鄉(xiāng)村振興背景下農村土地承包經營權退出制度改革研究

李吉國

（山東省費縣農業(yè)農村局，山東 費縣 273400）

1 鄉(xiāng)村振興背景下農村土地承包經營權退出概述

1.1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

我國在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策部署的同時，將農村土地承包經營問題解決方案放在了黨的工作的重要位置，針對“產業(yè)興旺、治理有效、生活富?！边M行了整合，為新型農業(yè)經濟主體發(fā)展營造一種良好的發(fā)展環(huán)境，實現農業(yè)農村現代化。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關鍵在于形成合力，需要全社會的共同參與，抓好“人、地、錢”，促進農村產業(yè)融合發(fā)展，為此要進一步深化農村土地制度改革，構建起以農民為主體，不斷加強各類資源的循環(huán)使用，在原有的基礎上進一步調整空間布局，以此來提高土地資源的使用效率，進一步強化協同發(fā)展路徑，結合自身實際情況進行全面考量，建立起鄉(xiāng)村振興用地保障機制，為后續(xù)發(fā)展奠定基礎。

1.2 經營權退出制度

隨著現代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實，我國農村現已經逐步形成了以多種新型農業(yè)經營為主體，各種經濟競相發(fā)展的經濟結構體系，在新型農業(yè)經濟主體的發(fā)展帶動下，全面建成小康社會。目前關于土地承包經營權主要關注承包地的財產屬性，體現對所有者的生活保障功能，從主體資格上來看，行使與集體成員資格密不可分，2018年12月新修訂的《中華人民共和國農村土地承包法》實施，對承包占有、使用以及利用權利進行了相應的細化，從而發(fā)揮“穩(wěn)定器”功能，作為農民最基本的保障。在經營權退出制度中，土地承包經營權主體必須獲得經濟補償，進一步激活土地要素、市場要素、政策要素，盤活農村閑置的宅基地和耕地，避免造成資源浪費。

1.3 農村發(fā)展建設

近年來我國對農村經濟發(fā)展問題加大了關注力度。若想長期穩(wěn)定地發(fā)展下去，堅持現代化發(fā)展理念是不可或缺的重要因素。我國現階段農業(yè)發(fā)展以鄉(xiāng)村振興為核心，將鄉(xiāng)村建設不斷加強，為建設長期穩(wěn)定發(fā)展打下良好的基礎。深化發(fā)展之路主要以經濟為核心，在人們安全舒適的前提下以最節(jié)約的方式節(jié)約各種生態(tài)資源，在實現現代規(guī)劃建設的同時，為我國農業(yè)發(fā)展理念注入活力，將鄉(xiāng)村發(fā)展逐步轉化，進而突出鄉(xiāng)村建設的成效。

2 鄉(xiāng)村振興與農村土地承包經營權退出的邏輯關系

2.1 農村興旺的支撐

農業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的重點，農村土地承包經營權退出制度首先可以優(yōu)化土地資源配置，遏制當前農村大量的棄耕拋荒現象，解決土地過于細碎分散的問題，突破農業(yè)生產規(guī)模約束的瓶頸，夯實農業(yè)生產能力基礎，優(yōu)化產業(yè)空間布局，實現農村的多功能發(fā)展。某縣通過開展農村土地承包經營權退出工作，有償退出連片土地343.85畝，對3個自然組的986畝耕地進行整合，促進了該地區(qū)的產業(yè)興旺發(fā)展。

2.2 鄉(xiāng)村和諧發(fā)展的保障

目前我國農民群體高度分化，由于土地具有多種功能和巨大的利益，需要關注耕地的農業(yè)生產條件，通過農村土地承包經營權退出制度，以農業(yè)生產為主獲得承包經營權，兼顧各方利益訴求，避免引發(fā)農村兩個利益團體博弈。農村土地承包糾紛矛盾尖銳，為此可以通過土地經營承包權退出制度實現重新分配，讓“退出”后的農民依法享有個人相應的權益，這一改變對于和諧發(fā)展有著重要作用。

2.3 推動基礎設施的治理

土地調整與農村基礎設施供給關系十分密切，但當前大量拋荒土地的承包方多數不在農村，部分脫離農村而占有土地的農戶參與積極性不高，且現階段不可能與經營規(guī)模小的農戶對接。為此農村集體通過開展農村土地承包經營權退出來回購耕地，結合基層公共設施治理，集中整理連片建設，建立起良好的農業(yè)生產生活基礎設施，最終提高農村地區(qū)的基礎設施治理水平。

