中國(guó)綠色金融政策執(zhí)行難題及對(duì)策探討

葉大鳳，黃楚楚，楊禎奕

一、問(wèn)題的提出

綠色金融是中國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要推動(dòng)力，是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與資源環(huán)境和諧發(fā)展的結(jié)合點(diǎn)，是創(chuàng)新型國(guó)家在環(huán)境金融政策方面的重大抉擇。2016 年以來(lái)我國(guó)綠色金融政策開(kāi)始頻繁落地，綠色金融在國(guó)家政策的指導(dǎo)和引領(lǐng)下不斷發(fā)展壯大，獲得了可喜的進(jìn)展。然而，我國(guó)綠色金融政策的執(zhí)行過(guò)程并非暢通無(wú)阻。分析和把握問(wèn)題，提出對(duì)策與建議，對(duì)提高我國(guó)綠色金融發(fā)展水平、促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

學(xué)術(shù)界運(yùn)用不同方法對(duì)綠色金融政策進(jìn)行了評(píng)價(jià)。一般從綠色金融的環(huán)境效益角度評(píng)價(jià)政策執(zhí)行情況。牛海鵬等以綠色信貸政策為例，利用雙重差分法（DID），分析其對(duì)綠色企業(yè)和“兩高”企業(yè)的區(qū)別化影響。研究發(fā)現(xiàn)，綠色信貸政策的實(shí)施效果尚未完全顯現(xiàn)，因此對(duì)于綠色企業(yè)和“兩高”企業(yè)，應(yīng)進(jìn)一步實(shí)施政策差異化策略[1]。魏麗莉等以工業(yè)廢水、廢氣和固體廢棄物排放量作為被解釋變量，借助雙重差分模型檢驗(yàn)綠色金融政策的環(huán)境效應(yīng)[2]。杜莉等運(yùn)用層次分析法和模糊綜合評(píng)價(jià)法，從綠色信貸、綠色債券等政策質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)出發(fā)，通過(guò)分析得出具體政策排名[3]。

關(guān)于綠色金融政策體系存在的問(wèn)題，蘭州大學(xué)綠色金融研究院提出在監(jiān)管層面、政府層面、金融機(jī)構(gòu)層面仍面臨重大挑戰(zhàn)[4]。文秋霞等認(rèn)為，實(shí)際生態(tài)環(huán)境投資需求缺口依然較大[5]。巴曙松等指出，政策驅(qū)動(dòng)背景下我國(guó)綠色債券等金融產(chǎn)品的發(fā)展問(wèn)題主要是財(cái)政政策運(yùn)用不足和債券標(biāo)準(zhǔn)的錯(cuò)配，綠色金融產(chǎn)品還有待完善[6]。周亮等認(rèn)為，我國(guó)綠色金融仍存在著市場(chǎng)參與度不高以及產(chǎn)品創(chuàng)新不足等問(wèn)題[7]。對(duì)于綠色金融存在問(wèn)題的解決，李程等通過(guò)演化博弈論的分析，指出應(yīng)建立有效的激勵(lì)約束機(jī)制，并給予更多的財(cái)稅優(yōu)惠和政策支持來(lái)推動(dòng)商業(yè)銀行綠色信貸的可持續(xù)發(fā)展[8]。王波等分析了綠色金融政策體現(xiàn)的三元主體責(zé)任論，3 個(gè)主體是政府、金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)[9]。鄭志松認(rèn)為要促進(jìn)政策體系化、市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)化、交易平臺(tái)統(tǒng)一化[10]。吳志遠(yuǎn)提出應(yīng)重點(diǎn)從區(qū)域、治理、倫理以及計(jì)量等4個(gè)維度強(qiáng)化綠色金融研究[11]。周亮等認(rèn)為應(yīng)完善法律制度體系、提高市場(chǎng)參與度、推動(dòng)產(chǎn)品創(chuàng)新[7]。

綜上所述，目前關(guān)于綠色金融政策的分析，定量研究采用了雙重差分法、模糊綜合評(píng)價(jià)法和演化博弈論等多種方法，重點(diǎn)是通過(guò)環(huán)境效益評(píng)價(jià)政策質(zhì)量；定性研究雖然對(duì)政策中的不足進(jìn)行了原因分析，并提出了相應(yīng)建議，但從公共政策執(zhí)行的角度進(jìn)行綠色金融政策分析的研究數(shù)量不多。因此，本文試著從標(biāo)準(zhǔn)制定情況、資源利用情況、實(shí)施過(guò)程保障情況、政策執(zhí)行人員主觀能動(dòng)性發(fā)揮情況、政策所處環(huán)境等幾個(gè)方面對(duì)我國(guó)綠色金融政策執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行分析，將政策實(shí)施中的各個(gè)要素聯(lián)系在一起，更加全面看待和分析綠色金融政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題，并根據(jù)呈現(xiàn)的問(wèn)題提出對(duì)策與建議。

