英國(guó)對(duì)警察權(quán)的專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)制

高一飛，左 傳

英國(guó)誕生了世界上最早的現(xiàn)代警察制度。由于歷史原因，英國(guó)警察機(jī)構(gòu)總體上分為“一個(gè)群體”和“兩個(gè)分立”?！耙粋€(gè)群體”是指英格蘭和威爾士各郡警察局群體。1536 年至1543 年間英國(guó)議會(huì)通過(guò)了一系列法律（后稱(chēng)為《聯(lián)合法案》，Act of Union）聯(lián)合了威爾士與英格蘭，二者內(nèi)部設(shè)郡。英格蘭和威爾士的警察局形成了以郡為單位的“一個(gè)群體”，即英格蘭39 個(gè)郡所設(shè)的39 個(gè)警察局、威爾士4 個(gè)郡所設(shè)的4 個(gè)警察局，共43 個(gè)警察局。

“兩個(gè)分立”是指早年英國(guó)議會(huì)將刑事司法的權(quán)力下放給蘇格蘭和北愛(ài)爾蘭的議會(huì)，所以他們的警察部門(mén)也擁有一定的獨(dú)立性，不受英國(guó)政府管轄，也就沒(méi)有像英格蘭和威爾士以郡為單位設(shè)立警察局。“兩個(gè)分立”之一是指蘇格蘭警察局（Police Scotland），1707 年蘇格蘭議會(huì)與英格蘭議會(huì)進(jìn)行了聯(lián)合，但蘇格蘭地方政府機(jī)構(gòu)和部分法律制度仍得到保留[1]，包括蘇格蘭的警察機(jī)構(gòu)。蘇格蘭在1856年按地區(qū)設(shè)有8 個(gè)警察局，2013 年警務(wù)改革合并成為統(tǒng)一的蘇格蘭警察局?！皟蓚€(gè)分立”之二是指北愛(ài)爾蘭警察局（Police Service of Northern Ireland，PS?NI），該警察局是愛(ài)爾蘭分裂后的產(chǎn)物，1921 年5 月3 日愛(ài)爾蘭分裂，北愛(ài)爾蘭地區(qū)成立，原來(lái)的愛(ài)爾蘭皇家警察局解散了，南愛(ài)爾蘭地區(qū)（因?yàn)閼?zhàn)亂，愛(ài)爾蘭共和國(guó)比北愛(ài)爾蘭成立要晚，當(dāng)時(shí)被稱(chēng)為南愛(ài)爾蘭）新成立的警察部門(mén)被稱(chēng)為公民衛(wèi)隊(duì)（Garda Sio?chana）,北愛(ài)爾蘭地區(qū)成立了新的皇家阿爾斯特警察局（其大部分成員是以前的愛(ài)爾蘭警察）。根據(jù)1998 年的《貝爾法斯特協(xié)議》（Belfast Agreement），英國(guó)議會(huì)將立法和行政權(quán)力移交給北愛(ài)爾蘭議會(huì)和執(zhí)行委員會(huì)，雖然2001 年皇家阿爾斯特警察局正式變更為現(xiàn)在的北愛(ài)爾蘭警察局，但北愛(ài)爾蘭的刑事司法和警務(wù)工作到2010 年才從英國(guó)議會(huì)移交給當(dāng)?shù)刈h會(huì)[2]。

從警察權(quán)的歸屬來(lái)看，英格蘭和威爾士的警務(wù)事項(xiàng)由英國(guó)內(nèi)政部牽頭管理；蘇格蘭地區(qū)警務(wù)事項(xiàng)則是由蘇格蘭警察糾察局（Scottish Police Authority）負(fù)責(zé)監(jiān)督，北愛(ài)爾蘭地區(qū)的警察則是由北愛(ài)爾蘭警務(wù)委員會(huì)（Policing Board of Northern Ireland）負(fù)責(zé)監(jiān)督[3]，蘇格蘭和北愛(ài)爾蘭兩個(gè)地區(qū)的警察權(quán)并沒(méi)有歸屬于英國(guó)內(nèi)政部，這兩個(gè)警察局只對(duì)本地區(qū)的議會(huì)負(fù)責(zé)。

