以高度政治自覺深化內(nèi)控建設(shè)
——審計(jì)視角下的內(nèi)部控制工作再認(rèn)識(shí)

安曉寧 譚弘恩 張 朋 李 源

事業(yè)單位作為公共服務(wù)的提供者和社會(huì)事務(wù)的監(jiān)管者，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中起著至關(guān)重要的作用。作為事業(yè)單位治理的基石，實(shí)施內(nèi)部控制是提高事業(yè)單位管理水平進(jìn)而增強(qiáng)事業(yè)單位履職能力的有效途徑。內(nèi)部控制(簡(jiǎn)稱“內(nèi)控”)是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。推進(jìn)單位內(nèi)部控制建設(shè)，就是要規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)，強(qiáng)化對(duì)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的制約，保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，促進(jìn)單位公共服務(wù)效能和內(nèi)部治理水平不斷提高。本文從近年來部屬單位審計(jì)發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制問題匯總分析著手，從內(nèi)控角度對(duì)防范和化解業(yè)務(wù)與廉政風(fēng)險(xiǎn)追根溯源，并就以高度政治自覺深化內(nèi)控建設(shè)、促進(jìn)事業(yè)單位規(guī)范化科學(xué)化管理進(jìn)行深入探討。

一、從部屬單位審計(jì)發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制問題說起

借助對(duì)2016-2020年部屬事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)情況匯總分析，可以發(fā)現(xiàn)，部屬事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理方面的規(guī)范性問題逐步減少，但在管理規(guī)范性問題呈下降趨勢(shì)的同時(shí)，事業(yè)單位內(nèi)部控制方面的問題仍時(shí)有發(fā)生。這說明在內(nèi)部審計(jì)的推動(dòng)下，部屬各單位普遍提升了依法依規(guī)理財(cái)意識(shí)，財(cái)務(wù)管理水平有所提高，但是在強(qiáng)化內(nèi)部管理、防范風(fēng)險(xiǎn)隱患等方面還存在薄弱環(huán)節(jié)。

個(gè)別單位內(nèi)部控制方面的問題主要表現(xiàn)在：“三重一大”事項(xiàng)未經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定、投資收益未有效回收、圖書出版及合同管理內(nèi)部控制不規(guī)范等。具體說來，一是“三重一大”事項(xiàng)未經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定，未明確單位重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)限范圍、審批程序和相關(guān)責(zé)任等。二是勞務(wù)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、在華國際會(huì)議支出、援外培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)等事項(xiàng)未制定相應(yīng)的內(nèi)部控制制度，部分已制定的制度規(guī)定要求不明確或未嚴(yán)格執(zhí)行。三是合同管理內(nèi)部控制不規(guī)范，如合同未歸口管理，合同日期、金額、公章、簽字等關(guān)鍵要素不全或有誤，職工未經(jīng)授權(quán)直接對(duì)外簽訂合同，合同簽訂金額或內(nèi)容與實(shí)際不符，未按合同約定收付款，未按時(shí)完成合同約定任務(wù)等。四是展會(huì)管理內(nèi)部控制不規(guī)范，如展會(huì)采購事項(xiàng)未按規(guī)定進(jìn)行公開招標(biāo)，展會(huì)計(jì)劃調(diào)整未履行報(bào)批手續(xù)等。五是圖書出版管理內(nèi)部控制不規(guī)范，如圖書出版費(fèi)用已支付但超期未出版，稿酬發(fā)放未按合同約定執(zhí)行，圖書未按合同約定署名等。六是辦公用品、專用材料管理內(nèi)部控制不規(guī)范，如辦公用品的采購、保管、辦理出入庫等不相容崗位未分設(shè)，專用材料未實(shí)行出入庫管理，采購未建立詢價(jià)機(jī)制等。七是勞務(wù)費(fèi)發(fā)放不規(guī)范，如列支勞務(wù)報(bào)酬依據(jù)不充分等。

