從“嵌入”到“融合”：干部駐村制度的創(chuàng)新發(fā)展研究
——基于紹興柯橋駐村指導(dǎo)員制度的實(shí)踐探索

孫 蔚，毛睿佳

(1.中共浙江省委黨校 政治學(xué)教研部，浙江 杭州 311121；2.中共紹興市柯橋區(qū)委黨校 教務(wù)科，浙江 紹興312030)

一、問(wèn)題的提出

干部駐村最早是共產(chǎn)黨員了解群眾思想、滿(mǎn)足群眾需求的一種工作方式[1]，其最初的組織形式是工作隊(duì)，圍繞黨和國(guó)家在農(nóng)村地區(qū)的工作重心和任務(wù)目標(biāo)，向農(nóng)村派駐工作隊(duì)——深入農(nóng)村，組織農(nóng)民，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性和主動(dòng)性[2]。不同時(shí)期干部駐村在貫徹落實(shí)黨的路線(xiàn)、方針、政策和推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展上發(fā)揮著重要作用，已然成為新中國(guó)鄉(xiāng)村治理的一大傳統(tǒng)[3]。后稅費(fèi)時(shí)期，為解決農(nóng)村發(fā)展“流出性衰敗”[4]、基層治理“懸浮化”[5]等問(wèn)題，有效推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，2003年，時(shí)任浙江省委書(shū)記習(xí)近平同志提出 “從各級(jí)機(jī)關(guān)挑選一批黨員干部下農(nóng)村，基本實(shí)現(xiàn)全省每個(gè)行政村都派駐一位農(nóng)村工作指導(dǎo)員，推動(dòng)黨委、政府工作重心下移”[6]，推行駐村指導(dǎo)員制度，紹興市柯橋區(qū)蘭亭街道(原紹興縣蘭亭鎮(zhèn))率先開(kāi)展試點(diǎn)并獲習(xí)近平同志肯定性批示，隨即該項(xiàng)制度在全省推廣。

駐村指導(dǎo)員制度本質(zhì)上是國(guó)家治理資源的下沉，是通過(guò)治理主體、治理規(guī)則和治理資源的結(jié)構(gòu)性嵌入，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系優(yōu)化重構(gòu)，撬動(dòng)農(nóng)村內(nèi)生性發(fā)展動(dòng)能的一項(xiàng)基層治理創(chuàng)新機(jī)制。廣義上講，它與“駐村第一書(shū)記”同屬于干部下派幫扶范疇，但與國(guó)家主導(dǎo)的以運(yùn)動(dòng)式扶貧為目標(biāo)的“第一書(shū)記”不同的是，“駐村指導(dǎo)員”具有基層化、常態(tài)化、屬地化的特點(diǎn)，其幫扶目標(biāo)也更趨多元化。駐村指導(dǎo)員作為黨政干部下沉到基層，不僅符合“政治路線(xiàn)確定之后，干部就是決定因素”的歷史經(jīng)驗(yàn)及邏輯，更重要的是在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革目標(biāo)下，通過(guò)干部引領(lǐng)重塑基層治理結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)調(diào)動(dòng)農(nóng)村自治、法治、德治有效結(jié)合，從而提升村級(jí)治理的現(xiàn)代化水平。

“后精準(zhǔn)扶貧時(shí)代”，面對(duì)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，扎實(shí)推進(jìn)共同富裕等新的時(shí)代課題，迫切需要總結(jié)好干部駐村制度的有效經(jīng)驗(yàn)，破除制度運(yùn)行瓶頸，以適應(yīng)治理目標(biāo)及治理環(huán)境變化。駐村指導(dǎo)員制度作為一項(xiàng)源起于、探索于、實(shí)踐于浙江的村級(jí)治理工作方法，既延續(xù)了干部駐村走好群眾路線(xiàn)的執(zhí)政傳統(tǒng)，又積累了一套黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興的具有浙江辨識(shí)度的治理經(jīng)驗(yàn)，集中體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義制度在村級(jí)治理中的優(yōu)越性。但不能忽視的是，駐村指導(dǎo)員制度以“嵌入式治理”激活農(nóng)村發(fā)展中作為“人”的關(guān)鍵因素，即“駐村指導(dǎo)員”作為黨政權(quán)力如何融入村莊自治權(quán)力從而調(diào)動(dòng)各方資源提升村級(jí)治理效能？這其中必然要經(jīng)歷從“嵌入”到“融合”的良性互動(dòng)過(guò)程，那么在制度設(shè)計(jì)上如何提升嵌入有效性以實(shí)現(xiàn)融合治理？紹興市柯橋區(qū)作為浙江省經(jīng)濟(jì)強(qiáng)區(qū)，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程及社會(huì)治理相關(guān)改革均走在前列，其中駐村指導(dǎo)員制度發(fā)揮了重要作用。2021年5月24日，駐村指導(dǎo)員制度17周年論壇在柯橋舉行，并首次發(fā)布《駐村指導(dǎo)員工作標(biāo)準(zhǔn)》，標(biāo)志著該制度逐步走向常態(tài)化、標(biāo)準(zhǔn)化。筆者選取柯橋的實(shí)踐為例，在“嵌入式治理”的框架基礎(chǔ)上對(duì)當(dāng)前駐村指導(dǎo)員制度的運(yùn)行機(jī)理及現(xiàn)實(shí)困境進(jìn)行分析，試圖說(shuō)明干部駐村制度在新的治理目標(biāo)下需要逐步實(shí)現(xiàn)從“嵌入”到“融合”的躍升。

