鄉(xiāng)村振興背景下武威農(nóng)村閑置資源盤活利用的對策研究

謝 琿

（中共武威市委黨校，甘肅 武威 733000）

鄉(xiāng)村振興利國利民是國家的宏觀政策。只有大力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，才能逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕。隨著改革開放的深入，經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，農(nóng)村地區(qū)存在空心化現(xiàn)象。大量土地被閑置，導(dǎo)致了浪費(fèi)問題突出。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實(shí)過程中重要一環(huán)就是做好土地等閑置資源的盤活利用。通過立法和頒布政策等具體方式要放寬農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，以出租等具體方式提升農(nóng)村空閑土地房屋的使用效率。進(jìn)一步從中獲取使用效益，為農(nóng)民增收拓寬渠道?？傮w來看，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略影響下開展農(nóng)村閑置資源的盤活具有積極現(xiàn)實(shí)意義。

1 鄉(xiāng)村振興背景下武威農(nóng)村閑置資源盤活利用的現(xiàn)實(shí)困境

1.1 武威農(nóng)村閑置資源現(xiàn)狀

武威市涼州區(qū)涼州區(qū)國土總面積4 873.85 km2，農(nóng)用地20.635 8萬 hm2，占土地總面積的42.35%，其中：耕地、園地、林地、牧草地和水面分別占土地總面積的24.16%、1.54%、2.81%、13.46%和 0.38%;建設(shè)用地為3.415 4萬 hm2，占土地總面積的7%;未利用地為24.687 3萬 hm2，占土地總面積的 50.65%?？梢?，未利用土地面積占比較大，急需進(jìn)行合理的土地規(guī)劃。

全市實(shí)施土地整治項(xiàng)目224個(gè)，整治土地97萬畝，新增耕地22.2萬畝，依托水利骨干工程和節(jié)水供水工程，項(xiàng)目資金優(yōu)先向異地扶貧搬遷生態(tài)移民項(xiàng)目傾斜，整治低效耕地、整理開發(fā)宜耕沙地共17.3萬畝，新增耕地12萬畝，為異地扶貧搬遷生態(tài)移民安置提供必要的生產(chǎn)生活用地，共安置移民8.43萬人。

1.2 盤活武威農(nóng)村閑置資源的現(xiàn)實(shí)困境

1.2.1 農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在法律制度障礙

宅基地具有保障的福利性質(zhì)，宅基地使用具有無償性，農(nóng)村居民居住保障主要依托于宅基地。進(jìn)而為了保證基本屬性，自然就需要限制使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。雖然法律的優(yōu)化調(diào)整，使得農(nóng)民可以通過轉(zhuǎn)讓等具體方式對宅基地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。但流轉(zhuǎn)的范圍有相應(yīng)的規(guī)定，只能在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部開展流轉(zhuǎn)。隨著社會的發(fā)展，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)的調(diào)整變化等多方面因素帶來影響。宅基地居住保障功能逐漸被弱化，大量的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，一部分宅基地被閑置。

1.2.2 農(nóng)村宅基地使用權(quán)回收制度不完善

雖然在土地管理法有明確的規(guī)定，超過一定時(shí)限的控制宅基地可以進(jìn)行回收。一些地區(qū)長期存在著一戶多宅等現(xiàn)象，部分家庭超面積標(biāo)準(zhǔn)使用宅基地，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織雖然可以依法回收宅基地使用權(quán)，將回收的宅基地作為存量儲備使用，但目前欠缺具體的可操作制度，整體制度操作性不強(qiáng)，回收政策執(zhí)行力度不大。