二、從內(nèi)控角度對(duì)業(yè)務(wù)與廉政風(fēng)險(xiǎn)防控追根溯源

內(nèi)部控制建設(shè)是在單位層面落實(shí)依法治國和法治政府建設(shè)的必然要求，是事業(yè)單位強(qiáng)化財(cái)會(huì)監(jiān)督的常規(guī)手段和長(zhǎng)效機(jī)制，是落實(shí)各項(xiàng)財(cái)經(jīng)紀(jì)律的有效措施，是防范業(yè)務(wù)與廉政風(fēng)險(xiǎn)的重要保障。經(jīng)過近年來不懈努力，部屬單位系統(tǒng)性內(nèi)控建設(shè)全面開展，內(nèi)控理念逐步深化，制度框架不斷完善，工作機(jī)制有效運(yùn)行，已成為抓黨建、促業(yè)務(wù)的重要抓手，在加強(qiáng)權(quán)力制衡、防范廉政風(fēng)險(xiǎn)與業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、提升工作成效等方面發(fā)揮著不可替代的作用。同時(shí)也要看到，盡管部屬單位在內(nèi)控體系建設(shè)上已有很大提升，內(nèi)部控制體系持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)也為單位發(fā)展提供了安全軌道，但內(nèi)控體系建設(shè)不完整、體系運(yùn)行效能不高、內(nèi)控建設(shè)方法單一、內(nèi)控評(píng)估及監(jiān)督機(jī)制不健全等問題也較為普遍。

聯(lián)系內(nèi)部審計(jì)發(fā)現(xiàn)的實(shí)際問題，從內(nèi)控角度對(duì)防范和化解業(yè)務(wù)與廉政風(fēng)險(xiǎn)追根溯源，一是內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)管理制度執(zhí)行力與實(shí)際效果有待進(jìn)一步提升。部屬單位大多于2016年制定了《內(nèi)部控制規(guī)程》，并且普遍將“經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)”和“預(yù)防腐敗”作為首要的、基礎(chǔ)性的風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)，使得各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)防控具備了日常性、程序性制度基礎(chǔ)。但對(duì)內(nèi)控規(guī)程的內(nèi)容、質(zhì)量、實(shí)施效果，在單位內(nèi)部、外部都缺少客觀的評(píng)價(jià)，規(guī)范性和適用性得不到有效平衡；部分單位還存在對(duì)規(guī)程怠于完善和更新，對(duì)改革中面臨的新問題避重就輕，直接影響到內(nèi)控工作的實(shí)效性。二是內(nèi)控信息化手段與效果還需要優(yōu)化強(qiáng)化。將財(cái)務(wù)監(jiān)督和內(nèi)控意識(shí)嵌入到單位信息化平臺(tái)中去，構(gòu)建完善的信息化廉政風(fēng)險(xiǎn)防控體系，是加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的必然選擇。已經(jīng)完成的“公務(wù)之家差旅電子憑證網(wǎng)上報(bào)銷平臺(tái)”與“核算系統(tǒng)電子會(huì)計(jì)憑證報(bào)銷入賬歸檔升級(jí)改造”工作，實(shí)現(xiàn)了“紙流”到“電流”的“最后一公里”嬗變，進(jìn)一步加強(qiáng)了部屬單位內(nèi)控工作標(biāo)準(zhǔn)化、流程化建設(shè)。但由于內(nèi)控信息化工作中部屬單位業(yè)務(wù)主管部門不同、軟件開發(fā)公司不同，存在著現(xiàn)實(shí)中的數(shù)據(jù)“孤島”、信息“壁壘”，制約了部系統(tǒng)內(nèi)控監(jiān)督手段和效率。三是內(nèi)控與審計(jì)、監(jiān)察等部門信息共享機(jī)制還沒有正式確立，一定程度上影響著內(nèi)部控制在提升單位內(nèi)部治理水平、規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行、促進(jìn)依法行政、推進(jìn)廉政建設(shè)中重要作用的有效發(fā)揮。

