文物領(lǐng)域立法發(fā)展方向與趨勢
——以《文物保護(hù)法(修訂草案)》為視角

呂亞芳，贠俊平

(1. 中北大學(xué) 人文社會科學(xué)學(xué)院，山西 太原 030051； 2. 山西省文物局，山西 太原 030001)

隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時代，社會主要矛盾發(fā)生變化，文物事業(yè)發(fā)展面臨新的形勢和任務(wù)[1]，文物領(lǐng)域的現(xiàn)有立法已不能完全適應(yīng)文物保護(hù)、利用和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。在此背景下，第十三屆全國人大常委會將修改《中華人民共和國文物保護(hù)法》(以下簡稱《文物保護(hù)法》)列入立法規(guī)劃一類項目。[2]2020年10月，國家文物局就其研究起草的《中華人民共和國文物保護(hù)法(修訂草案)》(征求意見稿)(以下簡稱《修訂草案》)公開向社會征求意見。《文物保護(hù)法》是規(guī)范調(diào)整文物領(lǐng)域相關(guān)事項的根本性法律規(guī)范，其《修訂草案》無疑將為我國文物領(lǐng)域立法發(fā)展方向提供重要的指向。本文在考察文物領(lǐng)域立法概況的前提下，細(xì)致梳理《修訂草案》的修改要點，以期準(zhǔn)確把握我國文物領(lǐng)域立法發(fā)展方向與趨勢，從而指導(dǎo)我國文物事業(yè)的依法有序發(fā)展。

1 文物領(lǐng)域立法狀況概覽

文物承載燦爛文明，傳承歷史文化，維系民族精神。[3]我國自改革開放以來就非常重視文物領(lǐng)域的立法工作。早在1982年，第五屆全國人大常委會第二十五次會議就通過了《文物保護(hù)法》，之后該法歷經(jīng)1次修訂和5次修正，現(xiàn)行有效的《文物保護(hù)法》系2017年修正版。《文物保護(hù)法》共八章80條，內(nèi)容涉及總則、不可移動文物、考古發(fā)掘、館藏文物、民間收藏文物、文物出境進(jìn)境、法律責(zé)任和附則，是文物領(lǐng)域除《憲法》之外效力層次最高的法律規(guī)范。為更好地執(zhí)行《文物保護(hù)法》，國務(wù)院于2003年公布《文物保護(hù)法實施條例》，細(xì)化了法律規(guī)定的內(nèi)容，增強(qiáng)了法律的可操作性。除《文物保護(hù)法實施條例》之外，調(diào)整文物領(lǐng)域的行政法規(guī)還有5件，分別是《博物館條例》 《長城保護(hù)條例》 《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》 《水下文物保護(hù)管理條例》和《考古涉外工作管理辦法》。自1986年至今，文化部先后發(fā)布了《博物館藏品管理辦法》 《文物藏品定級標(biāo)準(zhǔn)》 《文物認(rèn)定管理暫行辦法》等10件部門規(guī)章，為文物領(lǐng)域各項具體工作確立管理辦法和樹立具體標(biāo)準(zhǔn)。作為國務(wù)院文物主管部門，國家文物局自1990年至今，先后公布《考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘經(jīng)費(fèi)預(yù)算定額管理辦法》 《全國重點文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃編制審批辦法》和《可移動文物修復(fù)管理辦法》等51件規(guī)范性文件。此外，一些省、自治區(qū)、直轄市為執(zhí)行《文物保護(hù)法》和《文物保護(hù)法實施條例》，根據(jù)該行政區(qū)域的具體情況和實際需要，制定了地方性法規(guī)，如山西省人大常委會于2005年通過《山西省實施〈中華人民共和國文物保護(hù)法〉辦法》?？梢姡覈谖奈镱I(lǐng)域業(yè)已構(gòu)建起由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件組成的較為完備的法律體系。

法治護(hù)航下，我國文物事業(yè)取得顯著進(jìn)步，但仍然存在著一些問題。2018年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)文物保護(hù)利用改革的若干意見》(以下簡稱《意見》)就指明了文物領(lǐng)域現(xiàn)存的問題，包括文物資源促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的作用仍需加強(qiáng)； 文物安全形勢依然嚴(yán)峻； 文物合理利用不足； 依托文物資源講好中國故事辦法不多； 文物保護(hù)管理力量相對薄弱，治理能力和治理水平尚需提升等。針對這些問題，《意見》要求修改文物保護(hù)法及相關(guān)配套行政法規(guī)?！缎抻啿莅浮肪驮谶@樣的背景下應(yīng)運(yùn)而生。

