新形勢(shì)下政府審計(jì)工作流程再造研究

張 鑫

一、引言

新形勢(shì)下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，國(guó)家、社會(huì)和人民對(duì)政府審計(jì)工作越來(lái)越關(guān)注，政府審計(jì)工作在捍衛(wèi)國(guó)家利益、保障經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展、提高公共資金使用效益、維護(hù)政府權(quán)力平穩(wěn)運(yùn)行、遏制腐敗和深化體制改革等方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。在新的時(shí)代背景下，政府審計(jì)工作中人力資源短缺、工作流程過(guò)于復(fù)雜導(dǎo)致審計(jì)效率低下等問(wèn)題逐漸浮現(xiàn)，數(shù)據(jù)技術(shù)給政府審計(jì)帶來(lái)發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)，也對(duì)傳統(tǒng)的政府審計(jì)工作模式帶來(lái)了不小挑戰(zhàn)。目前，我國(guó)政府審計(jì)工作流程再造方面的理論研究比較少，甚至某些地方政府審計(jì)流程再造已經(jīng)提前步入實(shí)踐，走在了政府設(shè)計(jì)流程再造的理論研究前面，也就是說(shuō)，我國(guó)對(duì)于政府審計(jì)流程再造的研究并沒(méi)有起到很好的理論指導(dǎo)作用。

二、政府審計(jì)工作流程再造的理論基礎(chǔ)

（一）流程再造理論

流程再造理論是以信息技術(shù)為保障，對(duì)企業(yè)原有的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行重新設(shè)計(jì)和構(gòu)建，以改變企業(yè)原有的組織結(jié)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)模式、績(jī)效考核方式，從而提高競(jìng)爭(zhēng)力。

根據(jù)梅紹祖等和孫云強(qiáng)等人的研究結(jié)論，將流程再造的原則總結(jié)如下。

一是以流程為原則，人員從按照職能設(shè)置部門變?yōu)榘凑樟鞒淘O(shè)置。傳統(tǒng)的企業(yè)是一層層的、金字塔式的事業(yè)部結(jié)構(gòu)，是按照不同的職能，分別組成單一的部門，每個(gè)部門又按照職能完成相應(yīng)的工作，現(xiàn)代企業(yè)工作業(yè)務(wù)較為復(fù)雜、部門層層設(shè)置，而每個(gè)單一的部門都要按照相似的流程進(jìn)行業(yè)務(wù)操作；而以流程為設(shè)置部門，就是在每個(gè)流程中設(shè)置不同的團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)對(duì)流程進(jìn)行控制和實(shí)施，將以前的職能部門橫向合并。

二是設(shè)計(jì)核心流程。對(duì)重點(diǎn)流程突出流程再造整體性，實(shí)現(xiàn)對(duì)全局的優(yōu)化。首先要提出有關(guān)組織關(guān)鍵和核心競(jìng)爭(zhēng)力、確定流程標(biāo)準(zhǔn)等核心流程的問(wèn)題，在重新設(shè)計(jì)流程過(guò)程中，要使每一個(gè)環(huán)節(jié)和步驟都進(jìn)行重新思考設(shè)計(jì)，減少不產(chǎn)生效益的流程，而不是個(gè)別得到優(yōu)化。

三是充分利用信息手段。應(yīng)盡量從數(shù)據(jù)的源頭一次性采集信息，防止可能存在采集過(guò)程的重復(fù)、遺漏，并對(duì)數(shù)據(jù)展開(kāi)充分的分析、應(yīng)用和共享，這樣通過(guò)利用信息技術(shù)，可以突破時(shí)間和空間的限制，充分調(diào)用內(nèi)外部資源。

四是以目標(biāo)導(dǎo)向進(jìn)行組織變革。隨著組織外部環(huán)境的變化，組織的職能、目標(biāo)也必然要進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和變化。為適應(yīng)組織發(fā)展變化的新要求，必須明確組織的戰(zhàn)略目標(biāo)，一切改革活動(dòng)都必須為目標(biāo)服務(wù)。

