行政處罰視域下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)的賦權(quán)機(jī)制構(gòu)建

郝 靜

河北政法職業(yè)學(xué)院，河北 石家莊 050061

2021年修訂后生效的《行政處罰法》第二十四條明確規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使”。由此，已在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處【以下簡稱：鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）】先行先試的行政執(zhí)法權(quán)下沉做法獲得了法律的認(rèn)可，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)獲得了法律的支撐。然而，改革的經(jīng)驗告訴我們，法律承認(rèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）可以成為行政處罰權(quán)的主體，對于整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)下沉改革是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，它需要整個賦權(quán)機(jī)制體系的構(gòu)建。另外，賦權(quán)機(jī)制也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）承接執(zhí)法權(quán)力的邏輯起點(diǎn)，要實現(xiàn)“放得下、接得住、管得好、有監(jiān)督”的改革目標(biāo)同樣離不開賦權(quán)機(jī)制的科學(xué)設(shè)計與構(gòu)建。因此，本文通過對新修訂《行政處罰法》的規(guī)范解讀，借助各地賦權(quán)實踐樣態(tài)分析，探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)的賦權(quán)方式、賦權(quán)條件和賦權(quán)界限，以期為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)賦權(quán)機(jī)制的構(gòu)建提供可鑒之策。

一、賦權(quán)方式的選擇

（一）規(guī)范解讀

新修訂的《行政處罰法》在第二十四條第一款規(guī)定明確了賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)的賦權(quán)方式，即“省、自治區(qū)、直轄市”結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，可以“決定”將行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行使。一方面，根據(jù)該條款的規(guī)定，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)的主體是“省、自治區(qū)、直轄市”，級別限定為省級。換言之，其他主體，如市級、縣級國家機(jī)關(guān)是無權(quán)進(jìn)行賦權(quán)的。另一方面，根據(jù)該條款的規(guī)定，省級主體通過何種載體進(jìn)行賦權(quán)并未明確。由于條款中并未明確指出是省級人大，還是省級政府決定賦權(quán)，因此導(dǎo)致賦權(quán)的載體并不唯一，既可以是省級人大制定地方性法規(guī)賦權(quán)，也可以是省級政府制定地方規(guī)章或其他規(guī)范性文件賦權(quán)。

（二）實踐樣態(tài)

現(xiàn)有各地賦權(quán)方式也不盡一致。主要分為立法賦權(quán)和非立法賦權(quán)兩種方式：一種是由省級人大制定地方性法規(guī)進(jìn)行賦權(quán)。例如，2021年7月15日施行的《河北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合行政執(zhí)法條例》，2022年1月1日施行的《浙江省綜合行政執(zhí)法條例》。另一種是由省級人民政府制定規(guī)范性文件進(jìn)行賦權(quán)。例如，2020年4月16日發(fā)布的《北京市人民政府關(guān)于向街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府下放部分行政執(zhí)法職權(quán)并實行綜合執(zhí)法的決定》（京政發(fā)〔2020〕9號），2020年8月1日發(fā)布的《廣東省人民政府關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合行政執(zhí)法的公告》（粵府函〔2020〕136號）都是以其他規(guī)范性文件的形式對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）進(jìn)行全面賦權(quán)。

（三）構(gòu)建設(shè)想

通過對上述實踐樣態(tài)進(jìn)行比較，我們認(rèn)為：

第一種通過立法賦權(quán)模式確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的行政執(zhí)法權(quán)限，更能體現(xiàn)賦權(quán)決定的民主性、正當(dāng)性。我國憲法之下遵循“民主基礎(chǔ)—集中執(zhí)行”前提下的國家機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力分配邏輯，產(chǎn)生于廣泛民意基礎(chǔ)的權(quán)力機(jī)關(guān)具有民主性，其分配國家機(jī)構(gòu)權(quán)力具有正當(dāng)性。［1］而分配國家機(jī)構(gòu)權(quán)力的主要方式即“立法”，因此在賦權(quán)領(lǐng)域，由人大制定反映公共意志的地方性法規(guī)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)的方式更能體現(xiàn)賦權(quán)決定的民主性，更符合民主集中制原則之原理。但與此同時，在法的安定性原則之下，一旦通過立法確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）承接行政處罰權(quán)制度，該項制度及其運(yùn)行的狀況和結(jié)果必然是相當(dāng)一段時期的慣常狀態(tài)，而這種要求與該項制度剛剛為法律確立且尚處于實踐摸索階段的實踐是不吻合的。