2 《修訂草案》的修改要點

《修訂草案》相較《文物保護(hù)法》作了較大的改動和調(diào)整。從形式上看，《修訂草案》共九章107條，體例構(gòu)架上增加了1個章節(jié)，立法規(guī)模上增加了27個條文。從內(nèi)容上看，《修訂草案》基本上對每個章節(jié)的內(nèi)容都有調(diào)整，另外增設(shè)“監(jiān)督檢查”一章，加強(qiáng)對文物保護(hù)的監(jiān)督。筆者通過對《文物保護(hù)法》和《修訂草案》的比對梳理，對其修改要點分述如下幾個方面。

2.1 完善總則內(nèi)容

“總則”是一部法律的一般性規(guī)定，是對該法的立法目的、調(diào)整范圍、基本原則等重要事項進(jìn)行規(guī)定，對整部法律起到統(tǒng)領(lǐng)的作用?！缎抻啿莅浮穼Α翱倓t”部分的內(nèi)容調(diào)整主要體現(xiàn)在三個方面：

一是完善立法目的?！缎抻啿莅浮吩诹⒎康闹性黾哟龠M(jìn)合理利用，培育和踐行社會主義核心價值觀，增強(qiáng)中華民族文化自信，增進(jìn)人類文明交流互鑒?！盁o其器則無其道”，文物是文化的載體，習(xí)近平總書記高度重視文物在凝聚文化自信上的作用，多次強(qiáng)調(diào)要讓文物活起來。[4]7在強(qiáng)調(diào)保護(hù)文物安全的前提和基礎(chǔ)上，促進(jìn)文物合理利用，對于展示中華民族深厚的歷史文物底蘊(yùn)，增強(qiáng)民族文化自信心具有重要的作用。

二是明確文物的定義和豐富文物的類型?！缎抻啿莅浮肥状螌ξ奈镒髁嗣鞔_的定義，規(guī)定“文物是指人類創(chuàng)造的或者與人類活動有關(guān)的，具有歷史、藝術(shù)、科學(xué)價值的物質(zhì)文化遺產(chǎn)”。《文物保護(hù)法》對文物范圍列舉式的規(guī)定，難免存在局限性。明晰文物的定義，可以增強(qiáng)法律的適用性。在增加文物定義的一般性規(guī)定之外，《修訂草案》還新增三種文物類型，分別是與黨史、國史、改革開放史、社會主義發(fā)展史有關(guān)的重要史跡、實物、代表性建筑，代表性文化景觀和100年以上的實物。

三是新增文物保護(hù)相關(guān)制度。《修訂草案》增加文物資源調(diào)查監(jiān)測和國有文物資產(chǎn)管理制度。文物資源調(diào)查監(jiān)測制度要求對全國文物資源及其保護(hù)狀況進(jìn)行調(diào)查、監(jiān)測，并定期向社會公布。國有文物資源實行資產(chǎn)動態(tài)管理和報告制度?！缎抻啿莅浮愤€增加文物利用制度，鼓勵在確保文物安全的前提下，利用文物資源傳承弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，繼承革命文化，發(fā)展社會主義先進(jìn)文化，提升中華文化的國際影響力。

此外，《修訂草案》“總則”部分還引導(dǎo)社會參與文物保護(hù)，增加依法享用文物保護(hù)成果權(quán)利的規(guī)定。

2.2 加強(qiáng)不可移動文物保護(hù)制度

我國不可移動文物資源豐富，截至第三次文物普查結(jié)果顯示，我國不可移動文物共有766 722處，世界遺產(chǎn)50項，居世界第二。[5]不可移動文物在我國文物領(lǐng)域占據(jù)舉足輕重的地位?！缎抻啿莅浮穼Σ豢梢苿游奈锊糠中薷姆容^大，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

一是新增和完善多項制度。其中，較為重要的是不可移動文物認(rèn)定制度、未核定為文物保護(hù)單位(以下簡稱“文保單位”)的不可移動文物保護(hù)制度和不可移動文物降級撤銷制度?！缎抻啿莅浮诽岢霾豢梢苿游奈镎J(rèn)定制度，規(guī)定由縣級文物主管部門負(fù)責(zé)認(rèn)定不可移動文物，自然人、法人和其他組織可以向縣級文物主管部門申請認(rèn)定。這一規(guī)定對《文物認(rèn)定管理暫行辦法》中文物認(rèn)定的權(quán)力主體作出了調(diào)整。關(guān)于未核定為文保單位的不可移動文物，《修訂草案》明確對其備案登記和進(jìn)行保護(hù)等措施。關(guān)于不可移動文物降級撤銷制度，《修訂草案》要求文物主管部門對滅失或者損毀的不可移動文物進(jìn)行價值評估，確需降級或者撤銷的，依法按程序批準(zhǔn)并予以公告。此外，《修訂草案》還新增文保單位的開放制度、地下文物埋藏區(qū)、水下文物保護(hù)區(qū)制度以及世界遺產(chǎn)保護(hù)制度。