英國(guó)1964 年《警察法》對(duì)英國(guó)地方警察權(quán)力（Police Authority）進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)定，確認(rèn)了英國(guó)警察“三角結(jié)構(gòu)”的負(fù)責(zé)制，即英國(guó)內(nèi)政部、警察局長(zhǎng)和地方警察權(quán)三者相互制約與配合的制度[4]。但從20世紀(jì)70 年代英國(guó)警察的腐敗程度來(lái)看，這種分權(quán)制衡的制度似乎并不是杜絕警察體制內(nèi)腐敗滋生的靈丹妙藥。當(dāng)時(shí)的倫敦是一個(gè)毒品泛濫、色情問(wèn)題和暴力搶劫隨處可見(jiàn)的墮落都市，這種環(huán)境下衍生出了許多荒謬絕倫的景象，城市中的罪犯甚至無(wú)奈地向媒體舉報(bào)其受到警察的敲詐勒索[5]。警界是一個(gè)充滿(mǎn)腐敗官員、偽造證據(jù)、賄賂和勒索的隱秘世界，部分警察部門(mén)中的腐敗問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重到了令人瞠目結(jié)舌的地步，其日常運(yùn)作模式與犯罪集團(tuán)幾乎一致，更可怕的是他們是“合法的”。警察權(quán)力腐敗的問(wèn)題自20 世紀(jì)20 年代起就嚴(yán)重影響著英國(guó)警察自稱(chēng)的“世界最好警察”的聲譽(yù)。至20 世紀(jì)六七十年代，數(shù)起警察腐敗丑聞公之于眾，讓英國(guó)警察的名譽(yù)掃地[6]。英國(guó)政府再也無(wú)法對(duì)此坐視不理，由此掀開(kāi)了對(duì)警察權(quán)力內(nèi)外部專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)制改革的大幕。

英國(guó)警察權(quán)是行政權(quán)力的一部分，它必須受到分立的三權(quán)中立法權(quán)和司法權(quán)和其他行政權(quán)力的制約，也要受到公民權(quán)利的監(jiān)督，這些通常的權(quán)力制約與權(quán)利監(jiān)督才是制約和監(jiān)督警察權(quán)的根本機(jī)制。但是，由于警察權(quán)的特殊性，英國(guó)設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行特別的監(jiān)督制約。本文將介紹英國(guó)對(duì)警察權(quán)的內(nèi)部專(zhuān)門(mén)監(jiān)察機(jī)制和外部專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)制的歷史和現(xiàn)狀。

一、警察職業(yè)道德的內(nèi)部監(jiān)察機(jī)制

英國(guó)皇家警務(wù)督察署（HM Inspectorate of Con?stabulary，HMIC）有權(quán)對(duì)英格蘭和威爾士地區(qū)的警察局進(jìn)行監(jiān)督與評(píng)估，其在1999 年6 月發(fā)布的調(diào)查報(bào)告認(rèn)為，警察隊(duì)伍中部分警員的腐敗問(wèn)題非常嚴(yán)重[7]，警察部門(mén)的廉政機(jī)制亟須改善。雖然蘇格蘭和北愛(ài)爾蘭的警察局實(shí)行地區(qū)自治，但畢竟是屬于一個(gè)國(guó)家，兩個(gè)地區(qū)的警察機(jī)構(gòu)都受到英國(guó)政府的立法和政策的影響[8]。2008 年《警察投訴與不當(dāng)行為條例》首次以附則的形式將職業(yè)道德行為規(guī)范附在法律中，由此蘇格蘭和威爾士，以及蘇格蘭和北愛(ài)爾蘭警察局內(nèi)部都陸續(xù)規(guī)范職業(yè)道德部的建設(shè)。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展和規(guī)范，職業(yè)道德行為規(guī)范被寫(xiě)入2020 年《警察投訴與不當(dāng)行為條例》的正文中，現(xiàn)在英格蘭和威爾士的各郡警察局以及蘇格蘭和北愛(ài)爾蘭警察局內(nèi)都設(shè)有職業(yè)道德部。在調(diào)查腐敗、犯罪或不當(dāng)行為時(shí)，職業(yè)道德部通常采取了與傳統(tǒng)的投訴警察和監(jiān)察部門(mén)不同的方法。

（一）設(shè)立職業(yè)道德部為警察局內(nèi)部監(jiān)察專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)

2008 年以后，英格蘭和威爾士在警隊(duì)內(nèi)部陸續(xù)開(kāi)始嘗試成立職業(yè)道德部（Professional Standards Units，PSU），專(zhuān)門(mén)調(diào)查警察內(nèi)部的腐敗、犯罪或不當(dāng)行為[9]。在該制度剛剛開(kāi)始實(shí)施時(shí)，并非所有警察局都將其統(tǒng)一稱(chēng)為職業(yè)道德部，不同地區(qū)存在不同的名稱(chēng)，但職能大致相同。

英國(guó)大部分警察局的職業(yè)道德部還會(huì)專(zhuān)門(mén)設(shè)有反腐敗小組（Anti-Corruption Unit, ACU,部分地區(qū)稱(chēng)為Counter-Corruption Unit, CCU）。英格蘭和威爾士各郡警察局投入了相當(dāng)?shù)馁Y源以懲治腐敗問(wèn)題，每個(gè)反腐敗小組的規(guī)模往往與警察局總編制的規(guī)模相稱(chēng)。全英格蘭和威爾士反腐敗小組的警員平均占總警隊(duì)工作人員總數(shù)的1%[10]。各郡警察局中反腐敗小組的直接負(fù)責(zé)人的職位有很大差別，從警長(zhǎng)到警司不等，在較大的城市的警察部門(mén)中的負(fù)責(zé)人，其權(quán)力更大、職位更高。英國(guó)警察與消防救援服務(wù)督察署建議每一個(gè)反腐敗小組的負(fù)責(zé)人應(yīng)由一名高級(jí)督察擔(dān)任，該名督察應(yīng)具備領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督調(diào)查的技能和經(jīng)驗(yàn)，并在警察局決策層有一定影響力。英國(guó)警察內(nèi)部存在不同警階的權(quán)限規(guī)定，低級(jí)警員對(duì)高級(jí)警員的調(diào)查和問(wèn)訊存在一定限制，擁有較高職位的警察擔(dān)任反腐敗小組的負(fù)責(zé)人可以在調(diào)查工作中減少許多不必要的阻力。