二、中國(guó)綠色金融政策執(zhí)行成效及面臨的難題

（一）中國(guó)綠色金融政策執(zhí)行的成效

1.綠色金融的頂層設(shè)計(jì)初步完成，標(biāo)準(zhǔn)體系不斷完善

我國(guó)綠色金融政策的目標(biāo)是落實(shí)綠色發(fā)展理念，將國(guó)家金融行業(yè)的發(fā)展與環(huán)境保護(hù)、防治污染等環(huán)保概念有意識(shí)地整合起來(lái)，引導(dǎo)資源從“三高”產(chǎn)業(yè)流向高新技術(shù)驅(qū)動(dòng)的創(chuàng)新部門(mén)，實(shí)現(xiàn)我國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)化與升級(jí)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新的動(dòng)力源泉。我國(guó)已經(jīng)初步完成建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的頂層設(shè)計(jì)與總體部署，從“十四五”規(guī)劃開(kāi)始，我國(guó)進(jìn)入了以降碳為重點(diǎn)戰(zhàn)略方向、推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效的關(guān)鍵時(shí)期?！笆奈濉币?guī)劃綱要對(duì)5 個(gè)與環(huán)境質(zhì)量相關(guān)的約束性指標(biāo)①5 個(gè)約束性指標(biāo)包括：?jiǎn)挝籊DP 能源消耗和二氧化碳排放分別降低13.5%、18%；地級(jí)及以上城市空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)比率達(dá)到87.5%；地表水達(dá)到或好于Ⅲ類(lèi)水體比例87.5%；森林覆蓋率提高到24.1%。作出要求[12]。2021 年中國(guó)人民銀行通過(guò)確立“三大功能”“五大支柱”②“三大功能”即引導(dǎo)金融資源向綠色項(xiàng)目?jī)A斜、增強(qiáng)金融體系管理氣候變化相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的能力、推動(dòng)建設(shè)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)；“五大支柱”即完善綠色金融標(biāo)準(zhǔn)體系、強(qiáng)化信息報(bào)告和披露、鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)積極應(yīng)對(duì)氣候挑戰(zhàn)、在政策框架中全面納入氣候變化因素、深化國(guó)際合作。的綠色金融發(fā)展思路，使得我國(guó)綠色金融體系的制度安排越發(fā)明晰[13]。近年來(lái)，包括綠色信貸、綠色債券等在內(nèi)的綠色金融標(biāo)準(zhǔn)也在探索中不斷完善，從定性標(biāo)準(zhǔn)逐步走向定量標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)始為更好發(fā)揮綠色金融的導(dǎo)向作用奠定基礎(chǔ)，但標(biāo)準(zhǔn)的完善不是一蹴而就的。

2.綠色金融政策資金投入不斷加大，綠色產(chǎn)業(yè)迅速崛起

綠色金融相關(guān)產(chǎn)業(yè)的興起，離不開(kāi)資金等資源的投入。在節(jié)能減排、綠色環(huán)保的國(guó)際大環(huán)境下，綠色產(chǎn)業(yè)崛起，并輻射到各行各業(yè)，綠色金融業(yè)務(wù)迅速增加。截至2021 年末，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)的綠色貸款總額為15.9 萬(wàn)億元。截至2021 年上半年，中國(guó)境內(nèi)外綠色債券累計(jì)發(fā)行規(guī)模突破1.73 萬(wàn)億元。綠色項(xiàng)目投資中也接收到了越來(lái)越多的保險(xiǎn)資金，僅2018—2020 年，保險(xiǎn)業(yè)累計(jì)提供的綠色保險(xiǎn)保額高達(dá)45.03 萬(wàn)億元，支付了533.77 億元賠款。綠色基金也蓬勃發(fā)展，2020 年設(shè)立了國(guó)家綠色發(fā)展基金，總規(guī)模為885 億元。另外，碳達(dá)峰、碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)的提出使綠色投資需求迅速擴(kuò)大，碳排放權(quán)交易市場(chǎng)成為綠色金融增量，但投資需求缺口仍然較大，給金融業(yè)帶來(lái)巨大的機(jī)遇和壓力。

3.通過(guò)激勵(lì)、監(jiān)管和信息披露等手段，規(guī)范綠色金融政策實(shí)施過(guò)程

激勵(lì)手段方面，政府部門(mén)通過(guò)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、稅收減免和貸款貼息等激勵(lì)優(yōu)惠政策給予支持，激發(fā)市場(chǎng)主體參與綠色產(chǎn)業(yè)建設(shè)的動(dòng)力，激活綠色金融發(fā)展的主體源泉，抑制污染行業(yè)的擴(kuò)張。監(jiān)管方面，金融監(jiān)管部門(mén)對(duì)該政策的執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管，監(jiān)控重點(diǎn)行業(yè)違約率提高帶來(lái)的金融風(fēng)險(xiǎn)，管控金融“漂綠”“洗綠”行為，并對(duì)違規(guī)主體予以警告或處罰。信息披露方面，近年來(lái)，行業(yè)主管部門(mén)陸續(xù)發(fā)布《中國(guó)綠色金融發(fā)展報(bào)告（2017）》《中國(guó)綠色金融發(fā)展報(bào)告（2018）》等工作報(bào)告，部分銀行、企業(yè)也在官網(wǎng)披露了當(dāng)年綠色金融、綠色項(xiàng)目的發(fā)展情況。金融機(jī)構(gòu)和相關(guān)企業(yè)通過(guò)信息披露和信息獲取，部署下一個(gè)執(zhí)行步驟。例如：企業(yè)通過(guò)信息獲取，決定是否調(diào)配資金、是否進(jìn)行綠色項(xiàng)目投融資；通過(guò)信息披露，吸引投資者投資企業(yè)的綠色項(xiàng)目，為項(xiàng)目帶來(lái)充足的資金支持。這些措施都使得綠色金融政策實(shí)施過(guò)程得以規(guī)范。