二是調(diào)整多項建設(shè)工程報批程序?！缎抻啿莅浮穼Χ囗椊ㄔO(shè)工程報批“權(quán)力下放”，例如，在文保單位保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行與文物保護(hù)無關(guān)的建設(shè)工程，須經(jīng)核準(zhǔn)公布該文保單位的政府批準(zhǔn)，不再要求征得上一級政府文物主管部門的同意。此外，國有文物保護(hù)單位(以下簡稱“國保單位”)建設(shè)控制地帶的工程設(shè)計方案、原址保護(hù)措施和修繕，不再要求報國家文物主管部門批準(zhǔn)，只須經(jīng)省級政府文物主管部門批準(zhǔn)即可。

2.3 完善文物其他領(lǐng)域相關(guān)制度

《修訂草案》對“考古發(fā)掘” “館藏文物” “民間收藏文物”和“文物出境進(jìn)境”等領(lǐng)域的法律規(guī)定也做了部分調(diào)整和完善。

“考古發(fā)掘”方面，《修訂草案》完善了建設(shè)工程考古管理制度，要求在文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍、建設(shè)控制地帶內(nèi)或者地下文物埋藏區(qū)、水下文物保護(hù)區(qū)的范圍內(nèi)進(jìn)行建設(shè)工程，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)事先報請省級文物主管部門組織從事考古發(fā)掘的單位進(jìn)行考古調(diào)查、勘探。新增土地出讓、劃撥考古制度，要求縣級以上政府進(jìn)行土地出讓或者劃撥，應(yīng)當(dāng)事先由省級文物主管部門組織進(jìn)行考古調(diào)查、勘探?？脊沤?jīng)費(fèi)由《文物保護(hù)法》規(guī)定的由建設(shè)單位列入“建設(shè)工程預(yù)算”，調(diào)整為由政府保障，列入“相應(yīng)的政府預(yù)算”。

“館藏文物”方面，《修訂草案》確定了文物收藏單位的非營利法人性質(zhì)，指出文物收藏單位的功能是以教育、研究和欣賞為目的，收藏、保護(hù)并向公眾展示文物。明晰文物等級認(rèn)定和確定程序，規(guī)定文物收藏單位組織對館藏文物進(jìn)行鑒定，就區(qū)分等級提出意見，報文物主管部門認(rèn)定并確定等級。新增館藏文物價值減損后的降級退出制度，規(guī)定文物收藏單位終止后館藏文物須由省級文物主管部門清點接收并指定文物收藏單位的處理程序。完善館藏文物利用舉措，增加支持“文物創(chuàng)意產(chǎn)品開發(fā)”，鼓勵通過借用、交換和在線展覽等方式，提高館藏文物利用效率。

“民間收藏文物”方面，《修訂草案》首次明確鼓勵和支持民間收藏文物。新增文物鑒定制度，提出公益、市場和司法三種文物鑒定途徑，并規(guī)定從事文物鑒定經(jīng)營活動的機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)取得省級政府文物主管部門頒發(fā)的文物鑒定經(jīng)營許可證。完善文物流通領(lǐng)域監(jiān)管措施，將《文物保護(hù)法》規(guī)定的文物商店和文物拍賣企業(yè)，統(tǒng)一稱為“文物流通經(jīng)營機(jī)構(gòu)”，并規(guī)定省級文物主管部門頒發(fā)文物流通經(jīng)營許可證，文物流通經(jīng)營機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件由國務(wù)院規(guī)定。調(diào)整經(jīng)營文物審核程序，規(guī)定省級文物主管部門審核文物流通經(jīng)營機(jī)構(gòu)經(jīng)營的文物，取消報國務(wù)院文物主管部門備案的規(guī)定。

“文物出境進(jìn)境”方面，《修訂草案》對文物進(jìn)出境審核管理工作作了進(jìn)一步規(guī)范和優(yōu)化。新增文物追索與返還制度，規(guī)定國務(wù)院文物主管部門依照相關(guān)國際公約和法律規(guī)定，會同有關(guān)部門對被盜和非法出境的中國文物開展追索； 對在中國境內(nèi)發(fā)現(xiàn)的被盜和非法出境的外國文物，與相關(guān)國家開展返還合作。