第二種通過非立法模式賦權(quán)，相較于第一種模式其靈活性優(yōu)勢顯而易見，面對仍在持續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）承接執(zhí)法權(quán)制度，更有調(diào)適、糾偏、完善的空間。當(dāng)然，規(guī)范性文件賦權(quán)的法律效力不足，與相關(guān)立法確認(rèn)的制度間的矛盾如何解決，也必然成為其突出的劣勢所在。

綜上分析，我們認(rèn)為在賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)法權(quán)的探索初期，更適宜采用“非立法”模式進(jìn)行賦權(quán)，有更多調(diào)整的空間；而待到賦權(quán)機(jī)制運(yùn)行相對成熟，根據(jù)執(zhí)法改革實踐經(jīng)驗并結(jié)合本地實際情況將其納入地方立法，更有利于該項制度的長期規(guī)范發(fā)展。

二、賦權(quán)條件的確定

（一）規(guī)范解讀

修訂后的《行政處罰法》對于賦權(quán)條件并未細(xì)化規(guī)定，只是規(guī)定將“基層管理迫切需要”的行政處罰權(quán)可以下放給能夠“有效承接”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。2021年12月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》（以下簡稱《通知》），明確“要注重聽取基層意見，關(guān)注基層需求，積極穩(wěn)妥、科學(xué)合理下放行政處罰權(quán)，成熟一批、下放一批，確保放得下、接得住、管得好、有監(jiān)督”的賦權(quán)原則。根據(jù)《行政處罰法》和《通知》的規(guī)定，在國家規(guī)范層面對賦權(quán)條件的要求是“關(guān)注基層需求”和“確保放得下”。“關(guān)注基層需求”是要確保承接主體執(zhí)法實踐的客觀需要的迫切程度，“確保放得下”是要確保承接主體具備的總體實際狀況，兩者結(jié)合程度決定了賦權(quán)條件，該條件不成就則無賦權(quán)的可能，即便上級硬性賦權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）迫于政治壓力承接將會出現(xiàn)制度空設(shè)狀況。

《行政處罰法》在規(guī)定賦權(quán)條件實體原則基礎(chǔ)之上，為保證賦權(quán)科學(xué)合理，設(shè)計了賦權(quán)后的定期評估制度。根據(jù)該項規(guī)定，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)后，仍要關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）實施行政處罰權(quán)的情況，并定期予以評估。其言下之意，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）如果能夠有效行使被授予的行政處罰權(quán)，則由其繼續(xù)行使；如果其不能有效行使被授予的行政處罰權(quán)，則賦權(quán)主體也可以決定予以收回，繼續(xù)由縣級人民政府部門行使行政處罰權(quán)。

（二）實踐樣態(tài)

各地實踐中規(guī)定的向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）賦權(quán)的條件有所區(qū)別：

第一，不作區(qū)分的統(tǒng)一賦權(quán)。以北京市為代表的直轄市，由于行政區(qū)劃內(nèi)整體經(jīng)濟(jì)水平較高，故在賦權(quán)時并未對所轄區(qū)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）進(jìn)行劃分，而是統(tǒng)一進(jìn)行賦權(quán)。例如2020年北京市人民政府發(fā)布的《北京市人民政府關(guān)于向街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府下放部分行政執(zhí)法職權(quán)并實行綜合執(zhí)法的決定》，將由市、區(qū)有關(guān)部門承擔(dān)的部分行政處罰權(quán)下放至所有街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。

