行政檢察的“公開聽證+”模式研究

李 燕，潘基俊

行政檢察公開聽證是指檢察機(jī)關(guān)在辦理行政訴訟監(jiān)督案件過程中，組織召開聽證會，就案件事實(shí)認(rèn)定、法律適用和案件處理等問題聽取聽證員和其他訴訟參加人意見的案件審查活動。2020 年10月20 日，最高人民檢察院在發(fā)布的《人民檢察院審查案件聽證工作規(guī)定》（以下簡稱《聽證規(guī)定》）中要求，在辦案中要堅(jiān)持“應(yīng)聽盡聽”原則，各級檢察院檢察長帶頭示范，做到全國檢察機(jī)關(guān)聽證審查工作全覆蓋。要真正讓聽證成為提升檢察機(jī)關(guān)辦案質(zhì)效、促進(jìn)司法公開公正的重要抓手。較之傳統(tǒng)的書面審查模式而言，公開聽證有親歷性、公開性等特征，應(yīng)將其廣泛運(yùn)用于辦案中，推動“促進(jìn)司法公開，保障司法公正，提升司法公信，落實(shí)普法責(zé)任，促進(jìn)矛盾化解”等價(jià)值追求的實(shí)現(xiàn)。本文主要研究和分析在行政檢察工作中公開聽證的價(jià)值，以及當(dāng)前運(yùn)行中存在的問題，擬提出對完善公開聽證制度的立法建議并提出運(yùn)行模式的構(gòu)想，以發(fā)揮公開聽證在行政檢察工作中的促進(jìn)作用，做實(shí)行政檢察。

一、行政檢察視野下公開聽證的價(jià)值

（一）促進(jìn)精準(zhǔn)實(shí)施行政檢察監(jiān)督

檢察機(jī)關(guān)是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是保障國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施的司法機(jī)關(guān)。為全面深化行政檢察監(jiān)督，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》指出：“檢察機(jī)關(guān)依法履行對行政訴訟活動的法律監(jiān)督職能，促進(jìn)審判機(jī)關(guān)依法審判，推進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法履職……?！睘楦玫芈男蟹杀O(jiān)督職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)確保監(jiān)督的精準(zhǔn)性，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。以公開聽證的方式聽取意見開展監(jiān)督，是檢察機(jī)關(guān)改進(jìn)審查案件方式的一種重要舉措，也是增強(qiáng)事實(shí)調(diào)查和法律論證的重要途徑。一是以往以書面審查為主的審查模式不具有親歷性特征，而通過公開聽證的方式，檢察機(jī)關(guān)直接當(dāng)面聽取各方當(dāng)事人的意見，更有利于增強(qiáng)檢察人員內(nèi)心確信；二是公開聽證集核實(shí)證據(jù)、收集信息、確認(rèn)事實(shí)、論證法律適用等各種形態(tài)于一身，在聽證會上將相關(guān)證據(jù)再次進(jìn)行公開質(zhì)證，當(dāng)事人接受檢察人員、聽證員的發(fā)問，由聽證員評議，獨(dú)立發(fā)表客觀、中立的第三方意見、專業(yè)意見，能夠幫助檢察機(jī)關(guān)更加全面、客觀、準(zhǔn)確地認(rèn)定事實(shí)、適用法律、運(yùn)用政策，有助于檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立、公正、精準(zhǔn)地對案件作出處理決定，這是檢察聽證最基本的功能和作用。

（二）助推行政爭議實(shí)質(zhì)性化解

在當(dāng)前的司法實(shí)踐中，“程序空轉(zhuǎn)”浪費(fèi)國家司法資源和當(dāng)事人的人力物力，不僅無法解決行政爭議，還有可能引發(fā)新的社會矛盾[1]。絕大多數(shù)案件無法進(jìn)入案件實(shí)體審理，部分案件仍然面臨原告贏了訴訟但是訴求仍不能滿足、案結(jié)事不了的困境。為進(jìn)一步促進(jìn)行政爭議得到根本性解決，2014 年修改的《行政訴訟法》已將“解決行政爭議”作為立法目的之一予以了規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)亦應(yīng)在開展法律監(jiān)督的過程中將行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的理念貫穿于辦案始終，積極運(yùn)用各種手段促進(jìn)行政爭議的實(shí)質(zhì)性化解。公開聽證是助推行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的重要抓手，2021 年8 月23 日頒布實(shí)施的《人民檢察院開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作指引（試行）》（以下簡稱《指引》）第十三條規(guī)定：“人民檢察院可以組織公開聽證，……進(jìn)一步查清事實(shí)，分清權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，促進(jìn)爭議化解。”在聽證過程中，給案件當(dāng)事人再一次當(dāng)面對質(zhì)的機(jī)會，讓行政機(jī)關(guān)接受申請人的對質(zhì)，同時(shí)引導(dǎo)申請人陳述申訴請求、舉示證據(jù)、說明法律適用依據(jù)、接受聽證員的評議，利用聽證員處于第三方、信服程度高的特點(diǎn)，增強(qiáng)釋法說理，以公開促公正，以公開促化解。公開聽證在化解矛盾方面的突出作用，在實(shí)踐中已得到證明。全國檢察機(jī)關(guān)在2020 年共計(jì)組織聽證2.9 萬件，當(dāng)事人在聽證會上把事說清、聽證員把理辨明、檢察官把法講透，聽證后化解率高達(dá)83.7%①來源于：最高人民檢察院2021 年工作報(bào)告。，取得了不錯(cuò)的效果。