4.采用頂層推動(dòng)和基層探索相結(jié)合的模式推進(jìn)綠色金融政策發(fā)展

國(guó)際社會(huì)發(fā)展綠色金融的兩種主流組織形式是英美模式和德國(guó)模式。其中“德國(guó)模式”是指綠色金融政策的發(fā)展主要由上層機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)和引導(dǎo)，偏向于“自上而下”的發(fā)展；而“英美模式”則偏向于“自下而上”的發(fā)展。從2016 年開(kāi)始，我國(guó)政府通過(guò)兩個(gè)方面推動(dòng)綠色金融發(fā)展，分別是“自上而下”的頂層推動(dòng)和“自下而上”的基層探索?！白陨隙隆笔侵冈谥醒氲念I(lǐng)導(dǎo)和指引下，勾勒出綠色金融的制度框架；“自下而上”是指在黨中央和國(guó)務(wù)院的帶領(lǐng)下，地方政府和市場(chǎng)主體調(diào)動(dòng)主觀能動(dòng)性呼應(yīng)政策的實(shí)施。政府在我國(guó)綠色金融的發(fā)展中起著引領(lǐng)性的作用；金融機(jī)構(gòu)等綠色金融政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)發(fā)揮著“自上而下”和“自下而上”的連接作用；相關(guān)企業(yè)等執(zhí)行主體是否能發(fā)揮主觀能動(dòng)性、能否積極配合，受激勵(lì)手段作用大小、信息獲取通暢程度、參與意識(shí)和執(zhí)行能力的強(qiáng)弱等因素的影響。

5.綠色發(fā)展理念影響力擴(kuò)大，綠色金融政策認(rèn)同感提升

綠色金融為金融業(yè)和相關(guān)企業(yè)帶來(lái)發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)，也使其承擔(dān)了前所未有的社會(huì)責(zé)任。在政策指引下，綠色金融將逐漸成為銀行業(yè)的主流經(jīng)營(yíng)模式，各個(gè)銀行先后制定包括綠色金融、生態(tài)環(huán)境和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理等方面的綠色發(fā)展戰(zhàn)略，爭(zhēng)先樹(shù)立負(fù)責(zé)任、勇?lián)?dāng)?shù)慕鹑跈C(jī)構(gòu)形象。不少企業(yè)也將綠色發(fā)展理念作為宣傳引導(dǎo)內(nèi)容的重要組成部分，使之成為企業(yè)文化的一部分。與此同時(shí)，將綠色發(fā)展理念向工作人員灌輸，提高了執(zhí)行人員價(jià)值觀與綠色金融思想的融合度，有效地提升了的政策認(rèn)同感，為政策的執(zhí)行奠定了良好基礎(chǔ)。

（二）中國(guó)綠色金融政策執(zhí)行面臨的難題

1.綠色金融政策“綠色”標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，法律法規(guī)不完備

首先，具體政策“綠色”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，評(píng)估體系不完善。主要體現(xiàn)在對(duì)“綠色”項(xiàng)目、“綠色”產(chǎn)業(yè)認(rèn)定沒(méi)有統(tǒng)一的市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)。雖然近年來(lái)綠色信貸等綠色金融政策產(chǎn)品日漸成熟化、商業(yè)化，但不可否認(rèn)的是，許多綠色產(chǎn)品未能進(jìn)行規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化管理。隨著我國(guó)市場(chǎng)的迅速發(fā)展，原來(lái)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)跟不上發(fā)展速度；不同業(yè)務(wù)因其特殊性，標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同?，F(xiàn)有市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)無(wú)法滿足我國(guó)綠色金融業(yè)務(wù)的快速發(fā)展。一些綠色項(xiàng)目由于缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)作為參照，難以對(duì)環(huán)境效益進(jìn)行系統(tǒng)性的分析評(píng)估，也不便于對(duì)項(xiàng)目成果大小與環(huán)境質(zhì)量改善與否進(jìn)行判定。更為嚴(yán)重的是，“綠色”標(biāo)準(zhǔn)不明確可能使某些企業(yè)面臨金融“漂綠”的道德風(fēng)險(xiǎn)。其次，綠色金融法律法規(guī)不完備，政策法律效力不足。當(dāng)前階段的法律法規(guī)無(wú)疑為綠色金融的發(fā)展提供了良好的指引，但由于中國(guó)市場(chǎng)規(guī)模較大，情況較復(fù)雜，我國(guó)與綠色金融相關(guān)的法律法規(guī)、政策體制和監(jiān)管方法尚未完善，法律權(quán)威性的不足。對(duì)于相關(guān)主體的不恰當(dāng)行為，還沒(méi)有法律對(duì)其明令禁止，影響了監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管效率。

2.人力資源專(zhuān)業(yè)化不足，“環(huán)?！焙汀敖鹑凇睆?fù)合型人才較缺乏

我國(guó)一直致力于建設(shè)高素質(zhì)的金融人才隊(duì)伍，但目前綠色金融領(lǐng)域的復(fù)合型人才仍處于較為緊缺的狀態(tài)，政策執(zhí)行的人力資源專(zhuān)業(yè)化不足，素質(zhì)不高，具備“環(huán)?！薄敖鹑凇薄凹夹g(shù)”三方面打通融合的專(zhuān)業(yè)人員數(shù)量缺口大。進(jìn)行“綠色”認(rèn)證評(píng)估時(shí)要同時(shí)考慮環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)，但培養(yǎng)同時(shí)精通“環(huán)?！焙汀敖鹑凇钡娜瞬胚€需要一個(gè)過(guò)程。環(huán)保人士精通環(huán)保但不了解金融，金融專(zhuān)家精通金融但對(duì)環(huán)保了解尚淺，導(dǎo)致綠色金融的技術(shù)可行性和經(jīng)濟(jì)可行性融合程度低。首先體現(xiàn)為政策執(zhí)行人員將環(huán)保技術(shù)與金融科技融合的能力不足。綠色金融的發(fā)展需要依靠科技的推動(dòng)，若二者結(jié)合程度不足，企業(yè)的綠色投資成本便難以降低。其次體現(xiàn)為科研人員對(duì)環(huán)保與經(jīng)濟(jì)交叉理論的研究有待深入。綠色金融的發(fā)展離不開(kāi)理論指導(dǎo)，綠色金融相關(guān)政策、法律條款和綠色標(biāo)準(zhǔn)的制定都需要完整的綠色金融理論做支撐。然而，《中國(guó)綠色金融發(fā)展報(bào)告（2018）》中提到，中國(guó)綠色金融的理論層面發(fā)展薄弱，學(xué)術(shù)界尚未形成綠色金融的完備理論[14]。部分科研人員尚處于知識(shí)儲(chǔ)備的“輸入”階段，而綠色金融發(fā)展需要科研人員從基礎(chǔ)理論層面做更多的“輸出”層面研究。