隨著流程再造理論在中國(guó)公共管理領(lǐng)域應(yīng)用發(fā)展，政府審計(jì)作為公共管理實(shí)踐的一部分，企業(yè)流程再造理論逐漸被應(yīng)用，并起到了指導(dǎo)性作用，流程再造理論的原則，也對(duì)我國(guó)政府審計(jì)工作流程再造提供了有益借鑒。

（二）政府審計(jì)工作流程再造的必要性和可行性

1.政府審計(jì)工作流程再造的必要性。新形勢(shì)下，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各方面的因素發(fā)生了變化，大數(shù)據(jù)時(shí)代到來(lái)，多種數(shù)據(jù)分析工具的應(yīng)用，為政府審計(jì)工作提供了新方法、新思路、帶來(lái)機(jī)遇的同時(shí)，也對(duì)政府審計(jì)工作的范圍、內(nèi)容、技術(shù)方法、組織結(jié)構(gòu)、人力資源配置等提出了挑戰(zhàn)。一是新形勢(shì)下政府審計(jì)工作的迫切需要。二是政府審計(jì)承擔(dān)的職能與資源的不匹配。全覆蓋視角下的審計(jì)對(duì)象，更不僅僅局限在財(cái)政財(cái)務(wù)收支的范圍。三是政府審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)改革的必然要求。完善政府審計(jì)工作流程有利于適應(yīng)環(huán)境變化，解決審計(jì)人員面臨的種種困境。因此，引入、推行大數(shù)據(jù)技術(shù)，搭建數(shù)據(jù)平臺(tái)、建立數(shù)據(jù)模型是非常必要的。

2.政府審計(jì)工作流程再造的可行性。隨著公共部門越來(lái)越重視現(xiàn)代管理思想在政府再造過(guò)程中的應(yīng)用，在我國(guó)企業(yè)或政府管理實(shí)踐中也有一定的運(yùn)用，所以運(yùn)用流程再造理論來(lái)指導(dǎo)我國(guó)政府審計(jì)工作流程再造是可行的。流程再造的信息化背景與政府審計(jì)工作應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)的背景一致，均是基于現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展的條件下。通過(guò)搭建大數(shù)據(jù)審計(jì)平臺(tái)，對(duì)各種數(shù)據(jù)和信息實(shí)時(shí)交互，內(nèi)外部數(shù)據(jù)進(jìn)行采集，數(shù)據(jù)分析不再受審計(jì)過(guò)程或事項(xiàng)的局限。流程再造的目標(biāo)與政府審計(jì)工作流程再造的目標(biāo)一致，對(duì)于政府審計(jì)工作而言，改革的最主要目標(biāo)是服務(wù)于國(guó)家治理的總體目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的善政良治，而且也是強(qiáng)調(diào)整體最優(yōu)。

（三）政府審計(jì)工作流程再造模型構(gòu)建

借鑒企業(yè)管理領(lǐng)域流程再造的基本原則，結(jié)合政府審計(jì)工作的內(nèi)涵和特點(diǎn)，筆者總結(jié)出政府審計(jì)工作流程再造的原則如下。

1.合法性原則。審計(jì)工作是依托法律而開(kāi)展的，政府審計(jì)工作流程受到法律的約束；審計(jì)人員必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，按照法律規(guī)定履行職責(zé)，按照既定的程序、權(quán)限進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。

2.前瞻性和現(xiàn)實(shí)性相結(jié)合的原則。根據(jù)我國(guó)政府審計(jì)的目標(biāo)、政府審計(jì)服務(wù)于國(guó)家治理，建立符合新時(shí)期政府審計(jì)發(fā)展要求的流程再造框架模型，同時(shí)也要考慮現(xiàn)實(shí)國(guó)情、政府審計(jì)人員的現(xiàn)狀、政府審計(jì)任務(wù)的要求，要把前瞻性和現(xiàn)實(shí)性有機(jī)地結(jié)合在一起。