（三）增強(qiáng)檢察公信力

《人民檢察院組織法》第七條規(guī)定：“人民檢察院實(shí)行司法公開，法律另有規(guī)定的除外?！惫_聽證是檢察機(jī)關(guān)落實(shí)司法公開、提升司法公信力，實(shí)現(xiàn)辦案“三個(gè)效果”有機(jī)統(tǒng)一的重要舉措[2]。尤其是在行政檢察這一“民告官”案件的特殊領(lǐng)域，矛盾尖銳，爭議化解難度大。公開聽證對進(jìn)一步揭開司法的神秘面紗、增強(qiáng)官民互動、促進(jìn)百姓對政府機(jī)關(guān)及司法機(jī)關(guān)的信任具有重要作用，為在全面推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中體現(xiàn)檢察擔(dān)當(dāng)具有特殊意義。一是打破司法神秘，增進(jìn)官民互動。公開聽證就是為了避免“偏信”，做到“兼聽”，讓當(dāng)事人、聽證員全面參與、充分監(jiān)督，讓正義以“看得見”“聽得到”的方式實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)多方互動，真正贏得人民群眾對檢察工作的理解和支持，增強(qiáng)檢察公信力。二是落實(shí)普法責(zé)任，宣傳行政檢察。公開聽證活動就是將檢察權(quán)置于陽光下、置于人民群眾的視野中，聽證活動的公開性決定了其天然就是普法宣傳的平臺，一方面可以對當(dāng)事人進(jìn)行現(xiàn)場釋法說理，讓其接受檢察機(jī)關(guān)的決定，另一方面可以對旁聽人員進(jìn)行普法宣傳，讓普通民眾了解行政檢察監(jiān)督的基本程序，了解案涉問題的實(shí)體法律規(guī)定和檢察決定邏輯的推理過程，宣傳行政檢察。

二、行政檢察實(shí)踐中公開聽證運(yùn)行存在的問題

據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國檢察機(jī)關(guān)于2020 年共計(jì)組織聽證2.9 萬件，是2019 年的10.8 倍②來源于：最高人民檢察院2021 年工作報(bào)告。，但當(dāng)前公開聽證只是被更多地運(yùn)用于刑事申訴領(lǐng)域，行政案件的適用比例卻偏低。以某直轄市檢察機(jī)關(guān)為例，2021 年上半年共組織聽證267 件，其中民事行政訴訟監(jiān)督案件14 件，僅占聽證案件總數(shù)的5.24%，占民事行政訴訟監(jiān)督案件受案數(shù)的1.24%③來源于：重慶市人民檢察院關(guān)于全市檢察機(jī)關(guān)2021 年上半年聽證工作情況的通報(bào)。。從以上數(shù)據(jù)可以看出在行政檢察實(shí)踐中公開聽證適用率并不高，運(yùn)行過程中存在一些問題。

（一）案件適用范圍不明確

《人民檢察院信訪工作規(guī)定》指出，檢察機(jī)關(guān)在答復(fù)重大、復(fù)雜、疑難的信訪事項(xiàng)時(shí)，必要時(shí)可以舉行公開聽證，該規(guī)定首次將公開聽證的案件范圍由刑事申訴案件擴(kuò)大到信訪案件?！堵犠C規(guī)定》第四條規(guī)定：“人民檢察院辦理羈押必要性審查案件、擬不起訴案件、刑事申訴案件、民事訴訟監(jiān)督案件、行政訴訟監(jiān)督案件、公益訴訟案件等，在事實(shí)認(rèn)定、法律適用、案件處理等方面存在較大爭議，或者有重大社會影響，需要當(dāng)面聽取當(dāng)事人和其他相關(guān)人員意見的，經(jīng)檢察長批準(zhǔn)，可以召開聽證會?！痹撘?guī)定將聽證范圍覆蓋至“四大檢察”核心業(yè)務(wù)，進(jìn)一步完善了檢察聽證的法律體系，但只是原則性指出適宜公開聽證的案件類型，具體到行政訴訟監(jiān)督案件，哪些案件應(yīng)當(dāng)公開聽證并沒有規(guī)定。雖然2021 年9月1 日施行的《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》（以下簡稱《監(jiān)督規(guī)則》）第六十八條對聽證范圍進(jìn)一步進(jìn)行了明確，但該規(guī)定和《聽證規(guī)定》第四條并無太大差別，仍未具體明確案件范圍。一是實(shí)踐中對“較大爭議”“重大社會影響”的具體內(nèi)涵仍是由檢察人員來具體把握，實(shí)際可操作性仍有待進(jìn)一步提高。在案多人少的辦案壓力、“本領(lǐng)恐慌”的內(nèi)在壓力以及績效考核的考評壓力的疊加之下，易產(chǎn)生應(yīng)聽證的有“較大爭議”“重大社會影響”的案件未能聽證，而對案情簡單、擬司法救助、爭議已經(jīng)得到化解的案件舉行聽證的問題。有的檢察人員不是為解決案件中的問題聽證，而是為完成上級下達(dá)的任務(wù)聽證，為政績聽證，走形式走過場，不能充分發(fā)揮公開聽證在化解疑難復(fù)雜案件中的積極作用。二是沒有明確聽證案件的范圍是否應(yīng)限于申請人的訴訟請求或者是人民法院的裁判內(nèi)容，能否對未進(jìn)入實(shí)體審理的案件中申請人實(shí)質(zhì)性訴求的解決進(jìn)行聽證。三是未區(qū)分公開和不公開不同類型，未規(guī)定哪些案件不能公開聽證。