3.綠色金融資金需求缺口大，綠色發(fā)展不均衡

我國(guó)對(duì)綠色金融政策的資源投入力度大，取得了良好成效，但與此同時(shí)問(wèn)題也較為顯著。第一，實(shí)際情況中，仍存在生態(tài)環(huán)境投資缺口，污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的資金需求有待進(jìn)一步滿足。目前投入綠色低碳項(xiàng)目的融資規(guī)模、融資方向和融資產(chǎn)品，尚未達(dá)到實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和等綠色金融目標(biāo)的要求。截至2021 年末，雖然我國(guó)綠色貸款余額同比增長(zhǎng)33%，但在“雙碳”目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下，中國(guó)綠色信貸產(chǎn)品規(guī)模遠(yuǎn)未滿足相關(guān)投融資需求，尚有巨大的增長(zhǎng)空間。

第二，綠色發(fā)展平衡問(wèn)題有待解決。一方面是地域綠色發(fā)展不平衡。受地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊和資源分配不均衡等問(wèn)題的影響，地區(qū)間的政策執(zhí)行情況也處于不均衡狀態(tài)。從地理位置上看，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城市化水平較高，更加重視綠色發(fā)展，有更強(qiáng)的環(huán)保概念；與此同時(shí)西部地區(qū)尚處于注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段，容易陷入“邊發(fā)展、邊污染”的困境之中。從試點(diǎn)區(qū)與非試點(diǎn)區(qū)來(lái)看，試點(diǎn)地區(qū)由于在早期得到了國(guó)家政策支持，對(duì)綠色金融政策的執(zhí)行起步早、發(fā)展快，而非試點(diǎn)地區(qū)起步晚，發(fā)展速度也不如試點(diǎn)地區(qū)。另一方面是綠色金融業(yè)務(wù)發(fā)展不平衡。綠色金融政策的政策目標(biāo)分流于綠色信貸、綠色債券等多個(gè)方面。不平衡變現(xiàn)為綠色信貸和綠色債券發(fā)展得更為迅速，系統(tǒng)的發(fā)展體系正在逐步形成，而其他領(lǐng)域的發(fā)展相對(duì)遲緩。

4.綠色金融政策信息共享機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制不完善

保障和規(guī)范綠色金融政策的實(shí)施，成熟的運(yùn)行機(jī)制必不可少。我國(guó)綠色金融相較于發(fā)達(dá)國(guó)家興起較晚，相關(guān)保障措施不完善之處也較為突出，存在以下制約因素：

一是政策執(zhí)行的信息共享機(jī)制和溝通機(jī)制不完善?！熬G色”低碳項(xiàng)目相關(guān)信息的溝通和傳播不通暢。首先是資金需求雙方信息不對(duì)稱(chēng)，導(dǎo)致綠色項(xiàng)目融資與投資的困難。一方面，一些企業(yè)披露的環(huán)境信息不夠充分，增加了投資者對(duì)綠色項(xiàng)目的“搜索成本”。另一方面，投資者通過(guò)網(wǎng)站搜索、相關(guān)政府部門(mén)訪談等方式搜集到的項(xiàng)目信息也不夠完整，且存在一定滯后性。信息不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致綠色項(xiàng)目投資對(duì)投資者的吸引力降低。其次是公眾、投資者與環(huán)境監(jiān)管部門(mén)信息不對(duì)稱(chēng)，主體互動(dòng)不足。公眾和投資者在獲取綠色項(xiàng)目資金使用情況時(shí)存在阻礙，難以評(píng)估投入綠色項(xiàng)目的資金是否促進(jìn)了環(huán)境績(jī)效的增長(zhǎng)，無(wú)法了解環(huán)保投資是否提高了環(huán)境治理效益，更無(wú)法對(duì)相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督。

二是相關(guān)主體執(zhí)行綠色金融政策的激勵(lì)機(jī)制不完善。企業(yè)投入環(huán)保項(xiàng)目的顧慮因素之一是成本，降低投入成本有利于綠色金融的進(jìn)一步推廣和普及。我國(guó)對(duì)綠色金融的支持力度有待提高。目前主要依靠政府補(bǔ)貼等方式降低綠色項(xiàng)目成本，但由于申請(qǐng)手續(xù)較復(fù)雜，許多中小型企業(yè)未獲取補(bǔ)貼，激勵(lì)政策鋪開(kāi)范圍小，未形成有效激勵(lì)。再加上觀念的限制，這些企業(yè)投資或開(kāi)展綠色項(xiàng)目的動(dòng)力不足。另外，綠色金融政策執(zhí)行也存在激勵(lì)手段多元化不足的問(wèn)題。

