產(chǎn)逐漸提高，但由于當(dāng)時正處于計劃經(jīng)濟時代，政府對糧食產(chǎn)量有嚴(yán)格控制，商業(yè)部在1978 年2 月發(fā)布的《關(guān)于控制糧食銷售的意見》中特別強調(diào)：“農(nóng)村中，因為逐年增產(chǎn)，缺糧戶逐年減少，因此銷糧應(yīng)當(dāng)逐年減少。城市銷糧過多之處，也應(yīng)酌量減少?！边@也導(dǎo)致了我國主動拋荒部分耕地，這也是糧食作物播種面積減少的根本原因。

這一時期，糧食作物播種面積呈現(xiàn)總體下降趨勢，糧食產(chǎn)量呈現(xiàn)總體上升趨勢。根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)，糧食作物播種面積從1978 年的120 587.2 千hm2下降到1985 年的108 845.13 千hm2，降幅達9.74%，年均增長率為?1.45%。而糧食產(chǎn)量 則從1978 年 的30 476.5 萬t 上升 到1985 年的37 910.8 萬t，增幅達24.39%，年均增長率為3.17%。其中1984 年糧食產(chǎn)量更是高達40 730.5 萬t，相較于1978 年增幅達33.65%。

（二）第二階段：1986—1998 年

1985 年，在農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購派購制度的弊端越來越明顯，糧食播種面積越來越小的情況下，中共中央國務(wù)院出臺《關(guān)于進一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟的十項政策》，提出了改革農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)派制度，除了少數(shù)品種外，合同定購和市場收購等模式取代了國家對農(nóng)民下達農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購派購的原有模式，同時積極發(fā)展農(nóng)村合作制度，這使得農(nóng)民的生產(chǎn)積極性得到了極大的增強[1]。1978—1985 年，糧食播種面積的年均增長率為?1.45%，在政策的影響下得到了有效的抑制，糧食播種面積轉(zhuǎn)負為正，糧食安全問題得到了有效的解決，而政策的出臺也為之后的農(nóng)業(yè)市場化改革奠定了基礎(chǔ)。

此階段，糧食作物播種面積則處于水平波動的狀態(tài)，糧食產(chǎn)量呈現(xiàn)震蕩上升趨勢。根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)，糧食作物播種面積的均值為111 555.93 千hm2，最大值為1998 年時的113 787.4千hm2，最小值為1994 年的109 543.7 千hm2，極差值為4 243.7 千hm2，為1985—1998 年平均值的3.80%。而糧食產(chǎn)量從1986 年的39 151.2 萬t增長到1998 年的51 229.53 萬t，增幅達30.85%，年均增長率為2.27%。

（三）第三階段：1999—2003 年

1998 年，伴隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，城市化、工業(yè)化水平不斷提高，原本分布于城鎮(zhèn)及村落周邊、盆地、平原等地的耕地被占用，其中包括城市外延、農(nóng)村建設(shè)、開發(fā)區(qū)占地及交通用地等，這直接造成了我國耕地在數(shù)量和質(zhì)量上都大打折扣[2]。同時，由于早些年在“以糧為綱”的口號下盲目擴大耕地面積，開發(fā)了許多不適應(yīng)耕作的瘠薄耕地、半干旱草地、漬澇旱地、缺水耕地、坡耕地、鹽堿耕地、風(fēng)沙耕地等，使得部分地區(qū)水土流失嚴(yán)重[3]。在經(jīng)歷了1998 年特大洪澇災(zāi)害后，國家開始重視耕地質(zhì)量和環(huán)境保護，有意控制部分劣質(zhì)耕地退耕還林、退耕還湖，雖然這對于我國總體生態(tài)環(huán)境安全起到了至關(guān)重要的作用，但客觀上造成耕地面積減少。在農(nóng)業(yè)勞動力方面，2000 年前后，幾乎所有限制勞動力流動的體制障礙都已清除，全國勞動力市場正式形成。而2001 年加入WTO后，沿海地區(qū)大量的勞動密集型行業(yè)出現(xiàn)了大量的就業(yè)崗位。同時，房地產(chǎn)行業(yè)的蓬勃發(fā)展、西部大開發(fā)戰(zhàn)略和振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略等區(qū)域性政策也創(chuàng)造了大量的就業(yè)機會，這使得大量農(nóng)村勞動力流入城市[4]。在耕地縮減和勞動力流失這兩種因素的共同作用下，糧食作物播種面積在短短的四年間出現(xiàn)了高達12.15%的劇烈下降。