（二）各方主體參與聽證意愿不強(qiáng)烈

雖然公開聽證在行政檢察辦案過程中有著積極意義，但因各參與主體心存疑慮，導(dǎo)致公開聽證的實(shí)際效果被大打折扣。一是申請人的疑慮。申請人會在法院駁回其再審申請后向檢察機(jī)關(guān)申請監(jiān)督，因其長期以來不斷地?cái)≡V，可能對司法機(jī)關(guān)已喪失信心，對檢察機(jī)關(guān)能否通過公開聽證為其解決實(shí)質(zhì)訴求存在疑問。筆者在辦案中經(jīng)常聽到當(dāng)事人講“你們要是不支持我的申請，就早點(diǎn)作決定，把決定書給我，我好繼續(xù)上訪”，他們并不期待由檢察機(jī)關(guān)幫其解決問題，而是想按程序走完法律救濟(jì)渠道，再去上級機(jī)關(guān)上訪，期望更高層的領(lǐng)導(dǎo)直接下達(dá)改判的命令。二是被訴行政機(jī)關(guān)的疑慮。在行政訴訟案件中，經(jīng)歷過一審、二審和再審后絕大多數(shù)行政機(jī)關(guān)是勝訴一方，他們對案件的最終勝訴保持著充分的信心，于是認(rèn)為公開聽證等于是畫蛇添足，部分執(zhí)法人員對出席聽證再次面對申請人的對質(zhì)存在不理解和抵觸情緒，不愿意到場參加聽證，尤其是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人主動參與聽證積極性不高。三是其他當(dāng)事人的疑慮。其他當(dāng)事人雖然與案件具有利害關(guān)系，但相比于申請人、被訴行政機(jī)關(guān)而言，其并不是訴求主張最強(qiáng)烈的一方，這直接影響其參與訴訟的積極性。尤其是經(jīng)歷了一審、二審和再審后對其權(quán)利義務(wù)并未造成實(shí)際影響的，其更不愿再花費(fèi)更多的精力參與到聽證中來。四是聽證員的疑慮。行政案件涉及的實(shí)體法律規(guī)范多而雜，專業(yè)性強(qiáng)，部分聽證員擔(dān)心因?qū)I(yè)能力不足，發(fā)表的意見與申請人意見不符遭受其打擊報(bào)復(fù)，與行政機(jī)關(guān)意見相左造成其他負(fù)面效應(yīng)。再加上經(jīng)費(fèi)微薄、時(shí)間安排的沖突等原因，導(dǎo)致部分聽證員不愿意參加聽證，或在聽證會上不愿意對相關(guān)問題繼續(xù)發(fā)問并提出客觀、專業(yè)、中肯的意見。

（三）聽證作用發(fā)揮不充分

1.聽證程序設(shè)計(jì)缺乏針對性

《聽證規(guī)定》第三章規(guī)定了公開聽證的程序，但只是適用于各業(yè)務(wù)條線的概括性程序。《監(jiān)督規(guī)則》第四章第三節(jié)結(jié)合行政監(jiān)督案件的特點(diǎn)對此予以了細(xì)化，規(guī)定“聽證會應(yīng)當(dāng)圍繞行政訴訟監(jiān)督案件中的事實(shí)認(rèn)定和法律適用等問題進(jìn)行。對當(dāng)事人提交的有爭議的或者新的證據(jù)材料和人民檢察院調(diào)查取得的證據(jù)，應(yīng)當(dāng)充分聽取各方當(dāng)事人的意見”，但針對具體的聽證會前準(zhǔn)備、會議進(jìn)行的步驟并未結(jié)合不同聽證目的、結(jié)案方式作出差別化的規(guī)定。有的檢察人員在設(shè)計(jì)聽證程序時(shí)不善于結(jié)合實(shí)際進(jìn)行設(shè)計(jì)，在具體操作中缺乏問題意識，沒有明確的目標(biāo)導(dǎo)向和效果導(dǎo)向，嚴(yán)重制約了聽證效果。

2.聽證員選任機(jī)制不健全

《監(jiān)督規(guī)則》第六十九條規(guī)定，可以邀請與案件沒有利害關(guān)系的人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、特約檢察員、專家咨詢委員、人民調(diào)解員或者當(dāng)事人所在單位、居住地的居民委員會、村民委員會成員以及專家、學(xué)者、律師等其他社會人士擔(dān)任聽證員?！堵犠C規(guī)定》第七條對聽證員的資格條件和限制條件予以了明確。但以上都只是原則性規(guī)定，操作性并不夠強(qiáng)，在實(shí)踐中仍然存在選任的聽證員難以保障專業(yè)性、廣泛性的問題。一方面，行政案件專業(yè)性強(qiáng)，在涉及某一專門行政執(zhí)法領(lǐng)域的案件時(shí)，有些檢察機(jī)關(guān)難以在當(dāng)?shù)卣业綄I(yè)人士作為聽證員。而作為人民監(jiān)督員主管部門的司法行政機(jī)關(guān)，對人民監(jiān)督員開展的培訓(xùn)工作較少，易使聽證員成為聽證會上的陪襯，專業(yè)性不能保證；另一方面，除了人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員外，其他聽證員職業(yè)主要集中在法律領(lǐng)域，聽證員代表的廣泛性不強(qiáng)。尤其是涉及群體性利益的案件，或者是需要修復(fù)申請人名譽(yù)類案件時(shí)，難以找到代表其居住地周圍社情民意的聽證員，不利于最大限度保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