三是組織間溝通不暢，存在監(jiān)管缺位或重復(fù)監(jiān)管的現(xiàn)象。即使在2018 年銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)合并為銀保監(jiān)會(huì)，但我國(guó)金融業(yè)實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管的模式仍在。這種運(yùn)行模式符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)金融的發(fā)展規(guī)律和發(fā)展層次，但也容易存在監(jiān)管領(lǐng)域分割化、監(jiān)管信息分散化的現(xiàn)象。綠色金融產(chǎn)品不僅要接受環(huán)保部門(mén)、央行的監(jiān)管，銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等機(jī)構(gòu)也在其中發(fā)揮作用。多方監(jiān)管使得執(zhí)行組織之間分工明確度不足，有可能導(dǎo)致“監(jiān)管重復(fù)”或者“監(jiān)管空白”情況的出現(xiàn)。更重要的是，目前綠色金融監(jiān)管機(jī)制不健全，監(jiān)管手段尚未形成系統(tǒng)的體系，地方政府對(duì)當(dāng)?shù)鼐G色金融開(kāi)展情況把握程度不足，不便于掌握全方位狀況，難以實(shí)現(xiàn)全面式穿透式的監(jiān)管，削弱了政策權(quán)威性，影響了執(zhí)行效果。

5.對(duì)綠色發(fā)展理念宣傳引導(dǎo)力度不夠，綠色金融政策執(zhí)行主體的主動(dòng)性有待提升

政策的高效執(zhí)行需要加強(qiáng)執(zhí)行人員對(duì)政策的認(rèn)同感。綠色金融政策歸根到底是通過(guò)行業(yè)主管部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)和相關(guān)企業(yè)的工作人員等執(zhí)行主體對(duì)政策產(chǎn)生認(rèn)同，形成遵從行為而落實(shí)的。政府部門(mén)在我國(guó)綠色金融的發(fā)展中起著引領(lǐng)性的作用，在綠色金融政策執(zhí)行中的作用尤為重要。相較于其他發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō)，我國(guó)的綠色金融起步較晚。雖然國(guó)家政策向綠色產(chǎn)業(yè)傾斜，綠色金融影響力不斷擴(kuò)大，但相關(guān)理念在我國(guó)金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)工作人員中受重視程度還有待提高，部分人員只對(duì)該政策進(jìn)行了淺顯的解讀，理解程度還較為有限。

金融機(jī)構(gòu)雖然越來(lái)越重視綠色金融的發(fā)展，但很大程度上處于被政府“要求”和“推著走”的狀態(tài)。商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)本質(zhì)上是追求利潤(rùn)的企業(yè)，商業(yè)銀行在保證安全性和流動(dòng)性的前提下追求盈利性。但由于綠色金融項(xiàng)目投資周期與回報(bào)率成反比，在政策運(yùn)行上缺少和綠色金融業(yè)務(wù)相適宜的機(jī)制，一些金融機(jī)構(gòu)對(duì)是否參與綠色金融項(xiàng)目猶豫不決。金融機(jī)構(gòu)工作人員在執(zhí)行綠色金融政策時(shí)，在績(jī)效考核等壓力下，出于自身利益的考慮，仍然有可能給予開(kāi)展項(xiàng)目存在環(huán)境隱患的企業(yè)以金融支持。

部分企業(yè)對(duì)綠色發(fā)展理念宣傳引導(dǎo)力度弱，尚未形成良好的企業(yè)文化氛圍，導(dǎo)致組織內(nèi)執(zhí)行人員執(zhí)行動(dòng)力不足。一些省市相關(guān)部門(mén)的工作人員對(duì)綠色金融相關(guān)概念的內(nèi)涵、背景和意義的了解程度有限。企業(yè)中另一部分執(zhí)行人員對(duì)綠色金融政策認(rèn)同度高，行為雖受法律法規(guī)的約束，但因受到傳統(tǒng)價(jià)值觀念的影響而陷入“節(jié)約治污成本來(lái)提高企業(yè)效益”的思想誤區(qū)。再加上政策理解能力和專(zhuān)業(yè)能力等執(zhí)行能力有限，容易做出懈怠行為，埋下了政策執(zhí)行偏差的隱患。在實(shí)體經(jīng)濟(jì)向綠色低碳轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，特定產(chǎn)業(yè)及相關(guān)企業(yè)難免遭受沖擊，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隨之而來(lái)。企業(yè)通過(guò)綠色轉(zhuǎn)型，降低了高碳排放資產(chǎn)的價(jià)值，對(duì)本企業(yè)和相關(guān)金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)質(zhì)量造成影響。在碳中和目標(biāo)背景下，我國(guó)煤電企業(yè)的貸款違約率可能在10 年內(nèi)上升至20%以上[15]。因此，這些企業(yè)可能對(duì)政策產(chǎn)生消極懈怠的心理，制約了綠色金融政策的有效執(zhí)行。

6.綠色金融政策環(huán)境復(fù)雜，不但存在機(jī)遇更存在挑戰(zhàn)