第二，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、城鎮(zhèn)化程度作為賦權(quán)條件。例如，2020年廣東省發(fā)布《廣東省人民政府關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合行政執(zhí)法的公告》，在確定向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）賦權(quán)的條件時，明確規(guī)定對于“縣域副中心、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，以及經(jīng)濟(jì)特別發(fā)達(dá)、城鎮(zhèn)化程度特別高的鎮(zhèn)街，可以全面賦予縣級行政處罰權(quán)”。

（三）構(gòu)建設(shè)想

通過規(guī)范解讀，借鑒地方實踐做法，我們認(rèn)為科學(xué)合理設(shè)計細(xì)化賦權(quán)條件，應(yīng)從實體和程序兩方面綜合考慮：

1.實體條件。法律規(guī)范和地方實踐雖未將賦權(quán)條件明確示人，但結(jié)合十八屆三中全會精神以及國務(wù)院《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》的規(guī)定，我們認(rèn)為賦權(quán)實體條件應(yīng)從人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)實力、基層需要程度等方面進(jìn)行綜合評估。人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)實力有客觀數(shù)字作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，而基層治理需要程度是要考量下沉的行政處罰權(quán)于基層達(dá)成治理目標(biāo)是否為必要。若賦權(quán)為基層治理目標(biāo)實現(xiàn)的必要條件，可以真正彌合目前行政執(zhí)法權(quán)力配置與行政目標(biāo)實現(xiàn)之間的罅隙；若賦權(quán)并非基層治理目標(biāo)實現(xiàn)的必要條件，有可能加重鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的負(fù)擔(dān)，或是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法推向“模糊性治理”，治理效率的實際降低。

2.程序條件。在《行政處罰法》規(guī)定的對于賦權(quán)條件的具備與否，由上而下的綜合評估是其主要程序要求，在此過程中為了真正做到“關(guān)注基層需求”，在實踐中應(yīng)實際考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的真實狀況，聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的聲音，這應(yīng)作為賦權(quán)不可缺少的程序條件。

三、賦權(quán)界限的劃定

（一）規(guī)范解讀

修訂后的《行政處罰法》第二十四條第一款規(guī)定，可以將“縣級人民政府部門”的行政處罰權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行使。根據(jù)該條款規(guī)定，明確了可以下放的行政處罰權(quán)僅限于“縣級人民政府部門”的行政處罰權(quán)，換言之市級以上政府部門、縣級以上政府的行政處罰權(quán)是不在賦權(quán)范圍內(nèi)的。但是，至于將“縣級人民政府部門”的哪些處罰權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行使，如何劃定賦權(quán)界限，我們僅憑“能有效承接”的概括性規(guī)定是無法確定的。

（二）實踐樣態(tài)

各地對下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)的劃定界限也有不同樣態(tài)：

1.北京樣態(tài)。2020年，根據(jù)《北京市向街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府下放部分行政執(zhí)法職權(quán)目錄》，北京市原來由市、區(qū)有關(guān)部門承擔(dān)的部分行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)正式下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），共涉及相關(guān)職權(quán)431項。其中，涉及城管執(zhí)法部門393項，與生態(tài)環(huán)境、水務(wù)、衛(wèi)生健康及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門有關(guān)的共38項。［2］顯然，北京市賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的行政處罰權(quán)范圍主要是集中在原來相對集中行政處罰權(quán)的城管執(zhí)法領(lǐng)域，所賦予權(quán)力主要是與基層執(zhí)法密切相關(guān)的市容、園林、環(huán)境衛(wèi)生等專業(yè)性要求不高的領(lǐng)域。

2.廣東樣態(tài)。2020年，廣東省人民政府發(fā)布《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合行政執(zhí)法的公告》，明確規(guī)定賦權(quán)范圍劃定的標(biāo)準(zhǔn)為“除專業(yè)性和技術(shù)性強(qiáng)、鎮(zhèn)街無法承接，或者工作量較小、由縣級集中行使成本更低的事項外”，即將專業(yè)技術(shù)程度、承接主體承接能力、實際工作量作為綜合評估賦權(quán)范圍考慮的因素。同時，廣東省賦權(quán)界限的劃定還考慮了賦權(quán)領(lǐng)域，明確“重點(diǎn)調(diào)整實施自然資源和規(guī)劃建設(shè)、生態(tài)保護(hù)、市場監(jiān)管、衛(wèi)生健康、鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村治理、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣使用等方面的行政處罰權(quán)”。與北京樣態(tài)不同的是，作為非直轄市的省級行政區(qū)劃，其省內(nèi)各地的實際情況更為復(fù)雜、差異性更大，因此具體賦權(quán)事項并未直接由省規(guī)定，而是“由各地級以上市人民政府統(tǒng)一確定”。