1.2.3 村莊規(guī)劃不科學(xué)、不長遠(yuǎn)問題比較突出

鄉(xiāng)村振興一直是國家非常重視的一個(gè)戰(zhàn)略安排。規(guī)劃引領(lǐng)是提升鄉(xiāng)村振興質(zhì)量的關(guān)鍵。各地區(qū)加快推進(jìn)地方執(zhí)行規(guī)劃工作，圍繞著村莊規(guī)劃，推動鄉(xiāng)村發(fā)展。目前來看一些地區(qū)存在著規(guī)劃不科學(xué)等現(xiàn)實(shí)情況。進(jìn)而使得村莊建設(shè)過程當(dāng)中長期存在居民用地規(guī)模偏大、占地面積超標(biāo)、村莊的無序擴(kuò)張等突出問題，阻礙了本地區(qū)的規(guī)范化發(fā)展。此外農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移，在宅基地管理方面出現(xiàn)了空心化，宅基地空置率偏高。

2 武威農(nóng)村閑置資源盤活利用現(xiàn)實(shí)困境的原因分析

2.1 農(nóng)村資源閑置調(diào)查問卷調(diào)研分析

2.1.1 調(diào)查樣本基本情況簡介

以涼州區(qū)為例，調(diào)研組選取了6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為調(diào)查對象，針對農(nóng)村閑置資源未盤活利用從農(nóng)村主體人村民、農(nóng)村管理者村干部、以及政府機(jī)構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府三個(gè)主體分別設(shè)計(jì)了3套問卷調(diào)查，從3個(gè)方面重點(diǎn)了解：農(nóng)民在盤活利用的意愿、村干部對盤活利用的做法和難點(diǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在盤活利用方面對村級的指導(dǎo)方法和盤活利用政策宣傳等。共發(fā)放180份問卷，收回175份，回收率97.2%。

2.1.2 通過調(diào)查掌握了涼州區(qū)土地閑置的基本情況

閑置的宅基地（房屋）和土地占到了89%，想通過租賃或其他方式將閑置的房屋或宅基地進(jìn)行再利用的占63%，用盤活閑置土地的方式進(jìn)行收益的占 72%。其中有閑置的宅基地、土地、房屋等資產(chǎn)的村有13個(gè)，占比85%，有意愿盤活本村閑置資源的有80人，愿意通過村委會統(tǒng)一統(tǒng)籌盤活的占60%。

2.1.3 閑置資源無法盤活的原因調(diào)研

不了解政策的占60%，受傳統(tǒng)思想和文化影響的占85%，期待從地價(jià)上漲來受益的占45%。土地流轉(zhuǎn)不暢占76%，各地的政策支持力度不均衡占80%，村莊規(guī)劃不科學(xué)、不合理占80%，各部門配套制度落實(shí)不到位占90%。

2.2 目前農(nóng)村閑置資源盤活利用的政策和法律保障存在缺陷

2.2.1 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度還不完善

現(xiàn)階段在國家各項(xiàng)規(guī)章制度的制約下，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍只能在村集體內(nèi)部，這是考慮到宅基地的無規(guī)則限制流轉(zhuǎn)可能會使部分農(nóng)村人口的住房得不到保障。因此，部分法律法規(guī)的不健全阻礙了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的順利流轉(zhuǎn)，阻礙著農(nóng)村宅基地多元化、復(fù)合型功能的充分發(fā)揮，導(dǎo)致在現(xiàn)有的法律法規(guī)下的宅基地盤活利用方法與國家鄉(xiāng)村振興背景下的市場需求產(chǎn)生了矛盾，很難滿足社會資本利用農(nóng)村閑置土地來發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的實(shí)際需求。

2.2.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和使用受限

現(xiàn)階段，農(nóng)村閑置土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)民的自愿選擇權(quán)，我國土地流轉(zhuǎn)受不同因素限制，流轉(zhuǎn)率不高。多數(shù)情況是同村組宗親及熟人間的土地流轉(zhuǎn)，這是建立在彼此非常信任的基礎(chǔ)之上。目前土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場發(fā)育不完善，市場運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制不健全，加之土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)對象和范疇有一定的局限性，流轉(zhuǎn)方式單一，土地供需雙方存在著信息不平衡等許多矛盾。