英國(guó)各警察局提供的數(shù)據(jù)顯示，自從在全國(guó)范圍內(nèi)推廣采用反腐敗小組模式以來(lái)，職業(yè)道德部整體的工作量顯著增加，2010 年涉及腐敗調(diào)查案件的數(shù)量相比2006 年增幅達(dá)99%[11]。蘇格蘭在2018 年底發(fā)布的職業(yè)道德報(bào)告也顯示，反腐敗小組調(diào)查案件的數(shù)量相比上一年增長(zhǎng)了24.8%[12]。從大幅增加的腐敗調(diào)查案件數(shù)量來(lái)看，反腐敗小組的設(shè)立完全達(dá)到了預(yù)期效果。

（二）各警察局職業(yè)道德部大膽改革

各警察局職業(yè)道德部推進(jìn)了各具特色的運(yùn)行機(jī)制改革，標(biāo)志性的改革有以下幾個(gè)方面。

一是成立跨地區(qū)聯(lián)合職業(yè)道德部。與大多數(shù)警察局各自建立職業(yè)道德部不同，劍橋郡警察局、貝德福德郡警察局、赫特福德郡警察局進(jìn)行深度合作，3 個(gè)警察局在2013 年成立了一個(gè)聯(lián)合職業(yè)道德部（PSD），商議并制定共同職業(yè)道德行為標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)察程序，以提高他們聯(lián)合管理與應(yīng)對(duì)不端行為及腐敗的效率[13]。三郡的職業(yè)道德部都向劍橋郡警察局副局長(zhǎng)報(bào)告，該警察局副局長(zhǎng)是3 個(gè)郡職業(yè)道德部的總負(fù)責(zé)人[14]。聯(lián)合職業(yè)道德部可以實(shí)行三郡職業(yè)道德部的交叉監(jiān)察，進(jìn)一步避免了內(nèi)部腐敗滲透，實(shí)現(xiàn)了調(diào)查中的關(guān)系回避。這種制度也存在一些問(wèn)題，即職業(yè)道德部及其反腐敗小組的組成人員是由3 個(gè)警察局中挑選出來(lái)的，且具有一定的選拔門(mén)檻，但對(duì)于成員的繼任卻沒(méi)有明確規(guī)定，導(dǎo)致無(wú)法保證其成員離職時(shí)能夠及時(shí)挑選合適的警員接替相關(guān)工作。

二是克利夫蘭警察局發(fā)展出了人民情報(bào)委員會(huì)?？死蛱m警察局內(nèi)部已經(jīng)發(fā)展出了一個(gè)非常獨(dú)特的人民情報(bào)委員會(huì)（People Intelligence Board,PIB），將警察局全體高級(jí)職員聚集在一起，研究與職業(yè)道德問(wèn)題有關(guān)的工作數(shù)據(jù)，員工協(xié)會(huì)也會(huì)派代表參加，定期進(jìn)行學(xué)術(shù)研究，以了解警察局過(guò)往的內(nèi)部誠(chéng)信問(wèn)題[15]。同時(shí),克利夫蘭警察局職業(yè)道德部對(duì)警隊(duì)成員申請(qǐng)第二職業(yè)或從事其他商業(yè)利益的情況會(huì)進(jìn)行記錄，每年由警察局副局長(zhǎng)審查。警察局高層組織內(nèi)部腐敗問(wèn)題的學(xué)術(shù)討論與研究，以提高警察局高級(jí)職員對(duì)腐敗問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，同時(shí)在警察局內(nèi)部營(yíng)造出良好的廉政氛圍。

三是大都會(huì)警察局授予反腐敗小組更大的情報(bào)獲取權(quán)。當(dāng)前英格蘭和威爾士各郡警察局反腐敗小組大都面臨權(quán)限不足、情報(bào)滯后的普遍性問(wèn)題，這種被動(dòng)調(diào)查的工作模式導(dǎo)致反腐敗小組只能在腐敗案件發(fā)生后進(jìn)行有限、被動(dòng)的分析和調(diào)查，缺乏開(kāi)展預(yù)防性調(diào)查和大規(guī)模搜集情報(bào)工作的能力，很多案件不得不移交至外部的獨(dú)立投訴警察機(jī)構(gòu)處理。大都會(huì)警察局是英國(guó)規(guī)模最大的警察局，也是為數(shù)不多的賦予反腐敗小組極高權(quán)限的警察局。其在2014 年的報(bào)告中提到，反腐敗小組可充分調(diào)查廉政案件和挖掘腐敗情報(bào)，能夠積極有效地洞察腐敗、及時(shí)地控制潛在風(fēng)險(xiǎn)[16]。大都會(huì)警察局大膽的改革成為英格蘭和威爾士地區(qū)其他郡警察局極具參考意義的典范。