二、研究基礎(chǔ)與理論框架

社會(huì)治理角度的“嵌入性”(Embeddedness)最初由著名學(xué)者卡爾·波蘭尼(Polanyi)在《大轉(zhuǎn)型——我們時(shí)代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》一書(shū)提出。他認(rèn)為，市場(chǎng)中的“交易行為通常是嵌入在包含著信任和依賴(lài)的長(zhǎng)期關(guān)系之中的，這種關(guān)系往往能消除交易的對(duì)立性”[7]。美國(guó)社會(huì)學(xué)家格蘭諾維特(Granovetter)將嵌入性概念做了延展闡釋?zhuān)J(rèn)為人并不像原子一樣脫離社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)關(guān)系進(jìn)行行動(dòng)，“他們具有目的的行動(dòng)企圖實(shí)際上是嵌在真實(shí)的、正在運(yùn)作的社會(huì)關(guān)系系統(tǒng)之中的”[8]。他將嵌入主要分為結(jié)構(gòu)嵌入和關(guān)系嵌入，前者是指行動(dòng)者嵌于整個(gè)社會(huì)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，受社會(huì)結(jié)構(gòu)的影響；后者是指?jìng)€(gè)體的經(jīng)濟(jì)行為嵌入與他人互動(dòng)所形成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

國(guó)內(nèi)理論界對(duì)干部駐村制度的分析，在研究對(duì)象的選取上多聚焦脫貧攻堅(jiān)背景下“駐村第一書(shū)記”的制度運(yùn)作，框架選取上多從“嵌入式治理”視角出發(fā)分析干部駐村對(duì)于扶貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，如張義禎(2015)通過(guò)建構(gòu)“嵌入治理”來(lái)解釋駐村干部工作機(jī)制的現(xiàn)實(shí)有效性和合理性，認(rèn)為“嵌入治理”是對(duì)村民“自治失靈”的有益補(bǔ)充；孫兆霞(2017)指出，第一書(shū)記駐村扶貧的微觀(guān)執(zhí)行制度，不僅從執(zhí)行層面保證了黨的組織資源、人力資源以及物資資源與貧困村的對(duì)接，而且以扶貧的正義創(chuàng)建了黨與農(nóng)村社會(huì)有效互動(dòng)的方式，從而為國(guó)家權(quán)力參與并塑造鄉(xiāng)村治理提供了制度載體[9]；張磊和伏紹宏(2020)認(rèn)為駐村干部實(shí)現(xiàn)了扶貧力量在基層政府和村級(jí)組織中的“反科層制”嵌入，嵌入性機(jī)制與本土結(jié)構(gòu)的耦合協(xié)同，緩解了壓力型體制與治理有效性之間的張力，促進(jìn)了基層政府治理能力提升[10]。

嵌入式治理中的國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)并非持續(xù)有效且良性的，王曉毅(2016)肯定了駐村幫扶的動(dòng)員作用，并指出了新時(shí)期駐村幫扶面臨如何融入鄉(xiāng)村社會(huì)的問(wèn)題；周隆武(2021)認(rèn)為在第一書(shū)記嵌入治理過(guò)程中會(huì)囿于行動(dòng)壁壘導(dǎo)致“嵌入失靈”的困境；袁銘健(2020)認(rèn)為隨著扶貧工作的深入，駐村制度出現(xiàn)了資源依賴(lài)性、治理短期性和基層權(quán)力結(jié)構(gòu)沖突等實(shí)施困境，同時(shí)“嵌入性機(jī)制”會(huì)誘致權(quán)力惰性替代、村莊自治性消解、村民自主性弱化等負(fù)效應(yīng)[11]；張登國(guó)(2020)認(rèn)為第一書(shū)記作為國(guó)家權(quán)力的代理人以整體制度嵌入鄉(xiāng)村與鄉(xiāng)村權(quán)威、利益結(jié)構(gòu)、文化規(guī)則等代表基層社會(huì)韌性的結(jié)構(gòu)要素產(chǎn)生博弈，并受到來(lái)自鄉(xiāng)村的“反嵌”性制約而產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性緊張和懸浮性游離，從而弱化“嵌入式”治理的成效[12]。由此可見(jiàn)，“嵌入式治理”的相關(guān)研究提供了一個(gè)分析干部駐村制度十分有益的理想模型。但需要注意的是嵌入性角度的研究?jī)A向于將干部駐村工作作為一種國(guó)家在脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)下具有強(qiáng)制性的制度安排，突出其國(guó)家權(quán)力的外部性、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的任務(wù)性以及制度嵌入的技術(shù)理性，這對(duì)駐村指導(dǎo)員制度的分析具有一定的借鑒意義，但對(duì)于如何解決嵌入性治理運(yùn)行帶來(lái)的負(fù)效應(yīng)及相關(guān)困境，以適應(yīng)更為復(fù)雜多元的治理目標(biāo)以及常態(tài)化制度運(yùn)行要求則缺乏理論回應(yīng)，要實(shí)現(xiàn)“嵌入”之后各治理體系與主體間的良性互動(dòng)，需要進(jìn)一步強(qiáng)化“融合”。符平(2021)在研究脫貧攻堅(jiān)的治理過(guò)程時(shí)提出了“引領(lǐng)型融合治理”這一新的理論范疇，并認(rèn)為引領(lǐng)型融合治理突出國(guó)家組織權(quán)力的運(yùn)用及其與多元行動(dòng)主體間的互動(dòng)，強(qiáng)調(diào)通過(guò)國(guó)家以創(chuàng)新方式動(dòng)員多元主體共同解決問(wèn)題、創(chuàng)造新秩序，這一方式突破了傳統(tǒng)科層制的“理性僵化”，打破了條塊結(jié)構(gòu)和部門(mén)界限，促成了治理主體從結(jié)構(gòu)性整合向功能性整合的轉(zhuǎn)變[13]。這一新的治理視角為解決從“嵌入”到“融合”的躍升，進(jìn)一步優(yōu)化干部駐村制度提供了方向。