這一時期，糧食產(chǎn)量和糧食作物播種面積均呈現(xiàn)大幅減少趨勢。根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)，糧食作物播種面積從1999 年的113 160.98 千hm2下降到2003 年的99 410.37 千hm2，降幅達12.15%，年均增長率為?3.19%。糧食產(chǎn)量從1999 年的50 838.58 萬t 下降到2003 年的43 069.53 萬t，降幅達15.28%，年均增長率為?4.06%。

（四）第四階段：2004—2016 年

2004 年，面對不斷減少的糧食播種面積和糧食產(chǎn)量，我國頒布了21 世紀(jì)以來首個以“三農(nóng)”為主題的“一號文件”。文件明確了集中力量支持糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)，促進種糧農(nóng)民增加收入的方向。中央決定全面推行對農(nóng)民的直接補貼，并計劃從糧食風(fēng)險基金中撥款100 億元用于對糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民進行直接補貼[5]。雖然在補貼的品種、對象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、方式上存在著部分需要改進的問題[6]，但政策的出臺無疑給農(nóng)民打了一針強心劑。加之當(dāng)年《農(nóng)業(yè)機械化促進法》的頒布實施，也極大地減輕了我國糧食“非糧化”現(xiàn)象。從糧食的播種面積和年產(chǎn)量上可以看出，對農(nóng)民的直接補貼和機械化程度的增加對于解決我國糧食安全問題起到了巨大的積極作用。在農(nóng)業(yè)勞動力方面，由于2008 年出現(xiàn)了全球規(guī)模的經(jīng)濟危機，外需的大量減少使得原本沿海地區(qū)的大量勞動密集型產(chǎn)業(yè)停工停產(chǎn)，這使得當(dāng)時一億三千萬的外出就業(yè)農(nóng)民工之中大約有2 000 萬農(nóng)民工失業(yè)被迫返鄉(xiāng)，繼續(xù)從事糧食種植等農(nóng)業(yè)工作[7]。在政策和勞動力返鄉(xiāng)兩種因素綜合作用下，我國糧食作物播種面積的增幅達17.35%，糧食產(chǎn)量增幅達40.68%。

這一階段，糧食產(chǎn)量和糧食作物播種面積均呈現(xiàn)穩(wěn)定上漲趨勢。根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)，糧食作物播種面積從2004 年的101 606.03 千hm2增長到2016 年的119 230.06 千hm2，增幅達17.35%，年均增長率為1.34%。糧食產(chǎn)量從2004 年的46 946.95 萬t 增長到2016 年的66 043.51 萬t，增幅達40.68%，年均增長率為2.90%。

（五）第五階段：2017—2020 年

2017 年，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的進一步深化，中央督促各級政府嚴(yán)格保障農(nóng)民工權(quán)益，加之互聯(lián)網(wǎng)浪潮與平臺經(jīng)濟的興起，“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”成了新時代口號，許多城市在第二、三產(chǎn)業(yè)中出現(xiàn)了勞動力不足的情況。建筑業(yè)、制造業(yè)以及以餐飲服務(wù)行業(yè)、家政服務(wù)行業(yè)、快遞業(yè)、外賣業(yè)、銷售行業(yè)、自營攤販等為代表的低技能城市服務(wù)業(yè)出現(xiàn)了“用工荒”的問題[4]，低技能勞動力的雇傭價格一再上升，遠高出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所能帶來的利潤，加之農(nóng)業(yè)機械化生產(chǎn)的大量普及，使得糧食種植業(yè)的利潤一降再降，這些因素共同導(dǎo)致農(nóng)村中大量年輕人選擇外出打工從事非農(nóng)行業(yè)。雖然在國家的政策導(dǎo)向下，出現(xiàn)了許多耕地外包、合并、入股、贈送等情況，但農(nóng)村中仍有耕地拋荒事件發(fā)生。即便是選擇留村的部分青壯年勞動力，在經(jīng)過了義務(wù)教育所帶來的知識水平提升之后，也選擇了勞動強度更大、利潤更高的經(jīng)濟作物行業(yè)。而農(nóng)家樂的興起，也造成了部分耕地“非糧化”，成為建筑區(qū)，或改造為魚塘、牧場、花卉大棚等非糧用地。雖然政府先后提出了農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等政策，但從2017 年開始每年都有相當(dāng)數(shù)量的青壯年勞動力選擇離開農(nóng)村，這直接導(dǎo)致了糧食播種面積的年均增長率由原本的1.34%降為?0.52%。