綠色金融政策執(zhí)行在社會(huì)環(huán)境中受到經(jīng)濟(jì)、政治和文化因素的制約和影響。經(jīng)濟(jì)環(huán)境方面，從宏觀環(huán)境來(lái)看，中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)重大變化，發(fā)展綠色金融已然成為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的必經(jīng)之路，在碳中和目標(biāo)下綠色金融發(fā)展駛?cè)搿翱燔?chē)道”。從微觀環(huán)境來(lái)看，氣候轉(zhuǎn)型帶來(lái)了金融風(fēng)險(xiǎn)，在碳中和目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下高碳行業(yè)違約率提高，高碳企業(yè)轉(zhuǎn)型壓力急劇增大。另外，仍存在著中小企業(yè)融資難、融資貴的問(wèn)題，綠色金融優(yōu)惠補(bǔ)貼、政府貼息等政策惠及的中小企業(yè)數(shù)量還有待增加。政治環(huán)境方面，國(guó)家出臺(tái)了一系列政策，適時(shí)提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的五大新發(fā)展理念，給綠色發(fā)展提供了有力的理論指引。文化環(huán)境方面，雖然在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的大背景下，各行各業(yè)都將綠色發(fā)展作為自身所需承擔(dān)的企業(yè)道德和社會(huì)責(zé)任的一部分，但一些企業(yè)和組織的環(huán)保概念還較為薄弱，追求企業(yè)利潤(rùn)最大化而忽視組織的綠色發(fā)展。政策執(zhí)行人員雖意識(shí)到綠色金融政策的必要性，但受信息不對(duì)稱(chēng)、綠色金融公共意識(shí)淡薄和參與途徑有限等的制約，與政府互動(dòng)不足，尚未有效參與到綠色金融政策執(zhí)行中來(lái)。

三、促進(jìn)綠色金融政策有效執(zhí)行的對(duì)策

（一）加強(qiáng)綠色環(huán)保價(jià)值觀的宣傳與引導(dǎo)，提升政策的認(rèn)同度

綠色發(fā)展是每一個(gè)機(jī)構(gòu)都應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)職責(zé)，是每一位政策執(zhí)行人員應(yīng)當(dāng)重視的理念。一個(gè)有長(zhǎng)期發(fā)展?jié)撡|(zhì)的企業(yè)，不會(huì)把追求利潤(rùn)當(dāng)做唯一目標(biāo)，而是注重多方目標(biāo)的均衡，把社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、創(chuàng)新發(fā)展有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，并將該理念潛移默化地向員工灌輸。應(yīng)幫助執(zhí)行人員正確理解綠色金融相關(guān)政策，積極引導(dǎo)價(jià)值取向，提升政策認(rèn)同感。一方面，深入金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)加強(qiáng)宣傳，政策執(zhí)行主體應(yīng)樹(shù)立正確的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀、組織發(fā)展觀、個(gè)人發(fā)展觀，摒棄“邊污染邊發(fā)展”的“不良習(xí)慣”。另一方面，在日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中深化綠色發(fā)展觀念，通過(guò)實(shí)行相關(guān)的激勵(lì)政策，更深層次地培養(yǎng)員工的環(huán)保意識(shí)，提高員工環(huán)境評(píng)估能力，提高綠色金融從業(yè)人員素養(yǎng)，對(duì)優(yōu)秀員工進(jìn)行正向激勵(lì)，以增強(qiáng)員工對(duì)綠色金融政策的理解度。逐步培養(yǎng)起一批既通曉環(huán)保技術(shù)、又掌握金融知識(shí)的工作人員，提高政策執(zhí)行人員主動(dòng)解決問(wèn)題的能力。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)綠色金融政策執(zhí)行人員的職業(yè)道德培訓(xùn)，防范道德風(fēng)險(xiǎn)，避免政策執(zhí)行不到位的現(xiàn)象。逐步增強(qiáng)綠色金融政策認(rèn)同度，提高政策執(zhí)行人員的工作積極性，有效提升執(zhí)行效率。

（二）充分調(diào)動(dòng)綠色金融政策執(zhí)行主體的主動(dòng)性，強(qiáng)化政策執(zhí)行的主體責(zé)任

各方務(wù)必把握機(jī)遇，繼續(xù)加強(qiáng)合作，攜手開(kāi)拓，共同為實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)貢獻(xiàn)力量。第一，政府層面要加大引導(dǎo)力度，做好綠色金融發(fā)展規(guī)劃，推進(jìn)相關(guān)部門(mén)協(xié)同開(kāi)展工作。金融主管部門(mén)應(yīng)做好綠色金融發(fā)展的詳盡目標(biāo)和規(guī)劃，制定綠色金融發(fā)展路線圖，細(xì)化和提升政策目標(biāo)。發(fā)展綠色金融需要地方政府發(fā)揮主觀能動(dòng)性，建立和健全政策協(xié)同機(jī)制，實(shí)現(xiàn)方式從政府引導(dǎo)為主轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)化運(yùn)作為主。金融監(jiān)管部門(mén)應(yīng)牽頭組織對(duì)環(huán)境和氣候進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，判斷其對(duì)金融穩(wěn)定的影響。把控好經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的節(jié)奏，避免因多個(gè)產(chǎn)業(yè)和行業(yè)集中轉(zhuǎn)型而造成的風(fēng)險(xiǎn)疊加效應(yīng)。第二，金融機(jī)構(gòu)務(wù)必將傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)理念轉(zhuǎn)變?yōu)榫G色經(jīng)營(yíng)理念，發(fā)揮主觀能動(dòng)性，將金融發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相統(tǒng)一的理念融入發(fā)展目標(biāo)中。積極開(kāi)發(fā)新穎的產(chǎn)品和服務(wù)，在把握產(chǎn)品社會(huì)效益的同時(shí)兼顧其盈利性。應(yīng)當(dāng)完善綠色基金、綠色保險(xiǎn)等目前發(fā)展還較為薄弱的綠色金融領(lǐng)域，豐富綠色產(chǎn)品種類(lèi)。嚴(yán)格控制綠色金融產(chǎn)品的運(yùn)行，使資金由高排放高污染行業(yè)流向低碳環(huán)保行業(yè)，優(yōu)化資金配置，減少配置錯(cuò)位現(xiàn)象。此外，企業(yè)在開(kāi)展生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目時(shí)，將項(xiàng)目的社會(huì)效益、生態(tài)效益和商業(yè)效益納入同一考慮范疇。應(yīng)積極運(yùn)用應(yīng)用技術(shù)方法，創(chuàng)造新工具，提高資源利用效率，節(jié)能增效，為自身的綠色發(fā)展提供嶄新的技術(shù)手段，使綠色低碳項(xiàng)目的實(shí)施更為高效高質(zhì)。