3.優(yōu)化審計(jì)工作業(yè)務(wù)流程的原則。再造后審計(jì)業(yè)務(wù)管理流程的主要內(nèi)容在于通過(guò)將審計(jì)業(yè)務(wù)作業(yè)流程逐個(gè)進(jìn)行分解，加強(qiáng)對(duì)關(guān)鍵點(diǎn)的控制，實(shí)現(xiàn)對(duì)業(yè)務(wù)流程的優(yōu)化。

4.整體最優(yōu)原則。政府審計(jì)業(yè)務(wù)流程再造強(qiáng)調(diào)對(duì)全體最優(yōu)化，它要求從整個(gè)審計(jì)所處的新形勢(shì)、大環(huán)境出發(fā)，以大格局、大思路，對(duì)審計(jì)業(yè)務(wù)各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行管理。

本文將政府審計(jì)工作流程再造的目標(biāo)作進(jìn)一步的分解和細(xì)化，主要有以下三個(gè)方面。一是能有效實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)。二是政府審計(jì)工作得到全面提升。三是改善審計(jì)工作組織模式?；谡畬徲?jì)、大數(shù)據(jù)、流程再造等相關(guān)理論基礎(chǔ)，結(jié)合新形勢(shì)下政府審計(jì)工作的特點(diǎn)和要求，提出我國(guó)政府審計(jì)工作流程再造包括分析當(dāng)前政府審計(jì)工作流程現(xiàn)狀、政府審計(jì)工作面臨的新形勢(shì)、流程再造實(shí)施準(zhǔn)備與保障及新流程的實(shí)施與持續(xù)改進(jìn)四步。

三、政府審計(jì)工作流程的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題分析

（一）政府審計(jì)工作流程的現(xiàn)狀

根據(jù)《審計(jì)法》《國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》等法律規(guī)章的界定，政府審計(jì)工作流程是指政府審計(jì)機(jī)關(guān)從制定審計(jì)計(jì)劃，到完成審計(jì)報(bào)告、進(jìn)行跟蹤審計(jì)的所有審計(jì)工作步驟和順序。按照政府審計(jì)準(zhǔn)則對(duì)具體審計(jì)流程的要求，可以把我國(guó)政府審計(jì)程序分為四個(gè)階段。

一是審前準(zhǔn)備階段。審計(jì)機(jī)關(guān)一般按照審計(jì)計(jì)劃的安排，提前進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)審前調(diào)查，確定實(shí)施審計(jì)的具體人員和項(xiàng)目，組成審計(jì)組到被審計(jì)單位開(kāi)展工作。然后按照前期調(diào)查的內(nèi)容和重點(diǎn)，制定審計(jì)實(shí)施方案，明確在正式實(shí)施審計(jì)中具體的工作安排，審計(jì)實(shí)施方案是對(duì)審計(jì)工作方案和審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃的具體化。

二是審計(jì)實(shí)施階段。提前下達(dá)審計(jì)通知書(shū)后，召開(kāi)被審計(jì)單位相關(guān)人員進(jìn)點(diǎn)會(huì)，對(duì)審計(jì)范圍、事項(xiàng)、紀(jì)律要求、需要配合的事項(xiàng)在會(huì)上進(jìn)行說(shuō)明，然后派出審計(jì)組進(jìn)駐被審計(jì)單位開(kāi)始實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)。

三是審計(jì)報(bào)告階段。審計(jì)組需要按實(shí)施方案的要求，結(jié)合審計(jì)事項(xiàng)和目標(biāo)，對(duì)被審計(jì)單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支情況，以及執(zhí)行重大政策等情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，提出意見(jiàn)和建議，形成審計(jì)報(bào)告。然后對(duì)被審計(jì)單位意見(jiàn)是否采納逐條進(jìn)行解釋說(shuō)明，最終出具審計(jì)報(bào)告和決定。