這一期間，糧食產(chǎn)量處于水平波動的狀態(tài)，糧食作物播種面積則呈現(xiàn)明顯下降的狀態(tài)。根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)，糧食作物播種面積從2017 年的117 989.06 千hm2下降到2020 年的116 770.00千hm2，最低點為2019 年的116 063.6 千hm2，相較于2016 年降幅達?2.66%。2017 年到2020 年之間，糧食作物播種面積年均增長率為?0.52%。糧食產(chǎn)量從2017 年的66 160.73 萬t 增長到2020 年的66 949.00 萬t，增幅達1.19%，年均增長率為0.40%。

二、“非糧化”的形成機理

根據(jù)討論主體的不同，可以將目前“非糧化”背后的形成機理劃分為土地、勞動力、資本、制度四個方面。即從土地視角、農(nóng)戶視角、市場視角和政府視角四個方面進行考慮。值得注意的是，在引起“非糧化”產(chǎn)生的原因背后，四種因素并非相互獨立、彼此排斥的，而是相互作用，互為因果，共同造成了“非糧化”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（一）土地視角

1.土地流轉(zhuǎn)

隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的推進，土地流轉(zhuǎn)越來越普遍，在此過程中可能產(chǎn)生“非糧化”現(xiàn)象，即土地雖然用于第一產(chǎn)業(yè)，但不再生產(chǎn)糧食，而是種植如油料、花卉、水果、蔬菜等經(jīng)濟作物。相較于土地的“非農(nóng)化”，“非糧化”行為不會對土地造成不可逆的損害，但對我國糧食安全的威脅同樣不可忽視。值得注意的是，目前學(xué)術(shù)界對農(nóng)地流轉(zhuǎn)和“非糧化”之間是否存在必然聯(lián)系尚未形成統(tǒng)一意見，但可以確定的是，在那些沒有發(fā)生流轉(zhuǎn)的耕地上同樣存在著“非糧化”的現(xiàn)象。

對此，我國在2019 年8 月再次修正土地管理法，將原來所用的“基本農(nóng)田”全部修改為“永久基本農(nóng)田”，明確規(guī)定了永久基本農(nóng)田不得被任何單位和個人擅自占用或者改變用途，同時要求永久基本農(nóng)田落實到地塊。這一舉措堅持了最嚴(yán)格的耕地保護制度和最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度，同時保障了農(nóng)民權(quán)益，進一步降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營成本，確保國家糧食安全。

2.耕地質(zhì)量下降

除了耕地數(shù)量外，耕地的質(zhì)量也是影響糧食產(chǎn)出的重要因素，部分學(xué)者將耕地數(shù)量的減少稱為耕地的顯性流失，將耕地質(zhì)量的下降稱為耕地的隱性流失。其中農(nóng)業(yè)化肥的過度使用對耕地肥力的影響最為顯著。相較于我國耕地面積有增有減，從1980—2015 年，我國化肥使用量持續(xù)25 年連續(xù)增加，這也意味著有機肥使用占比在逐年減少?；适褂昧康某掷m(xù)增加，導(dǎo)致土壤中有機質(zhì)、有機碳和土壤真菌的含量大幅下降，從而降低糧食產(chǎn)量。有學(xué)者使用回歸模型分析了粳稻、早秈稻、中秈稻、晚秈稻、小麥、玉米等六種主要糧食作物在1994—2013 年化肥施用強度，認為我國糧食作物的化肥使用量均大幅超過國際公認的安全使用標(biāo)準(zhǔn)，且化肥在施用過程中會產(chǎn)生邊際效用遞減效應(yīng)，截止到目前，化肥施用所能夠帶來的邊際產(chǎn)量已經(jīng)微乎其微[8]。