（三）蘇格蘭和北愛(ài)爾蘭警察局職業(yè)道德部的特色

蘇格蘭警察局在2013 年進(jìn)行了大規(guī)模改革，重新整合了蘇格蘭地區(qū)的警察部門(mén)。改革后蘇格蘭警察局選擇了與英格蘭和威爾士地區(qū)相似的內(nèi)部監(jiān)察方式，在2013 年4 月1 日成立了職業(yè)道德部，內(nèi)部也設(shè)立了一個(gè)反腐敗小組。這個(gè)反腐敗小組的職能卻與英格蘭和威爾士各郡警察局內(nèi)的反腐敗小組有著天壤之別，主要表現(xiàn)為蘇格蘭警察局的反腐敗小組具有雙重職責(zé)，一方面是對(duì)警察局內(nèi)部人員的監(jiān)察，另一方面是對(duì)其他公共部門(mén)的監(jiān)督[17]。這也是英國(guó)第一個(gè)采用該模式的機(jī)構(gòu)，其目的是加強(qiáng)公共部門(mén)抵御腐敗行為和犯罪滲透的能力。另外，在8 支蘇格蘭地區(qū)警察部隊(duì)合并之前，每個(gè)警察部隊(duì)都成立了自己的反腐敗小組[18]，新成立的反腐敗小組成為統(tǒng)一蘇格蘭警察局的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。蘇格蘭警察反腐敗部雖然成立時(shí)間較短，但對(duì)警察部門(mén)以外的公共部門(mén)也享有監(jiān)督權(quán)，理念和做法非常獨(dú)特。

北愛(ài)爾蘭警察局非常重視職業(yè)道德水平的建設(shè)。北愛(ài)爾蘭警察局職業(yè)道德部稱(chēng)為紀(jì)律與反腐部（Discipline and Anti-Corruption Branch），該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)北愛(ài)爾蘭警察部門(mén)成員的不當(dāng)行為或?yàn)E用職權(quán)的行為進(jìn)行監(jiān)察，并對(duì)腐敗行為進(jìn)行預(yù)防和披露。當(dāng)民眾發(fā)現(xiàn)或者懷疑北愛(ài)爾蘭警務(wù)人員涉嫌腐敗或不當(dāng)行為時(shí)，可以通過(guò)警察局全年24 小時(shí)接通的非緊急專(zhuān)線進(jìn)行秘密舉報(bào)，對(duì)舉報(bào)警察腐敗存在顧慮或者恐懼的民眾可以向犯罪阻止者（Crime stoppers）這一獨(dú)立慈善組織求助，該組織可以提供匿名舉報(bào)的幫助[19]。紀(jì)律與反腐部定期會(huì)向社區(qū)服務(wù)的警官和工作人員宣傳誠(chéng)實(shí)和正直的價(jià)值理念，當(dāng)有警務(wù)人員涉嫌瀆職或者不當(dāng)行為時(shí)，它還會(huì)及時(shí)就事態(tài)對(duì)社會(huì)作出回應(yīng)。

二、獨(dú)立的外部投訴警察監(jiān)督機(jī)制

警察部門(mén)的內(nèi)部監(jiān)察雖然重要，但只有當(dāng)外部監(jiān)督同樣受到重視，對(duì)警察的腐敗防治才能切實(shí)取得成效[20]。沒(méi)有強(qiáng)大和中立的外部監(jiān)督，對(duì)警察權(quán)的監(jiān)督始終是不完整的[21]。投訴警察制度作為一個(gè)中立的外部監(jiān)督機(jī)制很好地彌補(bǔ)了英國(guó)警察部門(mén)內(nèi)部監(jiān)察的不足。

（一）初期：探索投訴警察相對(duì)獨(dú)立監(jiān)督模式

1976 年《警察法》規(guī)定了英格蘭和威爾士民眾投訴警察的制度，1977 年6 月設(shè)立了投訴警察委員會(huì)（Police Complaints Board）。它由英國(guó)內(nèi)政部設(shè)立，是獨(dú)立的公共機(jī)構(gòu)，但其預(yù)算由內(nèi)政部審批。委員會(huì)主要負(fù)責(zé)英格蘭和威爾士地區(qū)刑事和紀(jì)律程序方面的職責(zé)。成立之初，投訴警察委員會(huì)的權(quán)力非常有限，因?yàn)榇蠖鄶?shù)調(diào)查和決策的權(quán)力掌握在警察部門(mén)內(nèi)部或檢察長(zhǎng)的手中。而且投訴警察委員會(huì)的成員大多都是兼職，委員會(huì)基本上是投訴警察程序的監(jiān)督者，而不是直接的調(diào)查、起訴或懲戒者。