3.聽證員參與度不夠

聽證員并不是案件承辦人，沒有親自閱卷，更沒有和承辦檢察官一起親歷辦案過程。雖然《聽證規(guī)定》第十一條規(guī)定，人民檢察院在聽證員確定后應(yīng)當(dāng)向其介紹案件情況、需要聽證的問題和相關(guān)法律規(guī)定。聽證員在聽證會上可以向申請人和其他當(dāng)事人提問。但檢察官在聽證會前和聽證員的溝通尺度如何把握尚無規(guī)定，聽證員僅僅通過檢察官聽證會前的介紹以及聽證會中的聆聽、發(fā)問，是否能保證其對案情充分了解仍然存在大大的疑問。只是關(guān)注需要聽證的問題，但不真正了解案件全貌，參與程度不夠深入，難以保證聽證員最后評議意見的科學(xué)性。

4.聽證評議結(jié)果的采納流于形式

在行政處罰程序中，行政機(jī)關(guān)在公開聽證程序結(jié)束后應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄作出決定，這凸顯了聽證程序的重要性。而在行政訴訟監(jiān)督程序中，聽證評議的結(jié)果并沒有法律效力，訴訟法只規(guī)定訴訟可以認(rèn)定行政決定違法，沒有授權(quán)聽證類似的法律效力[3]2。根據(jù)《監(jiān)督規(guī)則》第七十五條第三款的規(guī)定，聽證的結(jié)果是人民檢察院依法處理案件的重要參考，檢察官可以采納也可不采納。如不采納聽證員多數(shù)意見的，需向檢察長報(bào)告并獲同意后作出決定。在實(shí)踐中，有的檢察人員在聽證之前已經(jīng)審查完所有案件材料，得出了處理結(jié)論，會前和聽證員的溝通中甚至已將案件最終處理結(jié)論告知聽證員，要求其發(fā)表和檢察機(jī)關(guān)結(jié)論一致的意見，所以導(dǎo)致實(shí)踐中大多數(shù)案件檢察機(jī)關(guān)擬作出的處理意見與聽證員最后評議意見相一致，檢察官變更評議結(jié)果的情況較為少見[4]，聽證員的意見對案件的處理沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性影響，沒有解決案件中的實(shí)際問題，聽證結(jié)果采納流于形式。

（四）聽證保障措施不到位

1.檢察機(jī)關(guān)辦案人員能力及自信心不足

作為檢察工作中的新生事物，公開聽證對檢察官的工作能力提出了較高要求。由于部分檢察官的業(yè)務(wù)能力和自信心不足，且當(dāng)事人在公開聽證現(xiàn)場提出各類問題或者不聽從主持人安排的情況時(shí)有發(fā)生，如果檢察官能力不足，對當(dāng)事人的臨場提問準(zhǔn)備不充分，將直接影響公開聽證的效果。當(dāng)前，一些檢察院對行政檢察工作重視不夠，行政檢察部門被邊緣化，對行政檢察辦案中適用公開聽證程序的積極性不高。具體到辦案人員，一方面，檢察長親自主持聽證的比例還較低，難以發(fā)揮其能力優(yōu)勢；另一方面，具體承辦檢察官的案件把握、釋法說理、群眾工作、組織協(xié)調(diào)能力不夠，認(rèn)為公開聽證并不是審查案件的必經(jīng)環(huán)節(jié)，做得好沒有獎(jiǎng)勵(lì)，做得不好還會導(dǎo)致更大的信訪維穩(wěn)壓力，這導(dǎo)致檢察人員不愿聽證、不會聽證、不敢聽證的情況仍然存在。

2.確保聽證程序順利進(jìn)行的機(jī)制有待健全

聽證程序并不是辦理行政訴訟監(jiān)督案件的必經(jīng)程序，對當(dāng)事人和其他參與人沒有強(qiáng)制性要求。由于聽證過程對證據(jù)的展示、質(zhì)證以及采信規(guī)則在法律上依然存在爭議，且聽證結(jié)果是否必然應(yīng)當(dāng)被采納在立法上也沒有被認(rèn)可，這就導(dǎo)致當(dāng)事人或者聽證員對參與聽證的積極性不高，實(shí)踐中當(dāng)事人或者聽證員臨時(shí)決定不參加聽證會的情況時(shí)有發(fā)生，即便到會參加聽證也無法保證聽證會一定能順利進(jìn)行?！侗O(jiān)督規(guī)則》第七十一條規(guī)定，當(dāng)事人等人應(yīng)按時(shí)參加聽證會，如參與人員違反聽證秩序的，檢察機(jī)關(guān)可予以批評教育，責(zé)令退出聽證場所，對嚴(yán)重?cái)_亂聽證秩序的可建議依法追究相應(yīng)法律責(zé)任。但對于當(dāng)事人無正當(dāng)理由缺席或者未經(jīng)許可中途退席的，主持人只能決定聽證程序是否繼續(xù)進(jìn)行，而無其他相應(yīng)的法律后果或救濟(jì)渠道，缺乏處罰機(jī)制的保障。