四是事后審計(jì)階段。對(duì)影響面較大、性質(zhì)較為惡劣、關(guān)系到國(guó)計(jì)民生領(lǐng)域，或者是無(wú)法立即整改，需要在一定時(shí)間內(nèi)貫徹執(zhí)行的項(xiàng)目或單位，還要進(jìn)行后續(xù)跟蹤審計(jì)。最后要將整個(gè)審計(jì)構(gòu)成中形成的程序性、結(jié)果性、文書(shū)性的文件整理歸檔。

（二）當(dāng)前政府審計(jì)工作流程存在的問(wèn)題

一是配套法規(guī)制度不完善，未及時(shí)修訂。目前，我國(guó)政府審計(jì)對(duì)于大數(shù)據(jù)審計(jì)規(guī)范性、頂層設(shè)計(jì)不夠周密完整，同時(shí)相關(guān)法律修訂比較滯后，對(duì)現(xiàn)實(shí)審計(jì)造成了一定的阻礙。此外，對(duì)于現(xiàn)行法律制度中一些滯后于審計(jì)實(shí)踐發(fā)展的規(guī)定，在報(bào)送、采集數(shù)據(jù)過(guò)程中，被審計(jì)單位有提供數(shù)據(jù)的義務(wù)，界定拒不提供數(shù)據(jù)或不配合的情況下的處理責(zé)任，也需要盡快啟動(dòng)法律法規(guī)修訂工作，不斷對(duì)相關(guān)法規(guī)制度進(jìn)行修改完善。

二是審計(jì)組織結(jié)構(gòu)僵化，分工不明確。從組織的縱向管理方面，審計(jì)署以及縣級(jí)以上審計(jì)機(jī)關(guān)組織架構(gòu)一直是事業(yè)部制模式。雖然這種組織架構(gòu)在審計(jì)機(jī)關(guān)成立初期起到了重要作用，但隨著審計(jì)事業(yè)發(fā)展，這種“包產(chǎn)到戶”的工作機(jī)制造成了審計(jì)效率低下、審計(jì)質(zhì)量難以保證的局面。

三是大數(shù)據(jù)分析平臺(tái)尚未構(gòu)建，數(shù)據(jù)共享存在困難?，F(xiàn)有計(jì)算機(jī)審計(jì)方法仍然停留在過(guò)去單一系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)查詢上，全國(guó)性的大數(shù)據(jù)分析平臺(tái)尚未構(gòu)建，審計(jì)人員存在“巧婦難為無(wú)米之炊”的困擾，缺乏對(duì)海量數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)能力，難以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)可視化及關(guān)聯(lián)分析，也無(wú)法有效利用審計(jì)過(guò)程中產(chǎn)生及互聯(lián)網(wǎng)上獲取的非結(jié)構(gòu)化信息。

四是審計(jì)人力資源短缺，自身知識(shí)儲(chǔ)備不足。目前政府審計(jì)力量和承擔(dān)的職能相比并不匹配。對(duì)于審計(jì)人員來(lái)說(shuō)，迫切需要充分利用大數(shù)據(jù)手段，發(fā)揮大數(shù)據(jù)審計(jì)平臺(tái)的作用，以工作效率為重，減少加班和出差時(shí)間。新形勢(shì)下，審計(jì)人員不僅需要會(huì)數(shù)據(jù)分析，更需要對(duì)政治經(jīng)濟(jì)、外商投資、金融工程等各個(gè)行業(yè)和領(lǐng)域都有所了解，但目前審計(jì)隊(duì)伍中這種復(fù)合型人才非常稀少。