隨后，英國(guó)內(nèi)政部根據(jù)1984 年《警察和刑事證據(jù)法》設(shè)立了投訴警察局（Police Complaints Authori?ty），取代投訴警察委員會(huì)，于1985 年4 月開(kāi)始正式運(yùn)作。與其前身不同，投訴警察局所有11 名成員都是全職。投訴警察局繼承了投訴警察委員會(huì)的權(quán)力，即在必要時(shí)，對(duì)被投訴的警務(wù)人員提出紀(jì)律指控。此外，該局還被授予了新的調(diào)查和監(jiān)督權(quán)，包括批準(zhǔn)所推薦的調(diào)查官員；制定調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)和分配調(diào)查資源；在調(diào)查結(jié)束時(shí)作出結(jié)論性評(píng)價(jià)并發(fā)表正式聲明。但投訴警察局還是面臨著人員與經(jīng)驗(yàn)不足的困境，其發(fā)展并不順利。

（二）發(fā)展：設(shè)立投訴警察獨(dú)立監(jiān)察委員會(huì)

1981 年布里克斯頓騷亂和1999 年斯蒂芬·勞倫斯（Stephen Lawrence）謀殺案的處理，暴露了當(dāng)時(shí)警察與民眾之間信任關(guān)系的脆弱性，英國(guó)政府亟須成立一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)重構(gòu)警民信任。政府開(kāi)始改革立法并通過(guò)了英國(guó)2002 年《警察改革法》。2004 年，英國(guó)依照該法設(shè)立了眾所周知的外部中立機(jī)構(gòu)——投訴警察獨(dú)立監(jiān)察委員會(huì)（Independent Police Complains Commission, IPCC），同時(shí)，投訴警察局正式關(guān)閉[22]。如果民眾需要對(duì)警察進(jìn)行投訴，首先會(huì)向警察機(jī)關(guān)提出，如果對(duì)警察部門(mén)的自我處理不滿(mǎn)意，他們可以要求投訴至警察獨(dú)立監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查。對(duì)于較為嚴(yán)重的投訴，投訴警察獨(dú)立監(jiān)察委員會(huì)可以決定介入或監(jiān)督警方的初步調(diào)查。

新設(shè)立的投訴警察獨(dú)立監(jiān)察委員會(huì)擁有投訴警察局所沒(méi)有的權(quán)力：進(jìn)行獨(dú)立調(diào)查；檢查警察負(fù)責(zé)的刑事指控。投訴警察獨(dú)立監(jiān)察委員并非主要由警察組成，因?yàn)?000 年英國(guó)內(nèi)政部關(guān)于投訴警察制度可行性報(bào)告中提到：警察獨(dú)立監(jiān)察組織盡量不要招募具有警察職業(yè)背景的人員，團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人只能由非警察職業(yè)背景的人員擔(dān)任[23]。雖然擁有警察職業(yè)背景的工作人員會(huì)更熟悉警察系統(tǒng)內(nèi)部運(yùn)作模式，以方便調(diào)查，但潛在的人際關(guān)系和職業(yè)偏見(jiàn)會(huì)讓警察獨(dú)立監(jiān)察組織的權(quán)威大打折扣。

2011 年8 月4 日，倫敦北 部1 名29 歲的男子馬克·達(dá)根被1 名警察開(kāi)槍射殺，英國(guó)投訴警察獨(dú)立監(jiān)察委員會(huì)雖然第一時(shí)間介入案件，卻在工作中誤導(dǎo)了媒體和大眾，使他們相信杜根在遇害前向警察開(kāi)了槍。事件引發(fā)300 多名當(dāng)?shù)鼐用裨诰炀珠T(mén)前進(jìn)行抗議示威，隨后抗議示威蔓延到了倫敦周邊多個(gè)城市。杜根的家人始終對(duì)投訴警察獨(dú)立監(jiān)察委員會(huì)缺乏信心，杜根的弟弟肖恩·霍爾表示一點(diǎn)也不信任它是“真正獨(dú)立且客觀的”機(jī)構(gòu)[24]。最終，陪審團(tuán)以8：2 判決涉案警察為合法擊殺。在一起警察槍擊平民的事件發(fā)生后，警察局通常會(huì)堅(jiān)持警官的行為是合理的[25]。頗為諷刺的是，在達(dá)根事件中，投訴警察獨(dú)立監(jiān)察委員會(huì)是悲痛欲絕的家屬和當(dāng)?shù)鼐熘g唯一的緩沖板。