3.公開聽證的場所及設(shè)備不完善

為充分體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)公開聽證的莊重性、嚴(yán)肅性、規(guī)范性，2020 年4 月26 日生效并實(shí)施的《人民檢察院檢察聽證室設(shè)置規(guī)范》（以下簡稱《規(guī)范》）要求全國四級檢察院要在現(xiàn)有辦公用房的基礎(chǔ)上，合理規(guī)劃設(shè)計(jì)聽證室，同時(shí)詳細(xì)規(guī)定了聽證室整體布局和席位設(shè)置?！堵犠C規(guī)定》也要求人民檢察院可以通過中國檢察聽證網(wǎng)和其他公共媒體，對聽證會進(jìn)行圖文、音頻、視頻直播或者錄播。然而，當(dāng)前部分檢察機(jī)關(guān)公開聽證設(shè)備設(shè)施不到位，有學(xué)者曾統(tǒng)計(jì)，截至2021 年1 月，某省共有47 個(gè)市、區(qū)院設(shè)置了公開聽證室，僅占全省檢察機(jī)關(guān)總數(shù)的34.06%[5]。另外，通過媒體同步直播或錄播聽證會的占比較小，影響了公開聽證的宣傳力度，也限制了公開聽證對當(dāng)事人慎重對待聽證的倒逼作用。

三、完善公開聽證制度立法的三點(diǎn)建議

鑒于公開聽證在行政檢察中的特殊意義，其應(yīng)被廣泛適用。為完善行政檢察監(jiān)督案件公開聽證制度，有些需從頂層設(shè)計(jì)上予以改進(jìn)，而有些則需從具體運(yùn)行機(jī)制上入手。

（一）明確公開聽證適用范圍

聽證應(yīng)當(dāng)在哪些行政訴訟監(jiān)督案件中適用及公開的標(biāo)準(zhǔn)如何界定，需在立法中進(jìn)一步明確。

第一，應(yīng)當(dāng)將促進(jìn)行政爭議的實(shí)質(zhì)性化解是檢察機(jī)關(guān)在檢察監(jiān)督階段的重要職責(zé)，以及聽證是檢察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職能的重要手段這兩項(xiàng)內(nèi)容通過行政訴訟立法的方式予以明確，另外再通過具體的司法解釋和內(nèi)部規(guī)定對公開聽證的具體內(nèi)容予以規(guī)范。當(dāng)前，《行政訴訟法》僅是將解決行政爭議作為行政訴訟的目的予以明確，還不能直接凸顯檢察機(jī)關(guān)的職能作用，且在《行政訴訟法》或者《檢察官法》等法律中并未規(guī)定檢察聽證的內(nèi)容。

第二，應(yīng)將行政訴訟監(jiān)督案件中適用聽證的案件范圍予以具體明確。鑒于司法實(shí)踐的復(fù)雜性，可以采取總分總的立法模式予以規(guī)定。建議作以下規(guī)定：

“人民檢察院審查行政訴訟監(jiān)督案件符合下列情形之一的，經(jīng)當(dāng)事人申請或檢察官提出，且經(jīng)檢察長批準(zhǔn)可以召開聽證會：

（一）原審裁判認(rèn)定的事實(shí)沒有證據(jù)證實(shí)，認(rèn)定事實(shí)所依據(jù)的證據(jù)不客觀、不合法，適用證據(jù)違反證據(jù)規(guī)則、邏輯推理或者經(jīng)驗(yàn)法則，出現(xiàn)新證據(jù)，導(dǎo)致在事實(shí)認(rèn)定上存在較大爭議的；

（二）原審裁判適用法律、法規(guī)存在與案件性質(zhì)明顯不符，遺漏適用，適用的法律、法規(guī)已失效或尚未施行，違反適用規(guī)則、立法目的、基本原則等，導(dǎo)致在法律適用上存在較大爭議的；

（三）原審裁判未進(jìn)行實(shí)體審理，但法院裁判理由存在以上事實(shí)認(rèn)定、法律適用較大爭議的；

（四）原審裁判未進(jìn)行實(shí)體審理，但申請人的實(shí)質(zhì)性訴求具有合理成分，案件爭議具有實(shí)質(zhì)性化解可能的；

（五）案件最終處理存在較大爭議的；

（六）案件存在重大影響，需要回應(yīng)社會關(guān)切的。

舉行聽證應(yīng)貫徹應(yīng)聽盡聽原則，對是否適用聽證存在爭議的由檢察長決定?！?/p>

第三，應(yīng)當(dāng)明確擬聽證的行政訴訟監(jiān)督案件不應(yīng)當(dāng)公開的案件類型。建議作以下規(guī)定：

“人民檢察院組織聽證應(yīng)當(dāng)公開進(jìn)行，但涉及國家秘密、個(gè)人隱私和法律另有規(guī)定的除外。涉及商業(yè)秘密的案件，當(dāng)事人申請不公開的，可以不公開進(jìn)行。”

（二）細(xì)化公開聽證程序

行政檢察監(jiān)督案件的結(jié)案方式有以抗訴、檢察建議的方式進(jìn)行監(jiān)督，做不支持監(jiān)督申請以及終結(jié)審查等幾種。公開聽證的最終目的是有助于檢察機(jī)關(guān)最終對案件的處理，要么是通過查明事實(shí)、準(zhǔn)確適用法律有利于監(jiān)督，要么是通過聽證主持引導(dǎo)雙方和解，要么是通過聽證進(jìn)行釋法說理達(dá)到息訴罷訪的效果。因此公開聽證程序的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)圍繞聽證的目的展開。

第一，在公開聽證前，將風(fēng)險(xiǎn)研判作為制定公開聽證方案的前置程序。在聽證前充分閱卷，初判案件類型，突出重點(diǎn)，分析當(dāng)事人性格特征、社會影響、輿情因素，并做好應(yīng)對預(yù)案。