三、嵌入性視角下駐村指導(dǎo)員制度的運(yùn)行機(jī)理：基于紹興柯橋?qū)嵺`

自推行駐村指導(dǎo)員制度以來(lái)，紹興柯橋區(qū)圍繞農(nóng)村工作目標(biāo)不斷創(chuàng)新完善，先后6次出臺(tái)綜合性指導(dǎo)意見(jiàn)，累計(jì)選派16批次、4 500多名區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)機(jī)關(guān)干部擔(dān)任駐村指導(dǎo)員，在助力65%的行政村實(shí)現(xiàn)“黨建、富裕、美麗、和諧、文明”目標(biāo)提升的同時(shí)，為地方黨政機(jī)關(guān)培養(yǎng)鍛煉了大批基層工作經(jīng)驗(yàn)豐富的干部。以嵌入性視角來(lái)梳理柯橋駐村指導(dǎo)員制度的運(yùn)行發(fā)展，其制度機(jī)理始終圍繞著“人”“制”“力”“效”四方面不斷演進(jìn)，通過(guò)在選派、管理、指導(dǎo)、激勵(lì)、統(tǒng)籌機(jī)制上的不斷優(yōu)化，提升嵌入的適配性、規(guī)范性、有效性和統(tǒng)領(lǐng)性。

(一)精準(zhǔn)選派，提升主體嵌入的適配性

有別于國(guó)家權(quán)力主導(dǎo)的“第一書(shū)記”，駐村指導(dǎo)員具有鮮明的本地化特征，從2004年紹興縣印發(fā)的《紹興縣駐村指導(dǎo)員管理辦法》來(lái)看，駐村指導(dǎo)員主要從鎮(zhèn)(街)優(yōu)秀干部中選派，并將此作為長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)選派原則，大大提高了嵌入主體與環(huán)境的適配性。在具體選派方式上，從最初的組織“單向派”到人村“雙向選”，進(jìn)一步提高“人村相適度”。一方面通過(guò)干部綜合信息分析系統(tǒng)建立駐村指導(dǎo)員人選信息庫(kù)，并借助干部自我評(píng)估、個(gè)別交流、民情比武等載體精準(zhǔn)研判駐村指導(dǎo)員候選人的崗位專(zhuān)業(yè)、能力優(yōu)勢(shì)、性格特點(diǎn)；另一方面全面梳理擬駐村的村域面貌、資源狀況、治理現(xiàn)狀等基本情況，重點(diǎn)摸排村班子短板、重點(diǎn)信訪(fǎng)、民生需求等問(wèn)題，雙向綜合考慮選派人員，目前已形成政法干部駐亂村、經(jīng)濟(jì)干部駐窮村、黨建干部駐弱村的選派規(guī)律。隨著村級(jí)治理能力的整體提升，村居發(fā)展需求更趨多元化，相應(yīng)地對(duì)派駐干部的專(zhuān)業(yè)及能力提出更高要求。因此柯橋區(qū)嚴(yán)把人選條件，通過(guò)“鎮(zhèn)村提單、組織派單、部門(mén)接單、干部做單”的模式，提升選派的針對(duì)性和精準(zhǔn)性。