（三）完善綠色金融政策標(biāo)準(zhǔn)體系和相關(guān)法律法規(guī)

首先，以碳中和為約束條件，規(guī)范和統(tǒng)一綠色金融的具體標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)該按照碳中和目標(biāo)建立和修訂相關(guān)綠色產(chǎn)業(yè)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)“綠色金融”作出更符合國(guó)情的定義，使其更具中國(guó)特色。健全綠色金融市場(chǎng)系統(tǒng)，滿足各類(lèi)市場(chǎng)主體加強(qiáng)自身綠色行為標(biāo)準(zhǔn)化的訴求，引導(dǎo)各方積極推動(dòng)境內(nèi)外綠色標(biāo)準(zhǔn)趨同。根據(jù)市場(chǎng)的變化制定和完善當(dāng)前的標(biāo)準(zhǔn)體系，以支撐環(huán)境績(jī)效評(píng)估體系。在綠色金融標(biāo)準(zhǔn)體系的支撐下，完成相關(guān)綠色項(xiàng)目的統(tǒng)計(jì)、評(píng)估和監(jiān)督等工作，合理評(píng)估環(huán)境績(jī)效，引導(dǎo)綠色金融以環(huán)境效益為導(dǎo)向發(fā)展。完善而成熟的標(biāo)準(zhǔn)體系的建立有利于綠色金融對(duì)環(huán)境質(zhì)量實(shí)質(zhì)成果的呈現(xiàn)，從本質(zhì)上促進(jìn)綠色發(fā)展，減少金融“漂綠”現(xiàn)象。其次，健全綠色金融相關(guān)法律法規(guī)，建立政策執(zhí)行權(quán)威。應(yīng)通過(guò)國(guó)家立法，加快治理污染和推進(jìn)環(huán)保的法制化進(jìn)程。促進(jìn)綠色金融政策各執(zhí)行部門(mén)法律法規(guī)的相互呼應(yīng)和相互銜接。將更多的法律制度向綠色金融傾斜，使各主體認(rèn)定政策市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督政策執(zhí)行過(guò)程、糾正政策執(zhí)行偏差時(shí)有法可依、有章可循，規(guī)范相關(guān)主體在政策執(zhí)行過(guò)程中的不恰當(dāng)行為，提高相關(guān)法律的權(quán)威性。

（四）以理論研究和科技融合為突破口，培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)化的人才隊(duì)伍

推動(dòng)理論研究與科技融合雙管齊下，加強(qiáng)綠色金融復(fù)合型專(zhuān)業(yè)人才的持續(xù)培養(yǎng)，為提升綠色金融的發(fā)展提供充足的人才儲(chǔ)備。理論研究方面，一是鼓勵(lì)科研人員進(jìn)行“環(huán)?！薄敖鹑凇钡葟?fù)合領(lǐng)域的學(xué)習(xí)和研究，集思廣益，提高對(duì)政策的理解程度和分析水平，運(yùn)用數(shù)理方法或計(jì)量模型分析檢驗(yàn)綠色金融政策的有效性，增強(qiáng)研究的科學(xué)性，用以指導(dǎo)戰(zhàn)略的制定和政策的實(shí)施；二是加大科研人員研究項(xiàng)目的資金投入，促進(jìn)金融資本與院校、科研機(jī)構(gòu)的合作，為新興學(xué)科、交叉領(lǐng)域提供豐厚的資金支持。在進(jìn)行理論研究的同時(shí)，也應(yīng)大力培養(yǎng)精通金融科技和環(huán)保知識(shí)的高素質(zhì)復(fù)合型人才，加大科學(xué)技術(shù)對(duì)綠色金融方面的支持。采取激勵(lì)措施，鼓勵(lì)各主體在發(fā)展綠色金融的過(guò)程中融入科技手段，加大人工智能和大數(shù)據(jù)等金融科技手段在綠色金融中運(yùn)用的廣度和深度，為政策的實(shí)施注入強(qiáng)大的科技動(dòng)力，推動(dòng)金融體系的綠色發(fā)展向更高層次邁進(jìn)。將綠色金融的技術(shù)可行性和經(jīng)濟(jì)可行性結(jié)合在一起，使人才資源轉(zhuǎn)化為實(shí)際的環(huán)境效益，為政策執(zhí)行注入持久動(dòng)力。