第二，針對聽證的具體過程，規(guī)定開場、調(diào)查、辯論、評議、答復(fù)等五個(gè)一般性環(huán)節(jié)，對發(fā)表意見、證據(jù)展示、質(zhì)證、辯論、討論等環(huán)節(jié)作出細(xì)致規(guī)定。同時(shí)規(guī)定主持人可以根據(jù)案件情況以及聽證現(xiàn)場情況臨時(shí)調(diào)整、增設(shè)聽證員評議、發(fā)表意見，專家咨詢評議、發(fā)表意見，和解、釋法說理等環(huán)節(jié)，以滿足不同類型案件聽證工作的需求。

（三）完善聽證員選拔、考核程序

針對部分基層檢察機(jī)關(guān)難以選拔聽證員，部分聽證員參與積極性不高、作用發(fā)揮不充分的問題，可從以下幾方面在立法上予以規(guī)制：

第一，建立省、市級公開聽證專家人才庫以及調(diào)度機(jī)制，鼓勵(lì)開展遠(yuǎn)程聽證，確保部分基層檢察機(jī)關(guān)對一些疑難、復(fù)雜案件召開聽證會時(shí)，能夠快速尋找到聽證員，聽取到有價(jià)值的專業(yè)意見。

第二，設(shè)立聽證專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障制度，建立聽證員履職考核和信息反饋機(jī)制。將參加聽證工作與聽證員的社會服務(wù)工作相掛鉤，鼓勵(lì)聽證員積極參與聽證活動，為其履職活動提供保障。對履職盡責(zé)的聽證員予以獎(jiǎng)勵(lì)，反之給予相應(yīng)懲罰或取消人民監(jiān)督員等資格。

四、構(gòu)建行政檢察的“公開聽證+”模式

除了上述立法建議外，在運(yùn)行模式上可以結(jié)合案件情況重點(diǎn)突出、靈活運(yùn)用。2019 年9 月，全國檢察機(jī)關(guān)行政檢察工作座談會首次提出了“以訴訟監(jiān)督為基石、以化解行政爭議為‘牛鼻子’、以非訴執(zhí)行監(jiān)督為延伸”的行政檢察工作格局[3]5。筆者認(rèn)為，可以將擬公開聽證的行政訴訟監(jiān)督案件類型化，分為事實(shí)認(rèn)定型、法律適用型、息訴罷訪型、重大影響型四種，緊緊圍繞著訴訟監(jiān)督、行政違法監(jiān)督、行政爭議實(shí)質(zhì)性化解等目標(biāo)任務(wù)，運(yùn)用“公開聽證+調(diào)查核實(shí)、公開聽證+專家論證、公開聽證+和解及釋法說理、公開聽證+智慧檢務(wù)”四種模式，發(fā)揮公開聽證對行政檢察工作的積極作用。

（一）“公開聽證+調(diào)查核實(shí)”

檢察機(jī)關(guān)因履行法律監(jiān)督職責(zé)的需要，對案件事實(shí)認(rèn)定存在爭議的，可以采取調(diào)查核實(shí)措施。調(diào)查核實(shí)的范圍既包括行政相對人合理訴求的相關(guān)事實(shí)，也可以涵蓋被訴行政行為之外的相關(guān)事實(shí)[6]。申請人和其他當(dāng)事人在檢察監(jiān)督階段也可以提交新證據(jù)證實(shí)其監(jiān)督請求，行政機(jī)關(guān)雖不能再提供行政執(zhí)法階段未能收集的證據(jù)證實(shí)其行政行為的合法性，但如果原告或者第三人提出了其在行政處理程序中沒有提出的理由或者證據(jù)的，行政機(jī)關(guān)仍然可以補(bǔ)充新證據(jù)。針對原判在事實(shí)認(rèn)定上的爭議或上述新證據(jù)變化可能帶來的事實(shí)認(rèn)定分歧，必須強(qiáng)化公開聽證在調(diào)查核實(shí)方面的功能，有必要在公開聽證環(huán)節(jié)對證據(jù)進(jìn)行充分展示，聽取意見，利用公開聽證查明案件事實(shí)。

具體操作中應(yīng)當(dāng)注意：一是在聽證會前的調(diào)查核實(shí)。為確保聽證會做到有的放矢，檢察人員需在會前調(diào)閱案件全部卷宗，熟知案情并會見各方當(dāng)事人明確訴求，總結(jié)出事實(shí)爭議焦點(diǎn)。對申請人提交的新的證據(jù)材料做好接收工作。對申請人提出的在行政處理程序中沒有提出的新的請求和證據(jù)要及時(shí)告知其他當(dāng)事人，告知其補(bǔ)充新證據(jù)的權(quán)利。另外還要做好自行依法調(diào)查核實(shí)工作，取得相應(yīng)的證據(jù)。在聽證會前匯總所有應(yīng)當(dāng)集中進(jìn)行展示、質(zhì)證的證據(jù)材料，擬寫公開聽證方案，選拔并確定合適的聽證員后將證據(jù)先行提交給聽證員查閱，并就案情進(jìn)行深入的介紹溝通。二是聽證會中的調(diào)查階段積極推動檢察長支持聽證疑難復(fù)雜案件?；跈z察聽證具有“適度訴訟化”的屬性，可將步驟分為發(fā)表意見階段、證據(jù)展示說明和質(zhì)證階段、辯論階段以及最后陳述階段，在聽證會中突出證據(jù)調(diào)查核實(shí)功能的程序設(shè)計(jì)，會議緊緊圍繞事實(shí)認(rèn)定展開，主持人合理引導(dǎo)各方當(dāng)事人在各個(gè)階段重點(diǎn)敘述證據(jù)和事實(shí)認(rèn)定分歧問題。尤其是在證據(jù)展示說明和質(zhì)證階段，要充分保障各方當(dāng)事人的聽證權(quán)利，必要時(shí)可對證據(jù)采信規(guī)則進(jìn)行法理釋明。提醒聽證員的反問、評議也應(yīng)針對事實(shí)認(rèn)定的焦點(diǎn)問題展開，確保重點(diǎn)突出。三是聽證會后依法利用聽證員對事實(shí)認(rèn)定焦點(diǎn)的評議意見。對聽證過程進(jìn)行同步錄音錄像，制作公開聽證筆錄，參與人簽字后入卷留存。聽證員根據(jù)內(nèi)心確信對案件事實(shí)作出評判，該評議意見作為檢察機(jī)關(guān)辦理案件的重要參考，如果最終擬處理決定與公開聽證評議結(jié)果不一致，檢察官應(yīng)秉持審慎理念，將案件提交檢察官聯(lián)席會討論，并報(bào)檢察長審批之后方可作出處理，同時(shí)將案件處理結(jié)果告知聽證員，接受其監(jiān)督。