2.4 增加農民收入的需要

土地是農村居民財富的核心，也是生存的基本需要，但農村農戶由于土地和基礎設施的限制，財產性收入難以大幅提升，而通過土地承包經營權退出制度，農戶則可以依法退還耕地獲取相應財富，將不斷加快全面小康建設進程。以某地高新區(qū)為例，涉及當地農戶共計12 391戶40 651名農民，退地土地承包經營權的農民的收入皆有所上升，合作社股金分紅在2021年達到2.2億元，增幅為25%左右。

3 農村土地承包經營權退出制度相關分析

3.1 整體特征

穩(wěn)定是土地承包經營權變遷的主要特點，政府允許土地進行調整，強調確權頒證。土地承包關系農業(yè)生產和社會穩(wěn)定，中央“調地”政策采取漸進實施方式，各個階段的政策內容隨著時代發(fā)展變化而作出相應的完善，為農村經濟乃至國家經濟的持續(xù)增長作出了貢獻；為地方的政策制定留出了調整空間。我國目前對于集體成員權的取得和退出均未作出明確的制度安排，隨著城鄉(xiāng)戶口性質區(qū)分的取消，農民可以自由進入城市經商務工，但城市居民想遷往農村一般是不被允許的。

3.2 結構調整

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，重視土地承包經營權退出制度尤為重要，每個步驟都有著很強的專業(yè)性和技術性，在執(zhí)行中需要注意收集和整理數據，以評價指標構建現代化農業(yè)體系，保證所有環(huán)節(jié)的關聯性，使評價體系可以切實發(fā)揮出實際效果，做到土地資源利用最大化。在整治的過程中需要將多個目標囊括其中，改善農業(yè)基礎設施，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下轉變農業(yè)土地結構，以此提高農民的經濟收益。目標定制可以緩解土地資源緊缺的問題，改善當前農村的地質地貌，為農村精神文明建設提供堅實的基礎，以此提高社會效益[1]。

4 鄉(xiāng)村振興背景下農村土地承包經營權退出制度改革現狀

4.1 承包地退出缺乏層次

在政績驅動下，有的試點基于集體經濟組織利益的考慮，強制推行“組合退出”的方式，這是對農戶權力的一種“綁架”，如某地區(qū)的退地即退房屋、退組織的規(guī)定，看似避免了可能出現的土地糾紛，但一旦發(fā)生農戶進城失敗現象，會因無法回到農村而出現“貧民窟”，進而引發(fā)更大的社會矛盾問題。

4.2 過分強調產權明晰

明晰產權的根本目的在于對土地所有權進行確認，以往的農業(yè)土地存在細碎情況，即一塊土地多方共有，產權邊界模糊不清，如在此基礎上進行確權頒證登記，由土地產權不明晰變成了產權碎片化，抬高有意承包退出土地的農業(yè)經營主體的交易費用，最終可能會引發(fā)“反公地悲劇”，為此后續(xù)應進行相應的優(yōu)化。

4.3 補償標準不合理

農村土地承包經營權退出補償標準多是在參考各地的征地補償及土地流轉價格的基礎上來確定的，這種內在價值的評估方式無法彰顯土地的市場價值，也不能體現土地資本要素屬性；以政府借款、集體流轉土地獲取收益來還本付息的做法理想上可行，但土地流轉收益無法彌補資金的缺口，經濟補償難以兌現。

4.4 土地所有權主體虛位

土地所有權主體分為村農民集體、村內2個以上農民集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民集體3種，造成所有權主體不能直接對所有的土地行使直接經營、管理的權利，當前多數村民原始憑據都有缺損，且村政府部分檔案破損嚴重，使得土地承包經營權退出過程中所變動的一系列權利義務無所依歸，降低了土地確權工作開展的效率。

5 鄉(xiāng)村振興背景下農村土地承包經營權退出制度改革優(yōu)化與完善

農村土地承包經營權退出制度關乎著我國農村地區(qū)的發(fā)展建設，現如今已經影響土地所承載功能的發(fā)揮，為此必須結合當前現狀進行優(yōu)化和完善。

5.1 注重層次性漸進

土地承包經營權退出制度堅持“農民主體、政府主導”，進一步加強政策宣傳力度，引導“自愿、有償”地退出土地，實際執(zhí)行中結合地方情況，制定改革方案與推進計劃，實現農業(yè)規(guī)?；洜I，發(fā)揮新型農業(yè)主體的引領作用。改革開放后我國土地制度的變遷都是漸變的模式，這一過程給予了農村地區(qū)實際調整空間，以此緊跟鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的步伐降低政策風險，穩(wěn)妥推進農村土地承包經營權退出制度，避免因制度落實不當而引發(fā)大規(guī)模的社會矛盾。