3.規(guī)模經(jīng)營尚有不足

目前學(xué)術(shù)界都將規(guī)模經(jīng)營作為糧食安全與“非糧化”問題的答案，且政府在政策考慮中也偏向于引導(dǎo)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，通過整合地塊來實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。但規(guī)模經(jīng)營也存在著諸多問題。第一，規(guī)模經(jīng)營主體大多擁有雄厚的資金實力、完善的市場信息、強大的市場影響力，這使得他們相比普通農(nóng)戶而言，在糧食作物和經(jīng)濟作物之間更加傾向于高風(fēng)險高收益的經(jīng)濟作物。第二，即便有文件約束，由于糧食作物的利潤較低，加之近年來我國災(zāi)害事件頻發(fā)，如果經(jīng)營主體判斷拋荒或是毀約會帶來更大的利潤，那么有可能繼續(xù)出現(xiàn)大規(guī)模的“非糧化”現(xiàn)象，而且相比于普通農(nóng)戶，會對我國糧食安全造成更大的威脅。第三，規(guī)模經(jīng)營的目的是更高的利潤，而非更高的單產(chǎn)，如果多雇傭一部分勞動力所能帶來的單產(chǎn)提高，其利潤不足以彌補勞動力的雇傭價格，經(jīng)營主體很可能選擇較低產(chǎn)量和較高收益，這在一定程度上造成了隱性的“非糧化”現(xiàn)象。

（二）勞動力視角

1.勞動力數(shù)量不斷減少

根據(jù)國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國第一產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人員由1978 年的28 318 萬人，經(jīng)歷了短暫的上漲后，在1991 年來到歷史最高點39 098 萬人，隨后便開始逐漸下降，在2010—2019 年之間，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員均值為23 132 萬人；2015—2019 年中，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員均值為20 812.4 萬人，出現(xiàn)明顯勞動數(shù)量不足的問題。

第一產(chǎn)業(yè)的勞動力數(shù)量的減少無法避免，這是時代發(fā)展所帶來的特征。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷深入，勞動力作為最重要的生產(chǎn)資料由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向工業(yè)和服務(wù)業(yè)中轉(zhuǎn)移，由平均利潤率較低的行業(yè)向平均利潤率較高行業(yè)的轉(zhuǎn)移，是勞動力市場的自我調(diào)節(jié)和優(yōu)化，是符合經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律，許多發(fā)達國家都曾經(jīng)經(jīng)歷過這一情況?？梢灶A(yù)期，未來從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力將會越來越少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將再次面臨重大調(diào)整改革，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中“十畝地兩頭牛”的情況將會逐漸消失，機械化和專業(yè)化將成為今后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要特征。

2.勞動力老齡化嚴(yán)重

根據(jù)國家調(diào)查數(shù)據(jù)，我國農(nóng)民工總量為28 560萬人，其中外出農(nóng)民工16 959 萬人，占59.38%，本地農(nóng)民工11 601 萬人，占40.62%。從年齡結(jié)構(gòu)上看，30 歲以下的農(nóng)民工占全國農(nóng)民工總量的25.1%；而30～39 歲的農(nóng)民工占全國農(nóng)民工總量的25.5%；40～49 歲的農(nóng)民工占全國農(nóng)民工總量的24.8%；50 歲以上的農(nóng)民占24.6%。即農(nóng)民工之中，近八成農(nóng)民工為50 歲以下，這也從側(cè)面反映了農(nóng)村之中青壯年勞動力的嚴(yán)重流失。

朱新芳等人對湖北省89 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)145 個村進行問卷調(diào)查，92.94%的農(nóng)戶子女表示不會種田，且96.58%的農(nóng)戶子女表示在今后的職業(yè)規(guī)劃中不會考慮從事糧食種植[9]。蔣和平對河南省種糧大縣固始縣和息縣進行了隨機抽樣問卷調(diào)查，統(tǒng)計后發(fā)現(xiàn)目前農(nóng)民中40 歲以下的農(nóng)戶占比不足4%，說明這兩個產(chǎn)糧大縣中已經(jīng)出現(xiàn)了20～30 年的斷代情況[10]。表明伴隨著年齡斷代一同出現(xiàn)的是糧食種植過程中生產(chǎn)知識和管理知識的大規(guī)模斷代。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后繼乏人，青黃不接，將成為中國農(nóng)業(yè)面臨的主要問題之一。