（二）“公開聽證+專家論證”

在履行監(jiān)督職責(zé)的過程中，檢察機(jī)關(guān)可以就專門性問題書面或者口頭咨詢有關(guān)人員、相關(guān)部門、行業(yè)協(xié)會的意見，針對法律適用存在爭議或者專門性問題存在疑惑的案件，檢察機(jī)關(guān)可以將專家論證和公開聽證兩種模式有機(jī)融合，同時(shí)發(fā)揮專家論證會專業(yè)性強(qiáng)和公開聽證公信力強(qiáng)的特點(diǎn)，助力檢察機(jī)關(guān)對行政訴訟監(jiān)督案件的依法處理。公開聽證和專家論證均是為了保障司法公正、提升司法公信力、促進(jìn)矛盾化解，其共質(zhì)性決定了二者可以融合[7]。

在具體運(yùn)行時(shí)應(yīng)當(dāng)注意的是：一是分開聘請聽證員和專家咨詢委員。因聽證員的責(zé)任和專家咨詢委員的責(zé)任不同，前者側(cè)重于對于案件焦點(diǎn)以及案件最終處理的建議，重點(diǎn)和全局兼顧，而專家咨詢委員的側(cè)重點(diǎn)則僅在于對法律適用及專門性問題提供意見，更注重專業(yè)性。因此，針對不同案件專業(yè)類型，專家咨詢委員可以邀請大學(xué)專家學(xué)者、律師、行業(yè)協(xié)會專業(yè)技術(shù)人員等專業(yè)人士擔(dān)任，而聽證員則可邀請人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、特約檢察員等具有廣泛代表性的人士擔(dān)任。二是有針對性地增設(shè)專家論證會程序。在聽證會進(jìn)行過程中應(yīng)當(dāng)聚焦于法律適用問題或者其他專門性問題，聽證會步驟在遵循有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上增設(shè)專家發(fā)問、評議以及意見發(fā)表環(huán)節(jié)，保證專家全程深入?yún)⑴c以及發(fā)表意見的專業(yè)性和中立性。聽證員評議之前召開專家評議會，且在聽證員集中評議環(huán)節(jié)之前發(fā)表專家意見。評議前可告知聽證員將專家意見作為形成評議意見的重要參考，將專家意見融入聽證員意見之中，最終強(qiáng)化專家論證意見和聽證員評議意見在案件處理中的運(yùn)用，為下一步的監(jiān)督或者化解提供智力支持。三是要強(qiáng)化聽證主持人的控場能力。在聽證會前確定熟悉案情以及具有較強(qiáng)控場能力的檢察官作為聽證主持人，引導(dǎo)各方圍繞焦點(diǎn)問題搜集證據(jù)、論證觀點(diǎn)。在聽證過程中，引導(dǎo)各方發(fā)表意見時(shí)集中于焦點(diǎn)，確保秩序順暢、重點(diǎn)突出。

（三）“公開聽證+和解、釋法說理”

《指引》將行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的標(biāo)準(zhǔn)界定為六種情形，前三種系檢察機(jī)關(guān)作出具體監(jiān)督行為促化解，后三種為在檢察機(jī)關(guān)可能作出不支持監(jiān)督申請的情況下，促成當(dāng)事人達(dá)成和解，申請人撤回監(jiān)督申請、作出息訴罷訪承諾以及其他情形。筆者認(rèn)為前三種情況可通過“公開聽證+調(diào)查核實(shí)”“公開聽證+專家論證”的模式對案件做實(shí)體審查，如決定開展監(jiān)督則輔之以釋法說理最終實(shí)現(xiàn)化解?！肮_聽證+和解、釋法說理”模式應(yīng)更注重于對后三種，即不能支持申請人監(jiān)督請求的情況下如何實(shí)現(xiàn)爭議化解。