（三）定型：成立警察行為獨(dú)立監(jiān)察署

英國(guó)前首相卡梅倫認(rèn)為，反腐涉及英國(guó)的每一個(gè)人，所以他將處理腐敗問(wèn)題作為政治優(yōu)先事項(xiàng)[26]。自2013 年以來(lái)，投訴警察獨(dú)立監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查規(guī)模比以往擴(kuò)大了1 倍，且委員會(huì)的人數(shù)也比以往增加了6 倍[27]。在2014 年英國(guó)政府的反腐計(jì)劃中，政府實(shí)施了一系列維護(hù)英格蘭和威爾士刑事司法系統(tǒng)廉政的措施[28]。為了適應(yīng)英國(guó)近年來(lái)警察制度發(fā)展的變化和需要，英國(guó)2017 年《警務(wù)和犯罪法》大大增加了投訴警察機(jī)構(gòu)對(duì)紀(jì)律監(jiān)察方面的實(shí)際自主權(quán)，并改變了投訴警察的方式[29]。2018 年1月投訴警察獨(dú)立監(jiān)察委員會(huì)正式變更成現(xiàn)在的警察行為獨(dú)立監(jiān)察署（Independent Office for Police Conduct, IOPC）[30]。該機(jī)構(gòu)從曾經(jīng)的幾名委員領(lǐng)導(dǎo)變更成為1 名總干事領(lǐng)導(dǎo)（所以不再稱(chēng)之為“委員會(huì)”），總干事由英國(guó)女王任命。警察行為獨(dú)立監(jiān)察署的監(jiān)察范圍仍然是英格蘭和威爾士的警察，還包括英國(guó)稅務(wù)海關(guān)總署、英國(guó)國(guó)家犯罪調(diào)查局、非法雇主及勞工虐待管理局等諸多實(shí)際行使警察權(quán)的部門(mén)，也包括英國(guó)交通警察和一些在邊境管理部門(mén)和內(nèi)政部行使出入境管理職能的工作人員。2020年之后，警察行為獨(dú)立監(jiān)察署的權(quán)力得到了實(shí)質(zhì)擴(kuò)大，有權(quán)對(duì)未經(jīng)警察部門(mén)移交的案件獨(dú)立開(kāi)展調(diào)查，制定警方處理投訴的標(biāo)準(zhǔn)、在不當(dāng)行為聽(tīng)證會(huì)上陳述案件。此外，不當(dāng)行為聽(tīng)證會(huì)的程序也發(fā)生了變化，現(xiàn)在警察行為獨(dú)立監(jiān)察署有權(quán)決定一名警官是否應(yīng)接受不當(dāng)行為聽(tīng)證。

警察行為獨(dú)立監(jiān)察署受理投訴的定義也在新法的框架下得到了拓展，這也導(dǎo)致其受理投訴與調(diào)查案件的數(shù)量激增。同時(shí)警察行為獨(dú)立監(jiān)察署也會(huì)收到一些無(wú)理、惡意、虛假的投訴內(nèi)容，其中可能包括一些違法分子或其同伙利用投訴警察制度企圖破壞警方對(duì)其進(jìn)行調(diào)查的情況[31]。但涉及警察權(quán)力嚴(yán)重、敏感的事件，無(wú)論是否有人對(duì)此進(jìn)行過(guò)投訴，警察行為獨(dú)立監(jiān)察署都會(huì)對(duì)這些事件進(jìn)行調(diào)查，例如平民接觸警方后死亡的事件。雖然投訴警察機(jī)構(gòu)調(diào)查人員不是警察，但在英格蘭和威爾士各地參與特定調(diào)查時(shí)，他們擁有部分與警察同等的權(quán)力。

（四）蘇格蘭和北愛(ài)爾蘭投訴警察制度的特色

蘇格蘭并沒(méi)有英格蘭和威爾士地區(qū)統(tǒng)一的獨(dú)立投訴警察制度，2013 年蘇格蘭警察改革之前，非刑事的不當(dāng)行為指控通常由蘇格蘭警察局內(nèi)部進(jìn)行調(diào)查，或者由其他警察局進(jìn)行調(diào)查，當(dāng)時(shí)也可以要求另一名警察局長(zhǎng)提供外部調(diào)查。當(dāng)時(shí)，蘇格蘭警察局設(shè)有投訴警察專(zhuān)員（Police Complaints Com?missioner for Scotland，PCCS）負(fù)責(zé)監(jiān)督和審查蘇格蘭地區(qū)警務(wù)機(jī)構(gòu)處理民眾投訴，但它自身并不是一個(gè)獨(dú)立的投訴警察機(jī)構(gòu)，無(wú)法受理民眾對(duì)警察不當(dāng)行為的投訴。