2.4 增設(shè)文物保護(hù)監(jiān)督檢查制度

為增強(qiáng)文物保護(hù)監(jiān)督檢查，《修訂草案》專門增設(shè)“監(jiān)督檢查”一章，共9個條文，確立相關(guān)制度。除第85條規(guī)定的“文物安全責(zé)任與制度”、第86條規(guī)定的“文物安全檢查和事故報告”是對原有制度的優(yōu)化完善外，其余7個條文都是新增加的。內(nèi)容包括：(1)將文物安全納入政府年度考核體系，把文物安全工作作為對文物負(fù)有保護(hù)職責(zé)部門的考核內(nèi)容； (2)國家建立文物督察制度和文物安全風(fēng)險等級管理制度。國務(wù)院授權(quán)國家文物主管部門，對地方政府履行文物保護(hù)職責(zé)情況、重大文物行政執(zhí)法案件和文物安全責(zé)任事故等進(jìn)行督察督辦。國務(wù)院文物主管部門會同有關(guān)部門指定文物保護(hù)單位和文物收藏單位安全風(fēng)險等級和防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)； (3)確立約談制度，省級以上文物主管部門可以就文物保護(hù)不力約談縣級以上政府及其有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人。此外，該章還明確文物部門和有關(guān)執(zhí)法部門的行政檢查措施和行政強(qiáng)制措施，確立文物保護(hù)公益訴訟制度。

3 文物領(lǐng)域立法發(fā)展方向與趨勢

作為文物領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律規(guī)范，文物保護(hù)法的修訂內(nèi)容無疑是文物領(lǐng)域立法發(fā)展的重要指向。通過上述修改要點的梳理，可以總結(jié)出我國文物領(lǐng)域立法呈現(xiàn)出的特點，洞悉其立法發(fā)展趨勢。

3.1 夯實文物安全的前提下促進(jìn)文物合理利用

文物是不可再生、不可替代的文化資源。“保護(hù)為主”是文物工作的首要方針，確保文物安全是文物事業(yè)的首要內(nèi)容?！缎抻啿莅浮肥紫戎丶訌?qiáng)對文物的保護(hù)，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是要求各級人民政府樹立保護(hù)文物責(zé)任重大的觀念，把文物安全工作納入縣級以上政府年度考核評價體系，切實落實政府責(zé)任； 二是建立和完善文物安全相關(guān)制度建設(shè)，主要包括建立文物資源調(diào)查監(jiān)測制度、文物安全督查制度、文物安全風(fēng)險等級管理制度，明確文物安全直接責(zé)任人，鼓勵通過公益訴訟制止破壞文物的行為； 三是強(qiáng)化文物安全法律責(zé)任，增加對政府責(zé)任人員的行政處分。

在夯實文物安全的基礎(chǔ)上，《修訂草案》增加多款條文，促進(jìn)文物利用，這是此次文物保護(hù)法修訂的突出亮點。首先，“促進(jìn)合理利用”被寫入文物保護(hù)立法目的，“總則”部分還專門增加“文物利用”條款，指明國家鼓勵利用文物資源傳承弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，繼承革命文化，發(fā)展社會主義先進(jìn)文化，提升中華文化國際影響力，從而確立“文物利用”在文物領(lǐng)域的基本制度地位。其次，在“不可移動文物”和“館藏文物”部分，增加“文物利用”的制度要求?！安豢梢苿游奈铩辈糠衷鲈O(shè)“文物保護(hù)單位的開放”制度，要求文物保護(hù)單位應(yīng)當(dāng)盡可能向社會開放，并且指明國家鼓勵利用不可移動文物建立博物館、紀(jì)念館、保管所或者辟為考古遺址公園、城市公園等參觀游覽場所?！梆^藏文物”部分完善文物利用制度，增加支持文化創(chuàng)意產(chǎn)品開發(fā)作為發(fā)揮館藏文物作用的措施，要求通過借用、交換和在線展覽等方式，提高文物利用效率。