三、從做好廉政風(fēng)險(xiǎn)與業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控增強(qiáng)深化內(nèi)控建設(shè)的思想自覺和行動(dòng)自覺

內(nèi)控是以加強(qiáng)核心業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管控與監(jiān)督制衡為根本，以發(fā)現(xiàn)問題、研究問題、解決問題為手段，以提高單位治理效能為目標(biāo)的一項(xiàng)長(zhǎng)期性制度安排，對(duì)建立決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制起著重要的基礎(chǔ)保障作用。深化內(nèi)控建設(shè)是貫徹落實(shí)全面從嚴(yán)治黨方略，對(duì)權(quán)力行使進(jìn)行規(guī)范、加強(qiáng)行政事業(yè)單位自身建設(shè)的更高要求。必須堅(jiān)持從制度上給自己“建籠子”、從執(zhí)行上給自己“安轡頭”、從追責(zé)上給自己“抽鞭子”，重新審視手中的權(quán)力，細(xì)致梳理工作流程，查找風(fēng)險(xiǎn)、剖析原因、清除隱患，將內(nèi)部控制工作要求貫徹工作始終。這也是行政事業(yè)單位黨員干部講政治、嚴(yán)自律、重?fù)?dān)當(dāng)，積極主動(dòng)地將全面從嚴(yán)治黨的重大戰(zhàn)略部署烙印在思想里、貫徹在行動(dòng)中、落實(shí)在工作上的具體體現(xiàn)。深化內(nèi)控建設(shè)還是促進(jìn)行政事業(yè)單位規(guī)范化科學(xué)化管理、防范化解廉政風(fēng)險(xiǎn)和業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)生需求。實(shí)踐已經(jīng)證明，在防范化解廉政風(fēng)險(xiǎn)和業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，尤其是對(duì)要害部門、重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵崗位的廉政和業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范方面，內(nèi)控能夠發(fā)揮重要作用。有效的內(nèi)部控制能夠起到制度籠子的作用，通過對(duì)事項(xiàng)的事前、事中、事后全過程控制，能夠有效預(yù)防和防范業(yè)務(wù)和廉政風(fēng)險(xiǎn)。必須堅(jiān)持問題導(dǎo)向，堅(jiān)持底線思維，把工作的著力點(diǎn)放在解決最突出的矛盾和問題上，把內(nèi)控建設(shè)作為強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督制約、防范廉政風(fēng)險(xiǎn)和業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要抓手。進(jìn)一步抓住關(guān)鍵少數(shù)、聚焦關(guān)鍵業(yè)務(wù)、緊盯關(guān)鍵環(huán)節(jié)，最大程度減少干擾業(yè)務(wù)流程管控的人為因素，防范廉政風(fēng)險(xiǎn)，使內(nèi)控真正成為防止出錯(cuò)的“規(guī)”和“矩”；進(jìn)一步查找、梳理、評(píng)估財(cái)經(jīng)活動(dòng)業(yè)務(wù)及管理中的各類風(fēng)險(xiǎn)，力求對(duì)風(fēng)險(xiǎn)早判早知、“未病先防”，讓內(nèi)控始終成為發(fā)現(xiàn)問題的“顯微鏡”和“放大鏡”；進(jìn)一步抓好發(fā)現(xiàn)問題的整改工作，研機(jī)析理，落實(shí)責(zé)任，堵塞漏洞，促進(jìn)管理，讓內(nèi)控切實(shí)成為整改問題的“鞭”和“尺”。