蘇格蘭2013 年警察改革后，蘇格蘭的投訴警察制度出現(xiàn)了兩個(gè)較大的變化，首先是設(shè)立了蘇格蘭警察糾察局，它是蘇格蘭警察局的直接監(jiān)督機(jī)構(gòu)，內(nèi)部設(shè)有投訴及行為委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)高級(jí)警官（助理警長(zhǎng)及以上）的投訴的處理。其次是蘇格蘭投訴警察專(zhuān)員變更為警察調(diào)查和審查專(zhuān)員（Police Inves?tigations & Review Commissioner，PIRC），它由蘇格蘭內(nèi)政部長(zhǎng)任命，獨(dú)立于警察部門(mén)。其設(shè)立目的是對(duì)警察部門(mén)進(jìn)行獨(dú)立監(jiān)督，調(diào)查涉及警察的嚴(yán)重事件，審查蘇格蘭警察局對(duì)投訴的處理情況和處理結(jié)果。

一般的投訴警察事項(xiàng)仍由蘇格蘭警察局職業(yè)道德部受理。民眾如果他們對(duì)投訴的處理方式不滿(mǎn)意，可以要求警察調(diào)查和審查專(zhuān)員進(jìn)行復(fù)核。對(duì)高級(jí)警官的投訴將提交給蘇格蘭警察糾察局，除由警察調(diào)查和審查專(zhuān)員進(jìn)行的調(diào)查外，目前由蘇格蘭警察糾察局監(jiān)督整個(gè)對(duì)警察的投訴制度。

北愛(ài)爾蘭地區(qū)的投訴警察制度也是自成一體的。1988 年2 月成立了投訴警察獨(dú)立委員會(huì)（Inde?pendent Commission for Police Complaints，ICPC）但是，該委員會(huì)對(duì)涉及警務(wù)人員的投訴只有監(jiān)督權(quán)，沒(méi)有獨(dú)立調(diào)查權(quán)[32]。1998 年，《北愛(ài)爾蘭警察法》通過(guò)，其中規(guī)定了警察監(jiān)察人員的作用與權(quán)力。2000年11 月，北愛(ài)爾蘭警察監(jiān)督巡視辦公室（Office of the Police Ombudsman for Northern Ireland，OPONI）成立，投訴警察獨(dú)立委員會(huì)不復(fù)存在。它是英國(guó)第一個(gè)資金充足，完全獨(dú)立的投訴警察組織[33]。該組織受理對(duì)北愛(ài)爾蘭地區(qū)警察不端行為的投訴，它擁有調(diào)查權(quán)，但只對(duì)被投訴的警務(wù)人員的處理建議權(quán)，并沒(méi)有直接處理的權(quán)力。

投訴警察制度設(shè)立的初衷就是為了能夠及時(shí)回應(yīng)民意，快速處置投訴，使民眾對(duì)警察的不良情緒得到宣泄。英國(guó)較為保守的民族傳統(tǒng)使得這個(gè)看似簡(jiǎn)單的制度經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)達(dá)半個(gè)世紀(jì)才逐步完善，在過(guò)去的幾十年里，投訴警察制度確實(shí)變得更加獨(dú)立且專(zhuān)業(yè)，民眾對(duì)警察的信任也逐步恢復(fù)。

三、英國(guó)警察監(jiān)督機(jī)制的優(yōu)勢(shì)與局限

從英國(guó)警察部門(mén)的監(jiān)察制度總體布局來(lái)看，同時(shí)擁有內(nèi)部監(jiān)察和外部監(jiān)督的機(jī)制是比較科學(xué)和全面的，但其內(nèi)部監(jiān)察和外部監(jiān)督機(jī)制都存在優(yōu)勢(shì)與局限。

（一）內(nèi)部監(jiān)察的優(yōu)勢(shì)與局限

內(nèi)部的職業(yè)道德監(jiān)察機(jī)制是英國(guó)警察監(jiān)察體制的重要部分，發(fā)揮著正風(fēng)肅紀(jì)和維護(hù)警察形象的作用，相較于其他的監(jiān)察機(jī)制而言，警察部門(mén)內(nèi)部的監(jiān)察機(jī)制有著精準(zhǔn)監(jiān)督、直接監(jiān)督和常態(tài)監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)。

盡管英國(guó)各郡警察部門(mén)的職業(yè)道德部與其反腐敗小組在內(nèi)部的腐敗調(diào)查取得了非常顯著的成就，但它也存在自我腐敗的風(fēng)險(xiǎn)。2015 年大曼徹斯特郡警察局新上任的局長(zhǎng)伊恩·霍普金斯（Ian Hop?kins）就要求過(guò)大都會(huì)警察局對(duì)職業(yè)道德部進(jìn)行同行評(píng)審，發(fā)現(xiàn)了其自身腐敗，大都會(huì)警察局后續(xù)對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行了調(diào)查[34]。2018 年大都會(huì)警察局職業(yè)道德部也被指控涉嫌嚴(yán)重腐敗和行為不端，對(duì)它的調(diào)查由警察行為獨(dú)立監(jiān)察署主導(dǎo)，在調(diào)查初期就已經(jīng)有3 名官員收到了嚴(yán)重不端行為的警告，其中一名還涉嫌刑事犯罪[35]。