(二)精細(xì)管理，提升機(jī)制嵌入的規(guī)范性

駐村指導(dǎo)員作為國(guó)家黨政資源嵌入到鄉(xiāng)村原有治理結(jié)構(gòu)，通過(guò)政治動(dòng)員、跨部門(mén)互動(dòng)和人格化交往等運(yùn)作方式，在實(shí)踐中表現(xiàn)出非制度化、非正式化、人格化的非科層化運(yùn)作樣態(tài)[14]，形成對(duì)傳統(tǒng)科層制高度結(jié)構(gòu)化的突破，但同時(shí)其制度內(nèi)在運(yùn)作又不得不依靠科層化的管理手段，以獲取相應(yīng)的合法性支持，同時(shí)避免管理松散帶來(lái)的制度懸浮。一是在角色定位上明確要求“六大員”身份：黨建指導(dǎo)員、政策宣傳員、民情調(diào)研員、項(xiàng)目服務(wù)員、問(wèn)題調(diào)解員、建設(shè)監(jiān)督員。二是在日常管理上，形成“五個(gè)一”標(biāo)準(zhǔn)化管理制度：“一室”，設(shè)立常駐辦公室；“一簿”，每周一記《駐村日記》；“一會(huì)”，每月一次駐村指導(dǎo)員工作例會(huì)；“一考”，履職情況與村干部崗位目標(biāo)捆綁考核；“一評(píng)”，常駐村全體黨員和村民代表年中年末兩次民主評(píng)議駐村指導(dǎo)員，評(píng)議結(jié)果作為年度考核、選拔任用、評(píng)先評(píng)優(yōu)的重要依據(jù)。三是在常態(tài)化履職上，探索出“五必到”制度：鎮(zhèn)街有中心工作任務(wù)時(shí)必到，村社發(fā)生重大突發(fā)事件時(shí)必到，村社要求解決重要問(wèn)題時(shí)必到，村社落實(shí)布置重要工作時(shí)必到，村社召開(kāi)兩委會(huì)、黨員大會(huì)和村民代表會(huì)議時(shí)必到。對(duì)每項(xiàng)崗位任務(wù)均設(shè)置達(dá)標(biāo)要求，壓實(shí)指導(dǎo)員駐村責(zé)任。四是在考核激勵(lì)上，實(shí)行分類(lèi)賦分制與一票否決制相結(jié)合，其中群眾工作基本功60分、群眾測(cè)評(píng)30分、專(zhuān)項(xiàng)考察10，體現(xiàn)鮮明群眾導(dǎo)向。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)上明確專(zhuān)職駐村指導(dǎo)員經(jīng)濟(jì)待遇應(yīng)高于鎮(zhèn)(街道)機(jī)關(guān)同職級(jí)干部，在待遇不變的情況下給予每月1 200元的工作補(bǔ)貼，同時(shí)根據(jù)年度考核分類(lèi)給予相應(yīng)激勵(lì)補(bǔ)貼；政治激勵(lì)上則將駐村工作經(jīng)歷及表現(xiàn)作為干部選拔使用、職級(jí)晉升的重要依據(jù)。

(三)精心指導(dǎo)，提升資源嵌入的有效性

鄉(xiāng)村振興背景下，國(guó)家不斷加大對(duì)農(nóng)村的投入，目前每年各級(jí)財(cái)政中的“三農(nóng)”總支出已經(jīng)超過(guò)2萬(wàn)億元[15]。國(guó)家資源下鄉(xiāng)，往往伴隨著國(guó)家治理規(guī)則和治理要求的輸入[16]，駐村指導(dǎo)員作為治理主體與治理資源的結(jié)合嵌入到鄉(xiāng)村治理中，被寄予優(yōu)化國(guó)家資源配置，提高資源嵌入有效性的期望。在人力資源上，不能忽視的是駐村指導(dǎo)員作為行政精英的個(gè)人素質(zhì)，他們的專(zhuān)業(yè)能力、思想觀(guān)念、行為模式極大程度影響了嵌入治理的有效性。因此，柯橋區(qū)針對(duì)新時(shí)代農(nóng)村發(fā)展的多元需求，定期對(duì)駐村指導(dǎo)員開(kāi)展相關(guān)能力培訓(xùn)，探索建立起崗前培訓(xùn)、例會(huì)培訓(xùn)、年度培訓(xùn)、重點(diǎn)培訓(xùn)相結(jié)合的系統(tǒng)化培訓(xùn)體系，切實(shí)解決“本領(lǐng)恐慌”。推行“導(dǎo)師幫帶制”，“上帶下、老帶青、多帶一、組團(tuán)式”，通過(guò)示范引領(lǐng)、口頭傳教、實(shí)踐指導(dǎo)切實(shí)提升駐村指導(dǎo)員興村治社能力水平。在行政資源嵌入上，一方面壓實(shí)屬地鎮(zhèn)街的主體責(zé)任，要求鎮(zhèn)街黨(工)委書(shū)記親自抓、總負(fù)責(zé)，同時(shí)壓實(shí)派出機(jī)關(guān)單位管理責(zé)任，在時(shí)間精力、財(cái)力物力等方面全力保障本部門(mén)派出干部。另一方面以村、鎮(zhèn)、區(qū)三級(jí)民情分析會(huì)，“三服務(wù)”小管家系統(tǒng)為載體，采用“線(xiàn)上+線(xiàn)下”形式，形成“小事村企一線(xiàn)解決、大事鎮(zhèn)街(部門(mén))協(xié)商解決、難事領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)領(lǐng)解決”的“三服務(wù)”閉環(huán)機(jī)制。在物資資源的嵌入上，主要以“政策宣傳員”“建設(shè)監(jiān)督員”職能為抓手，在落實(shí)好相關(guān)惠民政策，爭(zhēng)取到相關(guān)部門(mén)“三農(nóng)”支持政策的同時(shí)，做好項(xiàng)目建設(shè)的有效監(jiān)督。