持續(xù)深化內(nèi)控建設(shè)，是一項(xiàng)長(zhǎng)期工作。第一，要進(jìn)一步健全內(nèi)控體系，始終將權(quán)力監(jiān)督制約的理念和要求融入內(nèi)控制度設(shè)計(jì)；把信任不能代替監(jiān)督的理念貫穿到財(cái)政資金管理全過程，通過加強(qiáng)制度建設(shè)強(qiáng)化單位治理、有效防范各類風(fēng)險(xiǎn)。從事業(yè)單位的業(yè)務(wù)職能出發(fā)，根據(jù)黨風(fēng)廉政建設(shè)和業(yè)務(wù)需要，根據(jù)內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境的變化，不斷強(qiáng)化內(nèi)控體系、健全長(zhǎng)效機(jī)制，做好各項(xiàng)內(nèi)控制度評(píng)估和及時(shí)修訂完善工作，使內(nèi)控?zé)o縫嵌入各業(yè)務(wù)流程，提高內(nèi)控制度的實(shí)時(shí)性、針對(duì)性和有效性，堅(jiān)決扛起內(nèi)控主體責(zé)任，切實(shí)防止“有制度但防不住風(fēng)險(xiǎn)”的情況發(fā)生。第二，要把內(nèi)控信息化建設(shè)納入預(yù)算管理一體化建設(shè)統(tǒng)籌考慮，通過預(yù)算管理一體化系統(tǒng)有序執(zhí)行，豐富內(nèi)控工作手段。內(nèi)控信息化建設(shè)也必須根據(jù)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控和財(cái)政業(yè)務(wù)的要求和變化做好有效銜接。要切實(shí)明確單位財(cái)經(jīng)活動(dòng)特別是資金運(yùn)行各環(huán)節(jié)的內(nèi)控要求，構(gòu)建覆蓋財(cái)經(jīng)活動(dòng)決策、執(zhí)行、監(jiān)督全流程的內(nèi)控信息化管理體系，讓內(nèi)控信息化在各個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)揮作用，有效防范廉政風(fēng)險(xiǎn)和業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。第三，要建立內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)日常風(fēng)險(xiǎn)管控，扎實(shí)開展內(nèi)控審核、內(nèi)控檢查，加大發(fā)現(xiàn)問題力度，強(qiáng)化重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)防控。不斷排查風(fēng)險(xiǎn)隱患、做深做細(xì)做實(shí)內(nèi)控執(zhí)行、切實(shí)提高單位治理水平。扎實(shí)做好內(nèi)控考評(píng)工作，進(jìn)一步完善考評(píng)方法，細(xì)化考評(píng)指標(biāo)，推進(jìn)考評(píng)結(jié)果運(yùn)用，不斷提高工作效率，持續(xù)優(yōu)化單位治理。第四，要努力推動(dòng)內(nèi)控、巡視、審計(jì)及其他監(jiān)督方式深度融合，使內(nèi)控能夠與黨風(fēng)廉政建設(shè)、日常業(yè)務(wù)管理等方面的新變化、新要求有效銜接。同時(shí)還要加強(qiáng)追責(zé)問責(zé)，提高審計(jì)整改實(shí)效，讓內(nèi)控真正“長(zhǎng)出牙齒”。建立審計(jì)查出問題內(nèi)部追責(zé)問責(zé)機(jī)制，切實(shí)加大問責(zé)力度，體現(xiàn)內(nèi)控的全覆蓋和硬約束。第五，要真心愛才、悉心育才、精心用才，培養(yǎng)造就大批德才兼?zhèn)洹⒖爱?dāng)時(shí)代重任的高素質(zhì)專業(yè)化復(fù)合型干部特別是優(yōu)秀年輕干部。教育引導(dǎo)黨員、干部自覺做習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的堅(jiān)定信仰者和忠實(shí)實(shí)踐者，追求崇高的思想境界，增強(qiáng)過硬的擔(dān)當(dāng)本領(lǐng)。內(nèi)控的目的是查找風(fēng)險(xiǎn)、剖析原因、清除隱患，要通過全面提高干部政治素質(zhì)、強(qiáng)化能力建設(shè)，有效提升干部及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題的判斷力、激發(fā)干部直指問題本質(zhì)的領(lǐng)悟力、錘煉干部有效解決問題的執(zhí)行力，以高度政治自覺投身內(nèi)控內(nèi)審建設(shè)，為有效防范行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)提供有力人才支撐與業(yè)務(wù)保障。