四、新形勢(shì)下政府審計(jì)流程再造的模式分析

借鑒鄭石橋系統(tǒng)論構(gòu)建理論框架的觀點(diǎn)，審計(jì)工作是一個(gè)復(fù)雜的、環(huán)環(huán)相扣的系統(tǒng)，受到外部環(huán)境多重影響。審計(jì)環(huán)境是審計(jì)理論結(jié)構(gòu)的外部元素，它與理論結(jié)構(gòu)各要素之間互相傳遞和影響，環(huán)境因素包括審計(jì)系統(tǒng)外部直接或間接與審計(jì)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、政治、法律等因素的影響。筆者借鑒鄭石橋關(guān)于外部環(huán)境因素的觀點(diǎn)，對(duì)政府審計(jì)工作面臨的新形勢(shì)，以及新形勢(shì)下政府審計(jì)工作面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行分析。

（一）政府審計(jì)流程再造的外部經(jīng)濟(jì)因素

新形勢(shì)下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度趨穩(wěn)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)逐步得到優(yōu)化，城鄉(xiāng)居民收入普遍提高，人民群眾物質(zhì)生活得到了滿足。新常態(tài)下，我國(guó)政府審計(jì)工作目標(biāo)和方式也需要及時(shí)調(diào)整。要密切關(guān)注改革推進(jìn)的力度和效果，重點(diǎn)關(guān)注各領(lǐng)域改革中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和困境。

（二）政府審計(jì)流程再造的外部政治因素

新形勢(shì)下，黨中央對(duì)從嚴(yán)治黨提出了新的要求，要嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)，堅(jiān)決懲治腐敗，將審計(jì)納入八大監(jiān)督體系。審計(jì)成為國(guó)家治理的“利器”，公共資金撥付到哪里，審計(jì)就要及時(shí)跟進(jìn)到哪里，同時(shí)要在反腐敗工作中發(fā)揮重大作用。隨著民主進(jìn)程加快和反腐力度加大，交辦的審計(jì)事項(xiàng)增加，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)探索對(duì)治理狀況的分析，加大對(duì)腐敗和違反黨風(fēng)黨紀(jì)問(wèn)題查處力度。當(dāng)前反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻，必須堅(jiān)定奪取壓倒性勝利的信心和決心。

（三）政府審計(jì)流程再造的外部法律因素

新形勢(shì)下，依法治國(guó)能力和水平在不斷加強(qiáng)?！秾徲?jì)法》進(jìn)一步明確了審計(jì)機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，相關(guān)政策文件對(duì)審計(jì)的職責(zé)和范圍重新作了界定，審計(jì)的權(quán)利是以法律為基礎(chǔ)和先導(dǎo)的，法律不僅賦予了審計(jì)權(quán)利，也約束著審計(jì)行為，法律的作用越強(qiáng)，審計(jì)權(quán)利的作用越大，審計(jì)工作必須在國(guó)家法治框架內(nèi)進(jìn)行。但不可否認(rèn)的是，一些現(xiàn)有的法律規(guī)定也成為了制約審計(jì)工作發(fā)展的因素，亟待修訂和調(diào)整。

五、結(jié)語(yǔ)

筆者通過(guò)對(duì)在審計(jì)署審計(jì)干部教育學(xué)院培訓(xùn)的政府審計(jì)人員(包括來(lái)自審計(jì)署各個(gè)司局、審計(jì)署特派辦、地方審計(jì)廳以及審計(jì)局等審計(jì)人員)進(jìn)行訪談和問(wèn)卷調(diào)查，綜合分析調(diào)查結(jié)果，提出以下路徑：首先，以法規(guī)制度為前提，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)。其次，以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，改革審計(jì)組織管理。第三，以數(shù)據(jù)分析平臺(tái)規(guī)劃建設(shè)審計(jì)流程再造技術(shù)體系。第四，重視培養(yǎng)、引進(jìn)數(shù)據(jù)分析人才。在新形勢(shì)下，對(duì)政府審計(jì)工作流程再造進(jìn)行研究，有利于提高審計(jì)工作效率與水平，以期通過(guò)此研究為政府審計(jì)部門提供一定的理論與實(shí)際參考。