(四)精優(yōu)機(jī)制，強(qiáng)化組織嵌入的統(tǒng)領(lǐng)性

駐村指導(dǎo)員制度的著力點(diǎn)在于黨政干部，落腳點(diǎn)則在于提升基層組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力、創(chuàng)新力，激活基層社會(huì)發(fā)展動(dòng)能，本質(zhì)上遵循著黨建引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化的中國(guó)特色社會(huì)主義治理邏輯。城市化進(jìn)程加快的今天，城鄉(xiāng)互動(dòng)愈加頻繁，村級(jí)治理也由過(guò)去的“封閉單一”走向“多元開(kāi)放”，在黨組織統(tǒng)領(lǐng)性不斷強(qiáng)化的現(xiàn)實(shí)要求下，柯橋區(qū)駐村指導(dǎo)員制度進(jìn)一步延伸至城市樓宇、企業(yè)領(lǐng)域，通過(guò)城鄉(xiāng)雙向派駐，實(shí)行“駐社指導(dǎo)員”“駐企服務(wù)員”制度，并明確駐企服務(wù)員當(dāng)好“科學(xué)發(fā)展服務(wù)員、企情民意信息員、企業(yè)和諧協(xié)調(diào)員、政策法規(guī)宣傳員、人才工作聯(lián)絡(luò)員、黨建工作指導(dǎo)員”，通過(guò)黨政干部的派駐、指導(dǎo)和服務(wù)，強(qiáng)化黨組織對(duì)社區(qū)管理、企業(yè)管理的統(tǒng)領(lǐng)性。并在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將指導(dǎo)員工作同民情日記、“契約化”共建相結(jié)合，以黨建為統(tǒng)領(lǐng)實(shí)現(xiàn)行政部門(mén)、社會(huì)組織、企業(yè)組織間的共享共建共贏(yíng)，以實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的高效性。同時(shí)，在區(qū)級(jí)層面成立“三駐三服務(wù)”工作專(zhuān)班，對(duì)區(qū)派駐村(社)指導(dǎo)員、駐企服務(wù)員統(tǒng)一納管、統(tǒng)一考評(píng)，以“任務(wù)清單化、管理制度化、考核剛性化、關(guān)愛(ài)人性化”切實(shí)增強(qiáng)指導(dǎo)員工作活力，進(jìn)一步強(qiáng)化組織部門(mén)在制度運(yùn)行過(guò)程中的統(tǒng)領(lǐng)性。

四、嵌入式視角下駐村指導(dǎo)員制度面臨的挑戰(zhàn)

通過(guò)梳理不難發(fā)現(xiàn)，柯橋區(qū)駐村指導(dǎo)員制度的實(shí)踐發(fā)展逐漸從單一走向多元，從單向走向多維，從短期走向常態(tài)，從線(xiàn)下走向線(xiàn)上，從分散走向統(tǒng)合，在提升村級(jí)治理主體素質(zhì)、完善村級(jí)治理制度體系、解決村級(jí)治理難題以及推動(dòng)農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展上發(fā)揮著巨大推動(dòng)作用。但是，基層社會(huì)的復(fù)雜程度及內(nèi)外環(huán)境變化對(duì)于正在形塑中的村級(jí)治理體系形成了一系列新的挑戰(zhàn)。如何優(yōu)化駐村指導(dǎo)員制度以應(yīng)對(duì)內(nèi)外挑戰(zhàn)，使制度設(shè)計(jì)的理想模式轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的治理效能，還需關(guān)注制度執(zhí)行者作為治理主體在具體實(shí)踐中與其他治理主體間的互動(dòng)過(guò)程，以及過(guò)程中所面臨的現(xiàn)實(shí)困境。

(一)多角色期待與扮演失調(diào)的角色沖突困境

駐村指導(dǎo)員作為黨政人才資源下沉基層，在角色扮演上具有復(fù)雜性、異質(zhì)性的特點(diǎn)。一是作為黨政干部，駐村指導(dǎo)員一般被黨委政府視為國(guó)家治理“代理人”，角色期待上需要在承擔(dān)具體治理任務(wù)、完成階段性治理目標(biāo)的同時(shí)通過(guò)國(guó)家政權(quán)與基層社會(huì)的良性互動(dòng)，有效貫徹國(guó)家意志，鞏固基層政權(quán)。二是作為具體行政力量嵌入的執(zhí)行者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府則希望駐村指導(dǎo)員們能夠在其領(lǐng)導(dǎo)下，指導(dǎo)并協(xié)助村兩委班子落實(shí)上級(jí)政策、完成各項(xiàng)量化考核指標(biāo)任務(wù)，在維護(hù)好村居穩(wěn)定的基礎(chǔ)上帶來(lái)外部資源推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。三是作為嵌入村莊的“外部力量”，村干部及當(dāng)?shù)卮迕裢鶎?duì)這些政府派出的黨員干部抱有較為現(xiàn)實(shí)的期望，希望指導(dǎo)員能夠做點(diǎn)實(shí)事，幫他們解決實(shí)際難題，甚至帶來(lái)看得見(jiàn)的資源和利益。