2.3 地方政府缺乏對村莊長期的、科學(xué)的合理規(guī)劃

大多數(shù)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村因基層管理者的理念比較落后，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展缺乏科學(xué)有效的合理規(guī)劃。長期以來大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)缺乏合理、實(shí)用的村莊規(guī)劃，農(nóng)民建房占地面積超標(biāo)、“一戶多宅”、村莊用地布局混亂、村莊無序擴(kuò)張的問題比較突出，形成了大量的“空心村”，尤其是農(nóng)村人口大量進(jìn)城，原有舊房屋和宅基地并未退出，宅基地和房屋空置率增高。

3 鄉(xiāng)村振興背景下武威農(nóng)村閑置資源盤活利用的對策及建議

3.1 加快完善農(nóng)村資產(chǎn)流轉(zhuǎn)制度

第一，要逐步加強(qiáng)公示物權(quán)登記的原則，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村房屋建設(shè)所有權(quán)及宅基地使用權(quán)二者相統(tǒng)一的相關(guān)制度。用頒發(fā)房屋產(chǎn)權(quán)證等一些具體措施來保障宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

第二，要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為主體設(shè)置農(nóng)村宅基地使用權(quán)和農(nóng)村房屋所有權(quán)流轉(zhuǎn)市場制度，通過市場行為實(shí)現(xiàn)有效流轉(zhuǎn)。這一市場需要以農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場合并運(yùn)，保持其專業(yè)性。

第三，從管理辦法入手，優(yōu)化完善農(nóng)村資產(chǎn)流轉(zhuǎn)管理舉措，進(jìn)一步細(xì)化明確宅基地流轉(zhuǎn)主體等相關(guān)要素，使工作的重點(diǎn)得到有效落實(shí)。

第四，細(xì)化農(nóng)村資產(chǎn)流轉(zhuǎn)方式，通過轉(zhuǎn)讓出租等方式實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的有效流轉(zhuǎn)。

3.2 深化農(nóng)村宅基地“雙有償”制度落實(shí)到位

第一，對農(nóng)村宅基地分級補(bǔ)償進(jìn)行制度完善。搭建起有針對性、實(shí)操性、科學(xué)合理的制度體系?？傮w上讓本地區(qū)農(nóng)民擁有無償使用權(quán)，但所占宅基地面積超出相應(yīng)的管理標(biāo)準(zhǔn)，則需要繳納必要的使用費(fèi)用。

第二，通過構(gòu)建完善的宅基地收回和退出有償補(bǔ)償機(jī)制，提升管理效率。通過貨幣化手段可以進(jìn)一步解決當(dāng)前存在的一戶多宅等實(shí)際問題。使得閑置的農(nóng)村宅基地得到有效利用。為了能夠確保農(nóng)村居民科學(xué)有序交出宅基地，避免盲目行為，要結(jié)合當(dāng)前的社會保障功能等多重要素設(shè)定相應(yīng)的管理標(biāo)準(zhǔn)和申請退回交回的門檻。

3.3 加快構(gòu)建盤活農(nóng)村土地閑置資源的長效機(jī)制

（1）做好前期的調(diào)查研究，針對于存量宅基地及閑置農(nóng)房盤活情況進(jìn)行調(diào)查分析，形成一套必要的底冊，進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃。要建立起一方一黨的基本數(shù)據(jù)庫，使得存量管理更具科學(xué)性，對存量的盤活潛力進(jìn)行評價(jià)，結(jié)合評價(jià)的結(jié)果，根據(jù)規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)要求進(jìn)一步推動農(nóng)村宅基地盤活利用，保持本地區(qū)發(fā)展活力。