5.2 強化與激勵約束

經濟激勵需要對符合退地條件的群眾依法給予一定的經濟補償，也可以在此過程中給予農業(yè)規(guī)模經營補貼，提高政策推廣的積極性。當前要加快實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系，提高非農收入水平，并降低退地風險。要防止土地承包經營權退出制度的“異化”，明確規(guī)定各區(qū)縣農地的具體農業(yè)用途，出臺新的政策或法規(guī)進行約束，支持集體經濟組織的發(fā)展。我國農民群體分化現象在農村較為普遍，對于擔任國家公職人員的離農農戶，可以在政策實施中作為表率，非國家公職人員考察其個人情況進行約束，防止在利益的驅使下強行推進。

5.3 完善退出補償機制

補償的標準及依據是補償機制的基礎，要以保障農民的土地發(fā)展權和收益為著力點，明確農民退出土地承包經營權補償的依據，建立驅動性長效機制，達到合格的補償標準。由政府引導符合條件的農戶申請有償退出承包地，由集體經濟組織負擔，從長遠角度考慮需要囊括補償責任，進一步拓寬資金籌集渠道，避免補償中出現資金缺口。一次性現金補償的整體泛用性更強，可以直接將土地價值轉化為現金，但可能誘使農民因為一時所需而退出，且政府和集體會面臨巨大的財政壓力；而組合補償方式則可以進一步滿足農民的退地補償需求。

5.4 土地確權規(guī)范化

土地在我國農業(yè)發(fā)展中一直是農民生活的基本經濟來源，因此必須尊重土地確權工作的基本原則和內在規(guī)律，在土地確權過程中需要堅持平等協商、提高政策理解的重要原則。在進行土地確權的過程中，嚴格按照相關的政策法規(guī)處理，不能夠改變土地所有權的所屬關系，不得隨意改變土地的承包關系，流轉期限不能夠超過承包的剩余期限。在土地確權過程中，不能夠對土地進行拋荒或者掠奪性經營，土地確權需要政府、村委會、農民群眾共同參與，著眼于思想和理念的宣傳方面，使廣大農民能夠自主地參與到土地確權工作中，改變傳統(tǒng)“土地至上”的觀念，創(chuàng)新思想，以此推動后續(xù)改革工作的有效實施。

6 農村土地承包經營權退出的風險防范

6.1 前期風險防范

建立健全農村土地承包經營權退出的法律體系，加強制度的頂層設計，遵循循序漸進的路徑，適應不同類型的農戶。政策采取“誘導性制度變遷”，建立健全科學的承包地價格評估制度，深入推進農地產權制度改革，在此過程中不要過多過分地干涉農民意愿和市場運行。在此基礎上也需要建立城鄉(xiāng)一體的社會保障體系，在一定程度上抵消退出土地承包經營權給農民帶來的風險[2]。

6.2 中期風險防范

設立嚴格的退出門檻，嚴格篩選退地土地，建立起包括前期制訂方案，要求收入至少達到長期居住城市的平均收入水平才能夠退出。同時，要引入第三方機構對退地農民的準入條件、退出土地承包經營權行為的合理性進行評定，在“公平”原則的指導下，最大程度維護退地農民的合法權益，確保政策的具體實施不與設計目標相偏離。承包經營權因土地承包合同而生，交回土地承包經營權后和集體簽訂合同，簽訂退出協議，集體和退地農戶各一份。

6.3 后期風險防范

成立土地承包經營權退出領導小組，對政策實施過程進行嚴格的把控，需要領導小組來確保合同的履行，通過電訪或上門調研的形式迅速制定對策。建立相應的“反悔機制”，為退地農民給予一定期限緩沖期，在期限內可以重新申請獲得集體成員權和土地承包經營權，重新給予的土地不得少于維持生存所必須的面積。此外，為了促使退地農民可以真正擺脫對農地的依賴性，需要提高退地農民家庭的非農就業(yè)能力，通過培訓提高退地農民就業(yè)的穩(wěn)定性。

7 結束語

農村土地確權工作關系到社會的和諧發(fā)展，在土地確權政策的宣傳以及具體工作開展過程中，需要增強農民對土地管理和使用的觀念，以服從鄉(xiāng)村振興的需要為基礎，以農村土地承包經營權退出制度改革助力城鄉(xiāng)融合發(fā)展，在執(zhí)行中建立必要的風險防范機制，讓進城失敗的農民有家回，最終推動農村發(fā)展建設。