多重維度上的角色要求駐村指導(dǎo)員在同一場(chǎng)域中承擔(dān)多重職責(zé)，遵循不同的行事邏輯，由此帶來(lái)不同程度的角色扮演失調(diào)。首先，作為國(guó)家治理力量在嵌入農(nóng)村自治場(chǎng)域時(shí)必然會(huì)遭遇來(lái)自鄉(xiāng)土社會(huì)的排斥，其作為國(guó)家治理“代理人”的公信力與影響力很大程度上取決于駐村指導(dǎo)員能否快速樹(shù)立威信，取消來(lái)自自治主體的疑慮和排斥。由于當(dāng)前大部分年輕駐村指導(dǎo)員缺乏農(nóng)村工作經(jīng)驗(yàn)，群眾基礎(chǔ)不強(qiáng)，導(dǎo)致很難從處理行政事務(wù)的科層制管理模式中跳脫，以更為靈活變通的方式適應(yīng)村莊非科層化治理。尤其是在不熟悉村莊文化基礎(chǔ)、人情關(guān)系的情況下，容易形成強(qiáng)行嵌入干預(yù)的治理模式，由此強(qiáng)化村莊鄉(xiāng)土社會(huì)的排斥。其次，在樹(shù)立權(quán)威過(guò)程中，村干部需要讓渡出一部分治理權(quán)力，這必定會(huì)改變鄉(xiāng)村原有利益格局，進(jìn)而產(chǎn)生治理壁壘。尤其在當(dāng)前“一肩挑”村支書(shū)權(quán)力高度集中的情況下，“權(quán)威”的讓渡需要在達(dá)成高度共識(shí)的基礎(chǔ)上完成。因此要求駐村指導(dǎo)員首先要處理好與村兩委班子尤其是村支書(shū)的關(guān)系，達(dá)成合作治理的共識(shí)，在不越權(quán)的情況下將政策方向、發(fā)展理念、建設(shè)意見(jiàn)有效嵌入。最后，多重角色要求的能力差異較大，專(zhuān)業(yè)型干部難以滿(mǎn)足全能型要求。尤其是當(dāng)前“六大員”的角色要求，既需要干部對(duì)農(nóng)村政策有相當(dāng)?shù)氖煜こ潭龋枰麄儗?duì)政策具有靈活運(yùn)用的能力，同時(shí)還需要他們具備較強(qiáng)的矛盾協(xié)調(diào)能力和組織動(dòng)員能力，這些社會(huì)軟治理能力[17]往往在短期內(nèi)很難提升，駐村工作本是年輕干部提升群眾工作能力很好的培養(yǎng)手段，但實(shí)際上全能型角色的制度設(shè)計(jì)及短期內(nèi)各項(xiàng)相關(guān)考核帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)壓力，一定程度導(dǎo)致駐村工作點(diǎn)到為止、浮于表面，形成既難以“沉下去”也難以“提上來(lái)”的兩難困境。

(二)下沉式指導(dǎo)與內(nèi)生力不足的依賴(lài)?yán)Ь?/h3>

近年來(lái)國(guó)家資源大量下沉農(nóng)村，短期內(nèi)有效解決了村級(jí)自治主體缺失、公共事務(wù)治理稀薄、自治缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等問(wèn)題，駐村指導(dǎo)員也正是在這一背景下作為“國(guó)家在場(chǎng)”的重要力量發(fā)揮執(zhí)行主體的作用。但隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程以及脫貧攻堅(jiān)后鄉(xiāng)村振興不斷推進(jìn)，村級(jí)公共事務(wù)和公共問(wèn)題日趨復(fù)雜，單純依靠國(guó)家資源的下沉或政府單一主體為中心的行政管理范式已經(jīng)力有不逮。

首先，城市化繼續(xù)推進(jìn)中，大量農(nóng)村人口向城市聚集是必然趨勢(shì)，尤其是村莊經(jīng)濟(jì)精英與社會(huì)精英的流失，使得村級(jí)自治主體的不足將成為常態(tài)，從而使駐村指導(dǎo)員在實(shí)際工作中從“指導(dǎo)”異化為“代辦”，而這種“代辦”因其自身的行政資源、社會(huì)資源更為高效和便捷，久而久之“代辦”成為“包攬”，一方面加重了駐村指導(dǎo)員的工作負(fù)擔(dān)，另一方面消解了基層民眾參與協(xié)商治理的過(guò)程，使“指導(dǎo)”趨于懸浮。其次，由于駐村指導(dǎo)員以解決問(wèn)題為導(dǎo)向的制度設(shè)計(jì)，有時(shí)為了趕進(jìn)度求效率而簡(jiǎn)化協(xié)商過(guò)程，一定程度上壓縮了村民自治的空間，使基層意見(jiàn)難以表達(dá)，而參與度的降低也使個(gè)體與集體的關(guān)系更加疏離，政權(quán)與民權(quán)的互動(dòng)愈加困難，導(dǎo)致群眾當(dāng)家作主的主動(dòng)性和積極性、基層民眾的參與性和創(chuàng)造性受到抑制。村級(jí)治理內(nèi)生力不足，使得村莊發(fā)展對(duì)行政資源輸入更加依賴(lài)。而一切治理實(shí)踐都以一定的治理成本為基礎(chǔ)，隨著村級(jí)組織行政化，村級(jí)事務(wù)規(guī)范性、復(fù)雜性的提升都要求更多的行政資源輸入，作為行政主體的駐村指導(dǎo)員不可避免被瑣碎的行政性事務(wù)消耗大量的人力成本。因此，如果不能將下沉式指導(dǎo)通過(guò)有效互動(dòng)轉(zhuǎn)化為多主體參與的“一核多元”共治，無(wú)論對(duì)駐村指導(dǎo)員個(gè)人還是政府行政資源本身，都會(huì)帶來(lái)巨大的治理成本負(fù)擔(dān)。