（三）構(gòu)建設(shè)想

綜上立法現(xiàn)狀和地方實踐，我們認(rèn)為在劃定賦權(quán)界限時應(yīng)考慮以下因素：

第一，賦權(quán)領(lǐng)域界限。賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）處罰權(quán)在橫向上是處罰權(quán)的集中行使，因此要受到《行政處罰法》中有關(guān)集中行政處罰權(quán)制度規(guī)則的制約。修訂后《行政處罰法》，延續(xù)了限制人身自由權(quán)的行政處罰權(quán)是相對集中行政處罰權(quán)制度的除外范圍，新增了對相對集中行政處罰權(quán)的領(lǐng)域范圍的明確規(guī)定，具體包括城市管理、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域，推行綜合行政執(zhí)法制度。另外，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊伍實行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作意見的通知》（國辦發(fā)〔2002〕56號），明確“中央垂直管理的海關(guān)、國稅、金融監(jiān)管、出入境檢驗檢疫等部門和涉及國家安全”也是不列入綜合執(zhí)法工作的。可見，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）賦權(quán)時均不能突破上述法律和規(guī)范性文件限定的領(lǐng)域界限。

第二，賦權(quán)層級界限。在執(zhí)法權(quán)下沉的大趨勢之下，其實也有部分領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)呈現(xiàn)上收的特點(diǎn)。［3］例如，在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，環(huán)境監(jiān)測權(quán)、環(huán)境監(jiān)察權(quán)、環(huán)境執(zhí)法權(quán)都有不同程度的上收，其中環(huán)境執(zhí)法權(quán)上收到地級市，縣級環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)也隨之改為市級環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)。在上收執(zhí)法權(quán)“化解基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾，避免縣級以下地方政府在環(huán)境污染治理領(lǐng)域的地方保護(hù)主義”的同時，［3］兼顧大部分執(zhí)法案件都發(fā)生在縣域范圍內(nèi)的實際，在縣級仍保留執(zhí)法隊伍，即在權(quán)力上收的同時執(zhí)法力量下沉。在此改革背景之下，若省級賦權(quán)主體將生態(tài)環(huán)境方面的處罰權(quán)不予區(qū)分均賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)一行使，這樣的做法與生態(tài)環(huán)境部門的改革背道而馳，賦權(quán)的適當(dāng)性值得探討。所以，賦權(quán)過程中必須考慮不同領(lǐng)域?qū)?quán)力主體層級的限制。

第三，賦權(quán)專業(yè)限制。隨著社會分工的日益精細(xì)化，現(xiàn)代行政治理專業(yè)性、技術(shù)性也日漸增強(qiáng)，在很多行政領(lǐng)域需要較強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)支持，有的需要專業(yè)人員、專業(yè)設(shè)備調(diào)查取證，有的需要專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定。因此，下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基層行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)應(yīng)“主要集中在日常的、案情簡單、能直接判斷不需要進(jìn)行更進(jìn)一步技術(shù)檢查或技術(shù)鑒定的、大量存在的違法行為”“對于那些案件復(fù)雜隱蔽，專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的違法案件則應(yīng)由專業(yè)執(zhí)法部門保留處罰權(quán)”。［4］當(dāng)然，專業(yè)執(zhí)法和執(zhí)法權(quán)下放的界限也不是絕對的，伴隨國家“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)建設(shè)的推進(jìn)，信息化技術(shù)、裝備的配置和應(yīng)用的加強(qiáng)，必然助力基層綜合執(zhí)法向?qū)I(yè)化行政執(zhí)法發(fā)展，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）下放專業(yè)化執(zhí)法權(quán)力必然越來越多。