（2）對現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行優(yōu)化完善，加快出臺實(shí)施農(nóng)村宅基地相關(guān)法律法規(guī)。針對于物權(quán)法等有關(guān)法律進(jìn)行修訂完善補(bǔ)充相關(guān)內(nèi)容，使得存量宅基地盤活利用的規(guī)定更加清晰。針對盤活農(nóng)村宅基地主體對象等相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，建立起制度體系，確保各項(xiàng)舉措辦法有法可依。

（3）通過配套機(jī)制的建立和運(yùn)轉(zhuǎn)，確保農(nóng)村宅基地盤活工作保持高效。各級政府要明確自身主體作用，形成宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制，有條件的農(nóng)村居民，可以結(jié)合其就業(yè)住房等基本情況享受配套政策。如在現(xiàn)實(shí)政策推廣實(shí)施過程當(dāng)中，有意向進(jìn)城發(fā)展的村民可以獲得相關(guān)資格購買城市的經(jīng)濟(jì)適用房。在社保保障、給予進(jìn)城農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民同等的保障，進(jìn)而在一定程度上激勵(lì)農(nóng)村居民妥善處置存量宅基地，進(jìn)一步盤活閑置土地。

3.4 以規(guī)劃為先導(dǎo)，構(gòu)建鄉(xiāng)村建設(shè)新格局

本地區(qū)發(fā)展要結(jié)合規(guī)劃優(yōu)先基本原則。初步建立健全本地區(qū)全域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，使鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的科學(xué)性，保障性更為突出。形成農(nóng)村住宅設(shè)計(jì)體系，使不同的地區(qū)和村莊有相應(yīng)的規(guī)劃。針對于農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)有的空置房屋，要結(jié)合本地區(qū)規(guī)劃發(fā)展的要點(diǎn)，注重將閑置房屋用于鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展等相應(yīng)相關(guān)重點(diǎn)工作。一系列舉措辦法，有利于推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)的高效融合發(fā)展，也有利于打造宜居新農(nóng)村。不同的村莊存在差異性特點(diǎn)和不同優(yōu)勢，既要深度考慮發(fā)展現(xiàn)狀區(qū)域條件，還要城鄉(xiāng)融合度等基本情況，拓展發(fā)展思路，形成針對性規(guī)劃。

3.5 挖掘各類資源要素，帶動農(nóng)村閑置資源開發(fā)利用

一是要進(jìn)一步發(fā)揮政府引導(dǎo)推動作用。結(jié)合本地區(qū)的具體情況，有針對性做好產(chǎn)業(yè)扶持，通過示范行業(yè)的引領(lǐng)作用，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展，提供標(biāo)準(zhǔn)化模塊，打造示范點(diǎn)示范單位，使相關(guān)工作的參考性更強(qiáng)。二是創(chuàng)新發(fā)展理念，保持創(chuàng)新意識。要逐步轉(zhuǎn)變單一因素導(dǎo)致的優(yōu)化發(fā)展路徑，結(jié)合當(dāng)前新型農(nóng)村建設(shè)的現(xiàn)實(shí)要求，構(gòu)筑新的經(jīng)營模式，注重于閑置資產(chǎn)資源的有效整合。三是逐步延伸產(chǎn)業(yè)鏈條。農(nóng)村建設(shè)要注意經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的有機(jī)結(jié)合。逐步強(qiáng)化鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展競爭力。隨著近年來農(nóng)村閑置資產(chǎn)的有效盤活，使得農(nóng)村本地資源得到了深度開發(fā)，有了更多土地保障。一方面可以拓寬農(nóng)村居民的收入來源，另一方面也有助于耕地的保護(hù)。要積極發(fā)揮政府引領(lǐng)作用，推動社會資本參與到農(nóng)村資源的開發(fā)利用當(dāng)中。頭部企業(yè)需要發(fā)揮資金人才等多方面優(yōu)勢，對農(nóng)村閑置的土地進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)土壤的科學(xué)改造，既要保證現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也要提升農(nóng)村多元化發(fā)展實(shí)力。