五、融合視角下駐村指導(dǎo)員制度的進(jìn)一步完善

當(dāng)前，我國(guó)開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新征程，社會(huì)主要矛盾變化帶來(lái)的新特征新要求，以及傳統(tǒng)的治理模式面臨著新形勢(shì)新挑戰(zhàn)，都對(duì)基層治理的系統(tǒng)性和有效性提出了更高要求。駐村指導(dǎo)員制度作為基層常態(tài)化具有生命力的嵌入式治理模式，既蘊(yùn)含了行政科層化的規(guī)范性治理，同時(shí)也以跨層級(jí)、跨部門(mén)互動(dòng)為特征實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)科層制的超越。但問(wèn)題的關(guān)鍵在于如何通過(guò)駐村指導(dǎo)員的參與實(shí)現(xiàn)不同治理體系間的良性互動(dòng)和功能整合，筆者認(rèn)為需要以引領(lǐng)型融合治理的新范式對(duì)駐村指導(dǎo)員在具體實(shí)踐的互動(dòng)加以考量，進(jìn)一步通過(guò)強(qiáng)化目標(biāo)融合、資源融合、機(jī)制融合實(shí)現(xiàn)多元主體的良性互動(dòng)。

(一)強(qiáng)化目標(biāo)融合

有效發(fā)揮駐村指導(dǎo)員引領(lǐng)作用，要強(qiáng)化目標(biāo)引領(lǐng)，而指導(dǎo)員因其角色的多重性導(dǎo)致在村治場(chǎng)域中出現(xiàn)不同身份治理目標(biāo)的分化甚至背離，這大大影響了實(shí)際工作的實(shí)效性和長(zhǎng)效性。這就要求駐村指導(dǎo)員在嵌入過(guò)程中強(qiáng)化來(lái)自不同體系間的目標(biāo)融合，將部門(mén)系統(tǒng)、科層系統(tǒng)、自治系統(tǒng)、市場(chǎng)系統(tǒng)等不同體系的治理目標(biāo)進(jìn)行再梳理、再解釋?zhuān)瑢⒍唐谀繕?biāo)和中長(zhǎng)期目標(biāo)重新排序，實(shí)現(xiàn)問(wèn)題導(dǎo)向模糊化向目標(biāo)導(dǎo)向清晰化轉(zhuǎn)變，從而推動(dòng)各治理主體對(duì)目標(biāo)的理解和執(zhí)行，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)的深度融合。

全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的要求下，伴隨大量的政策出臺(tái)，各級(jí)對(duì)政策目標(biāo)的理解程度不一，因此形成了縱向半理想化與橫向半現(xiàn)實(shí)性交錯(cuò)的多層性目標(biāo)體系[18]。駐村指導(dǎo)員身處多層性目標(biāo)體系中，需要對(duì)目標(biāo)層級(jí)進(jìn)行梳理，確定各目標(biāo)輕重緩急程度以及實(shí)現(xiàn)路徑和任務(wù)主體，通過(guò)有效的溝通協(xié)調(diào)彌合差異，使相關(guān)主體在目標(biāo)理解和實(shí)現(xiàn)路徑上達(dá)成共識(shí)。例如，在鄉(xiāng)村振興推進(jìn)中，黨委政府的目標(biāo)是通過(guò)示范村的建設(shè)引領(lǐng)，探索出鄉(xiāng)村振興切實(shí)可行的機(jī)制、路徑；而鎮(zhèn)(街)作為執(zhí)行主體其目標(biāo)則更強(qiáng)調(diào)階段性、任務(wù)性；基層民眾的目標(biāo)多出于自身利益考慮，更具現(xiàn)實(shí)性和利己性；村兩委班子作為村莊自治重要主體，一方面要完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府各項(xiàng)考核，另一方面也期望在為村莊謀利基礎(chǔ)上積累更多政治、社會(huì)資本。參與項(xiàng)目建設(shè)的市場(chǎng)主體的目標(biāo)則是在參與建設(shè)中獲利，同時(shí)收獲更多與黨政部門(mén)長(zhǎng)期合作的社會(huì)資本。因此駐村指導(dǎo)員在具體政策執(zhí)行過(guò)程中就需要不斷引導(dǎo)和平衡各方利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)在目標(biāo)長(zhǎng)期性和短期性、政治性與社會(huì)性上的有效融合。