3.農(nóng)產(chǎn)品服務(wù)業(yè)勞動力質(zhì)量堪憂

有研究發(fā)現(xiàn)近六成的農(nóng)技人員集中在縣級推廣機構(gòu)，而真正需要指導(dǎo)的眾多基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能分擔(dān)全縣不足四成的農(nóng)技人員。且基層存在著數(shù)量不足、學(xué)歷較低、在編不在崗等情況[10]?；鶎尤狈r(nóng)技人員的幫助，這導(dǎo)致許多辛苦研發(fā)出來的先進農(nóng)業(yè)技術(shù)無法得到很好的推廣，新品種的種子、化肥、農(nóng)機無法發(fā)揮自己的優(yōu)勢，造成了一定程度上隱性“非糧化”。

蔣和平曾經(jīng)調(diào)研考察了河南省息縣種子站，發(fā)現(xiàn)17 人的隊伍之中只有一位是專業(yè)的技術(shù)人員，即種子站站長本人，且站長再過兩年就會退休[10]。劉洪彬等對西北農(nóng)林科技大學(xué)2017 級畢業(yè)生做過調(diào)查統(tǒng)計，無論是本科生還是研究生，在就業(yè)意向方面都將大型國企、出國深造和高校任職等事業(yè)單位作為第一選擇，也有同學(xué)表示會選擇轉(zhuǎn)行或自主創(chuàng)業(yè)，從事與農(nóng)業(yè)不相關(guān)的行業(yè)，對于深入基層、從事第一產(chǎn)業(yè)則持負面態(tài)度[11]。這也就導(dǎo)致了我國高校培育出來的農(nóng)技人員并沒有真正得到很好的利用，進而限制了我國糧食產(chǎn)出和農(nóng)業(yè)技術(shù)的進一步發(fā)展。

（三）市場視角

1.糧食作物價格持續(xù)低迷

糧食作為影響國計民生的重要戰(zhàn)略物資，其屬性決定了糧食作為一種商品，無法具有較高的價格或價格波動，這進一步?jīng)Q定了生產(chǎn)糧食的個人或企業(yè)很難在這個行業(yè)之中獲得超額利潤。同時，由于近些年來自然災(zāi)害頻發(fā)，每次自然災(zāi)害的發(fā)生都會對農(nóng)業(yè)，尤其是糧食種植業(yè)造成數(shù)額巨大的損失，加之糧食所具備的戰(zhàn)略意義，二者決定了資本并不會青睞于糧食生產(chǎn)行業(yè)。

根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)，在2014—2018 年期間，玉 米的 五年 平均 凈利 潤為?2 073.6 元/hm2，小麥的五年平均凈利潤為?390.75 元/hm2，只有稻谷的平均凈利潤為2 161.95 元/hm2，作為我國三大主糧中唯一一個保證了盈利狀態(tài)的糧食作物。這也表明與平均利潤率較高的經(jīng)濟作物相比，糧食作物在市場上并不具備較強的競爭能力。

2.經(jīng)濟作物、禽畜類價格居高不下

當(dāng)農(nóng)戶發(fā)現(xiàn)種植經(jīng)濟作物和發(fā)展畜牧業(yè)所獲得的利潤超過種植糧食所得利潤時，大部分農(nóng)戶會選擇前者而非繼續(xù)堅守糧食種植。雖然將勞動投入、市場風(fēng)險、固定設(shè)備等成本等計算在內(nèi)后，經(jīng)濟作物與大宗糧食作物所得利潤相差不多，但由于市場價格的劇烈波動，還是有許多大規(guī)模農(nóng)戶希望承擔(dān)高風(fēng)險來贏得高收益。根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)，自1978 年以來，以香蕉、蘋果、柑橘、梨、葡萄為代表的水果種植面積持續(xù)上升，其中蘋果和梨的年均增長率漲幅達到了驚人的35.0%和29.6%。

伴隨著改革開放的不斷深入，我國居民在農(nóng)產(chǎn)品消費結(jié)構(gòu)上也在逐漸發(fā)生著改變，這種消費端結(jié)構(gòu)的重大變革也相應(yīng)地引發(fā)了供給端的重大變革。從膳食結(jié)構(gòu)的角度出發(fā)，《健康中國行動（2019—2030 年）》一文建議我國居民仍需增加對魚蝦類、奶蛋類、深色蔬菜等非糧食食物的攝入?？梢灶A(yù)見，在今后很長一段時間里經(jīng)濟作物和肉禽蛋奶的價格將不會出現(xiàn)大幅度的下降。從資源分配的角度而言，糧食種植所需要的耕地和勞動力依舊會處在相對邊緣的位置。