（五）加大綠色金融資金投入，解決綠色發(fā)展不均衡問(wèn)題

首先是要發(fā)揮金融體系的融資作用，以市場(chǎng)化的方式加大資金投入，逐步滿足綠色金融的資金投資需求。填補(bǔ)綠色金融巨大的需求缺口，僅靠政府資金投入還不夠，需要通過(guò)金融體系以市場(chǎng)化的方式提供融資，以滿足規(guī)模不斷擴(kuò)大的綠色投融資需求。合理調(diào)動(dòng)和配置金融資源，逐步實(shí)現(xiàn)金融資源的綠色化配置功能。將更多的資金投向碳減排項(xiàng)目，減少和避免資金錯(cuò)配于高碳項(xiàng)目的現(xiàn)象。其次，通過(guò)創(chuàng)新綠色金融的發(fā)展方式來(lái)提高執(zhí)行過(guò)程中資源利用效率和資金運(yùn)用效率。鼓勵(lì)綠色金融創(chuàng)新，搭建發(fā)展的創(chuàng)新平臺(tái)，以產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新為入口，使綠色金融的盈利性與公益性并存。最后，著手解決綠色發(fā)展不平衡的問(wèn)題。一方面，平衡地區(qū)資源投入，以東部地區(qū)帶動(dòng)西部地區(qū)，試驗(yàn)區(qū)帶動(dòng)非實(shí)驗(yàn)區(qū)。綠色金融率先發(fā)展起來(lái)的區(qū)域應(yīng)發(fā)揮好模范作用，為綠色金融發(fā)展積累寶貴的經(jīng)驗(yàn)，引領(lǐng)其他地區(qū)協(xié)同發(fā)展。其他地區(qū)應(yīng)當(dāng)向這些龍頭地區(qū)看齊，積極探索，借鑒經(jīng)驗(yàn)，積極有序地開(kāi)展綠色金融的相關(guān)工作。此外，應(yīng)深化區(qū)域綠色金融的交流與協(xié)作，互相促進(jìn)和啟發(fā)，合作共贏。另一方面，要平衡綠色金融中包含的不同業(yè)務(wù)的發(fā)展。細(xì)化和提升各項(xiàng)具體的綠色金融產(chǎn)品政策目標(biāo)，并在發(fā)展中不斷調(diào)整和增添規(guī)劃內(nèi)容。提高綠色保險(xiǎn)和綠色基金等起步較晚領(lǐng)域的發(fā)展水平，同時(shí)鞏固綠色貸款和綠色債券的發(fā)展成效。

（六）完善綠色金融政策執(zhí)行的信息共享機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制

完善綠色金融政策執(zhí)行的信息共享機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制，為政策執(zhí)行提供堅(jiān)實(shí)保障。首先，應(yīng)加強(qiáng)信息報(bào)告和披露，完善披露制度。借助金融科技對(duì)綠色金融發(fā)展的助力作用，完善綠色金融信息共享體系，加強(qiáng)彼此間信息溝通與交流，為各主體提供數(shù)據(jù)支持與參考依據(jù)。例如，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)報(bào)告環(huán)境和氣候風(fēng)險(xiǎn)分析的結(jié)果、銀行間市場(chǎng)綠色金融債數(shù)量、綠色信貸的資金使用情況和投向。通過(guò)推動(dòng)政府部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)信息共享的實(shí)現(xiàn)，惠及各類(lèi)投融資主體，降低綠色低碳項(xiàng)目的信息成本。

其次，構(gòu)建和完善綠色金融激勵(lì)機(jī)制。通過(guò)優(yōu)惠利率、綠色專(zhuān)項(xiàng)再貸款等支持工具，激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)為碳減排提供資金支持；降低企業(yè)投入環(huán)保項(xiàng)目的成本，簡(jiǎn)化企業(yè)申請(qǐng)政府補(bǔ)貼的手續(xù)，促進(jìn)企業(yè)對(duì)綠色項(xiàng)目和綠色產(chǎn)業(yè)的投融資。考慮建立國(guó)家綠色基金，為治污效果良好的企業(yè)提供環(huán)境治理資金，以產(chǎn)生激勵(lì)作用。對(duì)于高碳行業(yè)，試圖將其對(duì)環(huán)境造成的污染轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)成本。此外，豐富主體參與綠色金融政策的激勵(lì)手段：定期評(píng)價(jià)銀行綠色信貸情況和金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展綠色信貸、綠色債券等的業(yè)績(jī)；通過(guò)商業(yè)銀行評(píng)級(jí)和宏觀審慎評(píng)估等渠道，加大對(duì)綠色金融的支持力度；推出碳減排支持工具，激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)將資金支持投入到碳減排項(xiàng)目中。

最后，完善綠色金融監(jiān)管機(jī)制，防范經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)帶來(lái)的金融風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)家級(jí)金融監(jiān)管部門(mén)、發(fā)展改革部門(mén)以及市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)要加強(qiáng)綠色金融監(jiān)管，合理配置各方資源，控制因政策執(zhí)行偏差而產(chǎn)生的不良影響。建立專(zhuān)門(mén)的綠色金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，并明確各部門(mén)分工，統(tǒng)籌國(guó)家對(duì)綠色金融的監(jiān)管，避免出現(xiàn)“監(jiān)管缺位”或是“監(jiān)管重復(fù)”等現(xiàn)象。在監(jiān)管中將金融風(fēng)險(xiǎn)視為監(jiān)管重點(diǎn)，把握綠色金融面臨風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)，控制由于高排放、高污染等相關(guān)行業(yè)違約率提高而帶來(lái)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

結(jié) 論

我國(guó)綠色金融政策體系框架已初步建立，并取得顯著成效，推動(dòng)了綠色產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改變的興起。但綠色金融在我國(guó)的實(shí)踐發(fā)展尚未成熟，在綠色標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定、資源分配、專(zhuān)業(yè)化人才隊(duì)伍建設(shè)和政策執(zhí)行主體能動(dòng)性發(fā)揮等方面依舊存在問(wèn)題。促進(jìn)綠色金融政策有效執(zhí)行，需要加強(qiáng)綠色環(huán)保價(jià)值觀的宣傳與引導(dǎo)，提升政策的認(rèn)同度、充分調(diào)動(dòng)綠色金融政策執(zhí)行主體的主動(dòng)性；需要完善綠色金融政策標(biāo)準(zhǔn)體系和相關(guān)法律法規(guī)、培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)化復(fù)合型的人才隊(duì)伍、加大綠色金融資金投入；還需要完善綠色金融政策執(zhí)行的信息共享機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制，為我國(guó)綠色金融政策的有效執(zhí)行創(chuàng)造條件。