(二)強(qiáng)化資源融合

當(dāng)前鄉(xiāng)村振興主要依靠大量的資源下鄉(xiāng)，包括資金、項(xiàng)目、政策、人才等等，這一過(guò)程不同性質(zhì)的資源之間產(chǎn)生碰撞，如果承接不好可能會(huì)帶來(lái)資源浪費(fèi)、資源內(nèi)耗甚至內(nèi)卷化等問(wèn)題。因此需要通過(guò)政治引領(lǐng)統(tǒng)籌好資源的分配，通過(guò)資源下鄉(xiāng)喚醒本地資源，帶動(dòng)市場(chǎng)資源、社會(huì)資源參與到鄉(xiāng)村治理和振興過(guò)程中。駐村指導(dǎo)員制度本身作為政治資源首先要充分發(fā)揮其個(gè)人及派出單位的政治資源，在引入扶持資金、爭(zhēng)取項(xiàng)目政策、解決村級(jí)發(fā)展實(shí)際問(wèn)題時(shí)切實(shí)發(fā)揮作用，同時(shí)在制度設(shè)計(jì)上更加強(qiáng)化體制內(nèi)資源的聯(lián)動(dòng)性。因此，需調(diào)整過(guò)度依賴(lài)行政干預(yù)的治理模式，更為積極地調(diào)動(dòng)城鄉(xiāng)社會(huì)資源、市場(chǎng)資源的廣泛參與。尤其是在當(dāng)前鄉(xiāng)村作為三產(chǎn)融合、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要場(chǎng)域，市場(chǎng)資源的參與積極性被激發(fā)，那么駐村指導(dǎo)員作為資源互動(dòng)的推動(dòng)者和參與者，有必要在“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”三方之間做好平衡與統(tǒng)籌，一方面以政治資源的介入調(diào)動(dòng)市場(chǎng)資源、社會(huì)資源的參與，充分挖掘如土地、生產(chǎn)力、鄉(xiāng)賢力量、本地社會(huì)精英以及龍頭企業(yè)等，梳理好資源優(yōu)勢(shì)，通過(guò)引領(lǐng)強(qiáng)化不同資源的合作，以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)資源、社會(huì)性資源效益性與靈活性對(duì)體制內(nèi)資源的有效補(bǔ)充；另一方面也要以政治原則對(duì)市場(chǎng)資源、社會(huì)性資源加以規(guī)范和引導(dǎo)，避免市場(chǎng)因趨利性侵占村民利益?？傊?，駐村指導(dǎo)員在資源融合過(guò)程中，既需要對(duì)資源的數(shù)量、性質(zhì)、目標(biāo)和落實(shí)要求有前置性調(diào)研，也要善于“筑巢引鳳”“借雞生蛋”，以資源引資源，提高資源使用效率和吸附能力。

(三)強(qiáng)化機(jī)制融合

鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，黨政體制、科層制度、基層自治制度以及更廣泛的市場(chǎng)制度、社會(huì)制度在同一場(chǎng)域交錯(cuò)互動(dòng)，因此現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理具有高度復(fù)雜性。駐村指導(dǎo)員制度作為黨政力量嵌入鄉(xiāng)村治理體系的一種載體，以推動(dòng)形成自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系為目標(biāo)。因此，在具體實(shí)踐中要充分調(diào)動(dòng)自治、法治、德治資源，將不同機(jī)制融合貫通，推動(dòng)技術(shù)治理與柔性治理的有效融合。作為黨政干部，指導(dǎo)員整體無(wú)論在文化水平、能力素養(yǎng)、法治意識(shí)上都具備較高水平，要在德治與法治上充分發(fā)揮個(gè)人的能力水平。法治層面上，通過(guò)規(guī)范村民自治程序、創(chuàng)新村民自治方法，將“法治”“民主”理念有效傳達(dá)到群眾中，提升群眾法治能力及素養(yǎng)。同時(shí)提升技術(shù)理性在法治過(guò)程中的參與，通過(guò)下基層、辦實(shí)事，了解基層治理中的“腸梗阻”和“堵點(diǎn)”，借助現(xiàn)有基層治理平臺(tái)充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)化治理的整體智治優(yōu)勢(shì)。德治層面上，以身作則引領(lǐng)村內(nèi)黨員干部充分發(fā)揮先鋒模范作用，積極踐行中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化與社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)，推行一系列新時(shí)代文明實(shí)踐，將鄉(xiāng)村失落的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化再培育、再喚醒，以現(xiàn)代公民意識(shí)重塑鄉(xiāng)土文化。在自治層面的推動(dòng)上，要將“授人以魚(yú)”轉(zhuǎn)化為“授人以漁”，精英治理、社會(huì)治理的結(jié)合離開(kāi)對(duì)農(nóng)民群眾的動(dòng)員，僅僅強(qiáng)調(diào)為農(nóng)民群眾服務(wù)，不組織農(nóng)民，僅僅幫助農(nóng)民，結(jié)果可能造成村級(jí)治理的失敗[19]。駐村指導(dǎo)員應(yīng)明確任務(wù)邊界，在指導(dǎo)的基礎(chǔ)上將沉寂的村民自治主體推到現(xiàn)代治理的場(chǎng)域中心，學(xué)會(huì)從“跑腿工”轉(zhuǎn)向“指路人”，從“事務(wù)官”蛻變?yōu)椤罢?wù)官”，最終實(shí)現(xiàn)從“進(jìn)場(chǎng)”到“在場(chǎng)”再到“退場(chǎng)”的過(guò)程。

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)加快塑造了中國(guó)特有的黨委、政府、社會(huì)力量多元合作治理結(jié)構(gòu)的歷史進(jìn)程，而來(lái)自基層豐富的治理實(shí)踐既需要理論上的總結(jié)提煉以豐富當(dāng)前的治理理論，同時(shí)也需要進(jìn)一步在理論建設(shè)的指導(dǎo)下進(jìn)一步優(yōu)化指導(dǎo)基層實(shí)踐。作為黨建引領(lǐng)基層治理重要載體的駐村指導(dǎo)員制度，是有效銜接國(guó)家治理與基層自治的橋梁，為重塑現(xiàn)代化村級(jí)治理體系起到了黏合與引領(lǐng)作用。作為一項(xiàng)常態(tài)化的治理機(jī)制，如何進(jìn)一步在優(yōu)化的基礎(chǔ)上使其制度化、規(guī)范化，從而從區(qū)域性、地方性制度上升為一項(xiàng)普遍性制度，還有待進(jìn)一步研究，以期為推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接，加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供更大的制度效能。