盡管《文物保護(hù)法》早以將“合理利用”確立為文物工作方針的內(nèi)容之一，但具體制度設(shè)計上一直未有充分體現(xiàn)，這是由于文物利用與文物保護(hù)之間的內(nèi)在矛盾，即如何在確保文物安全的前提下實現(xiàn)文物的合理利用，一直是文物領(lǐng)域探討和爭議的焦點問題，對文物利用問題業(yè)內(nèi)一貫秉持謹(jǐn)慎和保守態(tài)度。近年來，文物活化利用的要求越來越強(qiáng)烈，作為中央全面部署新時代文物保護(hù)利用的綱領(lǐng)性文件，《意見》也強(qiáng)調(diào)要充分認(rèn)識利用文物資源對提高國民素質(zhì)和社會文明程度、推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要作用，要求大力推進(jìn)文物合理利用。[6]《修訂草案》回應(yīng)社會關(guān)切，落實《意見》的要求，開啟了既強(qiáng)調(diào)文物保護(hù)，也注重文物合理利用的新篇章。但筆者注意到，《修訂草案》對于實踐中已經(jīng)出現(xiàn)的公民、法人和其他組織以認(rèn)養(yǎng)、使用等方式參與文物保護(hù)利用的形式，以及文物利用中所涉知識產(chǎn)權(quán)等方面的問題，未有涉及。

3.2 文物工作從“重審批”轉(zhuǎn)向“重監(jiān)管”

行政審批制度的調(diào)整，是此次《修訂草案》的又一重要特點。文物領(lǐng)域行政許可事項的設(shè)定以及具體制度的設(shè)計，歷來是文物保護(hù)法修訂過程中爭議的焦點。此次行政審批制度調(diào)整主要體現(xiàn)在涉及國保單位的相關(guān)工程報批方面：國保單位保護(hù)范圍內(nèi)的建設(shè)工程，只須經(jīng)省級政府批準(zhǔn)，不再要求征得國家文物局同意； 國保單位建設(shè)控制地帶內(nèi)建設(shè)工程設(shè)計方案、原址保護(hù)措施和國保單位的修繕報批，調(diào)整為經(jīng)省級文物主管部門同意，不再要求根據(jù)文保單位的級別，報國家文物局批準(zhǔn)。此外，文保單位保護(hù)范圍的建設(shè)工程報批，只須經(jīng)核定公布該文保單位的政府批準(zhǔn)，不再要求在批準(zhǔn)前須征得上一級政府文物行政部門同意。

在上述審批權(quán)限下放的同時，《修訂草案》增設(shè)專章“監(jiān)督檢查”，加強(qiáng)對文物領(lǐng)域的監(jiān)管。國務(wù)院授權(quán)國家文物局，對地方政府的文物保護(hù)工作進(jìn)行督查督辦。文物安全納入政府年度考核評價體系，作為對本級政府負(fù)有文物保護(hù)職責(zé)的部門和下級政府的考核內(nèi)容。這些規(guī)定都表明了文物領(lǐng)域政府責(zé)任的強(qiáng)化與監(jiān)管力度的加強(qiáng)。

綜上，《修訂草案》一方面下放多個行政審批權(quán)，一方面加強(qiáng)文物領(lǐng)域的監(jiān)管，這是我國文物領(lǐng)域立法深入貫徹中央簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)(簡稱“放管服”)改革要求的體現(xiàn)，文物工作呈現(xiàn)出從“重審批”轉(zhuǎn)向“重監(jiān)管”的立法趨勢。

3.3 文物領(lǐng)域加強(qiáng)國際交流與合作

《修訂草案》首次確立文化保護(hù)國際交流與合作制度，規(guī)定國家加強(qiáng)文物保護(hù)國際交流，支持開展考古、修繕、展覽、科學(xué)研究、執(zhí)法等中外合作。國家履行我國締結(jié)或參加的文物保護(hù)相關(guān)國際條約規(guī)定的義務(wù)。在“文物出境進(jìn)境”部分，新增文物追索與返還制度，規(guī)定對被盜和非法出境的中國文物開展追索，對外國文物與相關(guān)國家開展返還合作。

文物承載著我國深厚的歷史文化，是中華文明最重要的實物見證?！缎抻啿莅浮穼ξ奈镱I(lǐng)域國際交流與合作制度的確立，是增強(qiáng)中華文化國際傳播力和影響力，在國際上展示中國精神、中國價值和中國力量的重要舉措，亦是我國文物領(lǐng)域立法的又一顯要特征。

4 結(jié) 語

新時代文物工作面臨新的要求和任務(wù)，《修訂草案》的公布反映出文物領(lǐng)域基本制度的適時調(diào)整。從內(nèi)容來看，草案調(diào)整和完善諸多重要制度，尤其在促進(jìn)文物合理利用、下放審批權(quán)限同時加強(qiáng)文物監(jiān)管、注重國際交流與合作等制度方面，既體現(xiàn)出文物領(lǐng)域立法對新時代社會關(guān)切的回應(yīng)，呈現(xiàn)出鮮明的時代特征，也為文物事業(yè)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和推動中華文化走出去方面提供了制度上的有力保障。