內(nèi)部監(jiān)察還存在缺乏中立性這一致命弱點(diǎn)。警察內(nèi)部人員長(zhǎng)期在同一環(huán)境下辦公，工作上的往來(lái)可能會(huì)讓彼此建立復(fù)雜的人際關(guān)系，不可避免地產(chǎn)生相互包庇的隱患。英國(guó)警察局的職業(yè)道德部和其反腐敗小組的成員常常被其他部門(mén)俗稱(chēng)為“老鼠”，即告密者，其成員必須在同其他部門(mén)建立良好人際關(guān)系與鐵面無(wú)私進(jìn)行反腐敗調(diào)查之間進(jìn)行平衡。因此，上述部門(mén)的警務(wù)人員常常會(huì)在工作中承受很大的心理壓力。

（二）外部監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)與局限

外部監(jiān)督制度的優(yōu)勢(shì)在于，完全獨(dú)立于地方警察局，在物理上隔離了來(lái)自警察部門(mén)的影響。和一般的公權(quán)力監(jiān)察機(jī)構(gòu)相比，投訴警察機(jī)構(gòu)僅監(jiān)察警察部門(mén)中涉嫌不端行為的人員，職能更加專(zhuān)一。當(dāng)警察權(quán)嚴(yán)重侵害公民權(quán)利的時(shí)候，外部的投訴警察機(jī)構(gòu)作為一個(gè)具有公信力的中立組織能夠積極地協(xié)調(diào)警民之間的矛盾。

但投訴警察制度也面臨著許多挑戰(zhàn)。在英格蘭和威爾士地區(qū)復(fù)雜調(diào)查所需資源時(shí)常跟不上案件調(diào)查的需要，正如一位投訴警察獨(dú)立監(jiān)察委員會(huì)的前高級(jí)調(diào)查員曾說(shuō)：“如果我們收到一項(xiàng)重大案件，但缺乏人力資源，我們?nèi)绾卧谝惶靸?nèi)與四十名警官交談？”[36]前英國(guó)首相特蕾莎·梅在其任職內(nèi)務(wù)大臣時(shí)就試圖通過(guò)擴(kuò)大投訴警察獨(dú)立監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力，集中資源來(lái)整治警察腐敗[37]。她同時(shí)提到要把分配給警察職業(yè)道德部的部分資源轉(zhuǎn)移給投訴警察獨(dú)立監(jiān)察委員會(huì)[38]。正是她的努力和決心才最終推動(dòng)了投訴警察獨(dú)立監(jiān)察委員會(huì)的改革，成立了警察行為獨(dú)立監(jiān)察署。

四、結(jié)語(yǔ)

縱覽世界各國(guó)，中國(guó)對(duì)警察權(quán)的監(jiān)督機(jī)制是相對(duì)完備的，外部監(jiān)督有黨委和黨委政法委對(duì)公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督權(quán)、檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督權(quán)、監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)公職人員的監(jiān)察權(quán)、人民代表大會(huì)對(duì)公安部門(mén)的執(zhí)法檢查與監(jiān)督權(quán)等。內(nèi)部監(jiān)察有公安部門(mén)黨組對(duì)所有警察的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督；內(nèi)部一體化的上下級(jí)監(jiān)督；法制部門(mén)、案件管理部門(mén)、警務(wù)監(jiān)察部門(mén)的扁平化管理監(jiān)督。上述監(jiān)督體系中，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)具有集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的工作模式，對(duì)于查處警察機(jī)關(guān)的職務(wù)違紀(jì)、違法、犯罪行為具有特殊政治優(yōu)勢(shì)；檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)違反刑事訴訟的違法行為、司法職務(wù)犯罪行為具有全程監(jiān)督權(quán)和刑事偵查權(quán)，是具有中國(guó)特色的訴訟監(jiān)督體制，具有特殊的專(zhuān)業(yè)監(jiān)督優(yōu)勢(shì)。

英國(guó)通過(guò)專(zhuān)門(mén)的內(nèi)部監(jiān)察和外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)警察權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，顯然具有“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的缺點(diǎn)。沒(méi)有對(duì)國(guó)家權(quán)力的完備監(jiān)督機(jī)制，而是當(dāng)某一種權(quán)力出現(xiàn)問(wèn)題較大時(shí)，就成立專(zhuān)門(mén)針對(duì)它的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，這解決不了權(quán)力制約監(jiān)督的根本問(wèn)題。我國(guó)“法治領(lǐng)域改革政治性、政策性強(qiáng)，必須把握原則、堅(jiān)守底線，決不能把改革變成‘對(duì)標(biāo)’西方法治體系、‘追捧’西方法治實(shí)踐。”[39]我國(guó)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善公安機(jī)關(guān)執(zhí)法制約監(jiān)督體制機(jī)制，建設(shè)執(zhí)法司法五大制約監(jiān)督機(jī)制，即黨的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)之間的制約監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)內(nèi)部制約監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、智能管理監(jiān)督，形成對(duì)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法司法系統(tǒng)完備的制約監(jiān)督體系。