（四）政府視角

1.地方政府過度重視GDP

自改革開放以來，中央政府的工作重心放在保證國家安全前提下的經(jīng)濟發(fā)展，地方政府為了響應(yīng)號召，在過去的幾十年中大多采用粗放式的經(jīng)濟發(fā)展模式，這給我國耕地帶來了許多難以恢復(fù)的影響。歸根到底，這是由于政府官員考核時過于強調(diào)GDP，而忽略了發(fā)展經(jīng)濟所帶來的對生態(tài)環(huán)境的惡性影響所造成的結(jié)果。在過去的幾十年中，雖未有明文規(guī)定，但我國官員的晉升參考GDP 多于參考其他因素，有文獻統(tǒng)計分析地方官員通過夸大GDP 來爭取政治晉升的情況[12]。政府為了提高GDP，很重要的一個環(huán)節(jié)就是批地賣地。有文獻指出，在農(nóng)地征收的過程中，地方政府能獲得整個土地征收收益的六成到七成，而村級組織為三成左右、農(nóng)民僅占不足一成的收益，加之土地征收過程中，地方政府不僅是土地的供應(yīng)者，同時也是裁判員[13]，在缺乏有效監(jiān)管的情況下，這也使得地方政府在理性層面上更傾向于“非糧化”，犧牲糧食安全來換取GDP 增量。

2.“偽生態(tài)化”問題

近些年來，中央政府一再強調(diào)生態(tài)問題，例如在2020 年10 月所公布的“十四五”規(guī)劃發(fā)展綱要中，“生態(tài)”一詞被提及33 次，“糧食”一詞被提及7 次，“耕地”一詞僅被提及2 次。這也使得地方政府重視生態(tài)問題大于重視耕地與糧食安全問題，許多農(nóng)業(yè)耕地除了被工業(yè)用地和房地產(chǎn)占用之外，還被用于改造為生態(tài)綠化用地。

也有部分地方政府一方面希望改變耕地用途以獲得更多的財政收入，另一方面又迫于壓力不敢減少耕地面積，于是選擇“邊開發(fā)，邊破壞”的方法，將原本位置較好、肥力較好的耕地改變使用途徑，同時選擇開墾難以實行機械化種植的坡地，或是位置偏僻、肥力較差的地塊。這使得紙面上統(tǒng)計的耕地面積雖未減少，但卻大大降低了耕種的難度，降低了單位面積的產(chǎn)量，無形中增長加了糧食安全所面對的困難。

3.政府部門間協(xié)調(diào)問題

在地方政府部門之中，經(jīng)常和土地打交道的部門包括生態(tài)環(huán)境部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和國土資源部門等，這些部門彼此之間沒有直接的從屬關(guān)系，甚至缺乏較為頻繁的交流活動，這就導(dǎo)致了許多工作無法順利開展，甚至一些工作發(fā)生了重復(fù)性浪費。例如生態(tài)部門為了完成綠色功績，會不管耕地質(zhì)量，耕地上是否存在正在生長的糧食作物，粗暴地將肥力較好的耕地轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)用地，此外，林業(yè)部門考慮到森林覆蓋率，而將部分不符合退耕還林條件的優(yōu)質(zhì)耕地改變用途；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門為了展示功績，將原本質(zhì)量較好的耕地轉(zhuǎn)為并不成熟的“高科技耕地”，這使得糧食部門為了維持耕地數(shù)量，只能開發(fā)位置較差的坡地或是肥力較差的荒地。由于協(xié)同工作存在問題，進一步造成耕地危機和“非糧化”現(xiàn)象。

三、政策建議

（一）強化土地監(jiān)管，引導(dǎo)農(nóng)戶合理利用土地

耕地數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)直接影響糧食安全，應(yīng)該重視耕地保護，防止土地過度“非糧化”。第一，加強對土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管。土地流轉(zhuǎn)的過程中，制定合理的土地流轉(zhuǎn)費用，在流轉(zhuǎn)合同中強調(diào)土地的使用方式，避免土地用于種植經(jīng)濟作物，加強對流轉(zhuǎn)前后土地用途的監(jiān)管，對于大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)，可以通過委派巡視員、衛(wèi)星遙感等方式進行監(jiān)測，避免土地流轉(zhuǎn)過程中的“非糧化”現(xiàn)象；第二，加大耕地保護宣傳，提升生態(tài)環(huán)境意識。通過培訓(xùn)、社交媒體等積極宣傳耕地質(zhì)量保護理念，引導(dǎo)農(nóng)戶減少化肥農(nóng)藥施用，采納綠色生產(chǎn)技術(shù)，對于農(nóng)戶綠色生產(chǎn)行為進行補貼，將糧食補貼政策與農(nóng)戶耕地質(zhì)量保護掛鉤，提高農(nóng)戶參與耕地質(zhì)量和生態(tài)保護的積極性。