具體實(shí)踐中，應(yīng)注意的是：一是聽證會前準(zhǔn)備工作要充分。聽證會前要充分閱卷，在了解案情的情況下會見申請人確定其實(shí)質(zhì)性訴求是屬于財(cái)產(chǎn)型、名譽(yù)型、誤解型還是純無理取鬧型，據(jù)此制定聽證計(jì)劃、化解方案和輿情處置預(yù)案。如系合理的財(cái)產(chǎn)型或名譽(yù)型訴求，可在會前聯(lián)系有關(guān)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位做好準(zhǔn)備，如系案件當(dāng)事人則通知其出席聽證會，如不是案件當(dāng)事人則可邀請其旁聽，以便聽證環(huán)節(jié)從事現(xiàn)場化解工作。如系誤解型或是純無理取鬧型，可選任群眾工作能力強(qiáng)的人民監(jiān)督員、律師、學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員以及其身邊社區(qū)干部等人作為聽證員，并與其做好會前溝通工作。二是有針對性地增設(shè)和解、釋法說理程序。《監(jiān)督規(guī)則》規(guī)定的聽證步驟中，在當(dāng)事人發(fā)表最后陳述意見之后就是主持人對聽證會進(jìn)行總結(jié)，筆者認(rèn)為在此之間可以增設(shè)和解、釋法說理環(huán)節(jié)。應(yīng)注意的是設(shè)置該環(huán)節(jié)的前提是原審裁判并無不當(dāng)，聽證員評議后發(fā)表意見要在當(dāng)事人發(fā)表之后陳述意見之前進(jìn)行，該意見須與檢察機(jī)關(guān)初步形成的不支持監(jiān)督申請的意見一致。在和解、釋法說理環(huán)節(jié)中，如申請人訴求不合法但確有合理成分，其他當(dāng)事人又愿意作出一定的讓步，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)搭建一站式平臺，應(yīng)當(dāng)本著公平、自愿、合法的原則促進(jìn)各方現(xiàn)場達(dá)成和解；如系不合法又不合理的訴求，則可利用聽證員植根于群眾、了解群眾的特點(diǎn)，通過論辯式、說理式的公開聽證程序，積極引導(dǎo)當(dāng)事人回歸理性，在法律框架內(nèi)溝通，對申請人再次進(jìn)行釋法說理工作[8]。三是聽證會后跟蹤確保息訴罷訪實(shí)效。在實(shí)踐中，經(jīng)常出現(xiàn)申請人在聽證會撤回監(jiān)督申請、簽署息訴罷訪承諾后又心有不甘或反悔的情況。為確保申請人息訴罷訪的自愿性，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)積極回訪，跟蹤和解協(xié)議的落實(shí)情況，主動聯(lián)系當(dāng)事人進(jìn)行釋法說理，并構(gòu)建和借助多元化解機(jī)制將司法化解與人民調(diào)解、律師調(diào)解等有機(jī)銜接、相互配合。

（四）“公開聽證+智慧檢務(wù)”

公開聽證是檢察機(jī)關(guān)向社會展示法律監(jiān)督職能的重要窗口，重大影響型案件舉行公開聽證是把雙刃劍，如聽證程序規(guī)范，最終取得較好效果，則相當(dāng)于進(jìn)行了一次普法宣傳，向公眾彰顯了檢察形象，進(jìn)一步增強(qiáng)了檢察公信力。反之，易引發(fā)較大的輿情，對檢察工作造成被動。因此，對重大影響型案件舉行公開聽證，首先應(yīng)當(dāng)確保案件辦理的規(guī)范性要求。本部分主要探討的是，在確保案件規(guī)范的情況下，如何將聽證過程進(jìn)一步對外公開，以公開促公信。一是完善聽證場所設(shè)置。按照《規(guī)范》《檢察機(jī)關(guān)聽證室建設(shè)技術(shù)指引》《中國檢察公開聽證網(wǎng)建設(shè)方案》等規(guī)定，推進(jìn)聽證室一體化建設(shè)，強(qiáng)化智慧檢務(wù)運(yùn)用。通過多媒體示證、AI 智能模擬、監(jiān)控視頻回放、遠(yuǎn)程視頻連線、聽證設(shè)備聯(lián)動等功能，充分展示證據(jù)、還原案情，提升聽證的智能化、數(shù)字化水平，推動聽證由“線下”向“線上+線下”的“互聯(lián)網(wǎng)+”模式轉(zhuǎn)型。二是綜合運(yùn)用多種融媒體方式宣傳公開聽證成果。多渠道多形式大力開展行政檢察宣傳工作，提升公開聽證影響力。對公開聽證工作和公開聽證案件，綜合運(yùn)用新聞媒體、“兩微一端”、專網(wǎng)直播、抖音新媒體等多種渠道進(jìn)行傳播，綜合運(yùn)用聽證互聯(lián)網(wǎng)直播、檢察官釋法說理、當(dāng)事人現(xiàn)身說法、宣傳文案和宣傳片等多種傳播形式進(jìn)行宣傳，講好檢察故事，展現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的擔(dān)當(dāng)作為，提升行政檢察公開聽證工作的知曉度和影響力，實(shí)現(xiàn)“辦理一案，治理一片”的效果[9]。

需要強(qiáng)調(diào)的是，司法實(shí)踐中并不存在純粹事實(shí)認(rèn)定型、法律適用型、息訴罷訪型、重大影響型案件，絕大多數(shù)情況下都是相互交織，只是側(cè)重點(diǎn)不同。在具體工作中，檢察人員要注重素能提升，提高依法依規(guī)開展聽證、駕馭聽證復(fù)雜局面的能力。在具體運(yùn)用公開聽證方式開展監(jiān)督工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)將以上幾種模式有效融合，融會貫通，根據(jù)聽證目的稍有側(cè)重，力爭發(fā)揮出公開聽證的最大效應(yīng)。