（二）培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民，提高勞動力素質(zhì)

勞動力素質(zhì)是糧食產(chǎn)量的重要影響因素，應(yīng)當(dāng)加強對現(xiàn)有農(nóng)民和下一代職業(yè)農(nóng)民的支持力度。第一，提升現(xiàn)有農(nóng)民的知識素養(yǎng)。以市縣為單位，通過政府購買公共服務(wù)的形式，與當(dāng)?shù)睾献魃绾献?，免費提供專業(yè)、科學(xué)的技術(shù)指導(dǎo)和信息能力培養(yǎng)，提高農(nóng)民專業(yè)技能水平，對于優(yōu)秀個人進行獎勵和宣傳，提升農(nóng)民的獲得感和榮譽感。第二，重視培養(yǎng)新時代職業(yè)農(nóng)民。加大對農(nóng)業(yè)學(xué)科高職高專及本科生、研究生等的高等學(xué)歷人才的教育補貼、實踐活動和宣傳力度，改變傳統(tǒng)意義上第一產(chǎn)業(yè)背后的工作環(huán)境差、社會地位低、薪資待遇差等刻板印象，鼓勵農(nóng)業(yè)大學(xué)生不抵觸、敢上手、不轉(zhuǎn)崗、愛奉獻的職業(yè)精神，將專業(yè)知識教育轉(zhuǎn)化為我國糧食安全的重要保障。

（三）加大糧食科技投入，提高糧食技術(shù)水平

糧食作為重要的戰(zhàn)略物資，與傳統(tǒng)意義上的商品有不同的戰(zhàn)略意義，無法完全市場化改革便意味著國家應(yīng)該積極地發(fā)揮引領(lǐng)作用，推動糧食科技發(fā)展。第一，大力發(fā)展糧食相關(guān)的農(nóng)機科技，提升糧食種植過程中的機械化水平。不斷改進傳統(tǒng)的農(nóng)機設(shè)備，大力推進小型農(nóng)機研發(fā)，適用于老年人的農(nóng)機研發(fā)，加大農(nóng)機優(yōu)惠力度，同時嘗試將新興技術(shù)如物聯(lián)網(wǎng)、5G、區(qū)塊鏈和人工智能等運用在糧食種植業(yè)中，提升糧食單產(chǎn)。第二，重視糧食生物化水平，大力發(fā)展良種技術(shù)，種子作為糧食的核心芯片，更優(yōu)質(zhì)的種子就意味著更高的單產(chǎn)和耐性更強的作物，這對于解決我國糧食安全起著至關(guān)重要的作用。第三，針對農(nóng)業(yè)“卡脖子”領(lǐng)域，強化政府投入力度，而且加大對農(nóng)機、農(nóng)種科研人員的福利補貼，支持農(nóng)業(yè)創(chuàng)新技術(shù)，對重大創(chuàng)新項目予以獎勵和宣傳。

（四）加強政府部門協(xié)作，完善地方政府考核體系

提高糧食安全在地方政府考核中的比重，將耕地的數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)水平等細分項目加入考核范圍。第一，嚴(yán)格按照管理條例和法律法規(guī)中的要求，確?；靖夭槐黄茐?，爭取高質(zhì)量耕地和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田逐步擴大。第二，努力探索同級政府不同部門間、與上下級政府間的協(xié)同工作，避免出現(xiàn)同一片土地在生態(tài)用地和耕地之間反復(fù)改變用途，進而引發(fā)資源浪費、政府公信力下降和對糧食安全產(chǎn)生的威脅。第三，發(fā)揮科技特派員制度，支持專家學(xué)者以特派員身份深入一線予以指導(dǎo)，并作為監(jiān)督員對地方政府轄內(nèi)耕地數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)進行考核，加強地方政府對耕地的重視程度，確保十八億畝基本耕地不被侵害。