完善中國(guó)糧食產(chǎn)銷區(qū)域平衡機(jī)制策論

◎ 郭 軍 彭 超

提 要:隨著糧食生產(chǎn)布局變遷、區(qū)域間糧食供需矛盾不斷加劇，我國(guó)糧食產(chǎn)銷區(qū)域結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出，完善糧食產(chǎn)銷區(qū)域平衡機(jī)制迫在眉睫?；诖?，本文梳理了自20世紀(jì)90年代以來(lái)三大糧食區(qū)域定位與職責(zé)的演變趨勢(shì)，并結(jié)合當(dāng)前糧食產(chǎn)銷區(qū)域平衡現(xiàn)狀以及所面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)，進(jìn)行深入分析，認(rèn)為當(dāng)前中國(guó)糧食產(chǎn)銷區(qū)域平衡主要面臨著主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制不健全、主銷區(qū)與產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食自給率不斷下降等問(wèn)題，同時(shí)區(qū)域糧食收儲(chǔ)安全保障供應(yīng)體系薄弱，國(guó)家糧食供應(yīng)安全在未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)仍舊面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。對(duì)此，本文提出破解當(dāng)前區(qū)域糧食生產(chǎn)困局，完善糧食產(chǎn)銷區(qū)域平衡機(jī)制，保障國(guó)家糧食安全的對(duì)策和建議。

一、引言

中國(guó)作為一個(gè)農(nóng)業(yè)與人口大國(guó)，糧食安全關(guān)乎國(guó)計(jì)民生。糧食安全作為一個(gè)永恒的課題，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，只有立足糧食基本自給，才能掌握糧食安全主動(dòng)權(quán)，進(jìn)而才能掌控經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局（葉興慶，2014）；從當(dāng)前來(lái)看，確保國(guó)家糧食安全是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的首要任務(wù)（宋洪遠(yuǎn)，2022），因此保障糧食安全任何時(shí)候都不能放松。2022年中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)“主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)都要保面積、保產(chǎn)量、不斷提高糧食綜合生產(chǎn)能力”①資料來(lái)源：2022年中央一號(hào)文件，http://www.lswz.gov.cn/html/xinwen/2022-02/22/content_269430.shtml。作為國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)的核心區(qū)，糧食主產(chǎn)區(qū)在保障國(guó)家糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)、確保中國(guó)糧食安全方面貢獻(xiàn)了重要力量（崔寧波、董晉，2021）。然而，從近年各區(qū)糧食生產(chǎn)狀況來(lái)看，產(chǎn)銷平衡區(qū)、主銷區(qū)糧食自給程度相較以往都出現(xiàn)不同幅度的下降（韓長(zhǎng)賦，2020）。糧食主產(chǎn)區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)也一直面臨著“環(huán)境約束趨緊”“糧財(cái)?shù)箳臁钡韧怀雒?，日益影響地方政府與農(nóng)民的種糧積極性。盡管國(guó)家自2004年開(kāi)始對(duì)種糧農(nóng)民實(shí)行多種補(bǔ)貼政策，后來(lái)又相繼出臺(tái)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”、最低收購(gòu)價(jià)等政策，但其激勵(lì)作用呈現(xiàn)出明顯的邊際遞減趨勢(shì)，在增加糧食主產(chǎn)區(qū)財(cái)力的目標(biāo)上效果式微，促進(jìn)糧食區(qū)域生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展的政策依舊有待進(jìn)一步完善（趙惠敏，2021）。

我國(guó)需要通過(guò)不斷完善糧食區(qū)域產(chǎn)銷平衡機(jī)制，建立穩(wěn)定的產(chǎn)銷合作長(zhǎng)效機(jī)制。圖/中新社

面對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化的加速推進(jìn)與世紀(jì)疫情的疊加沖擊，我國(guó)糧食安全的外部風(fēng)險(xiǎn)與內(nèi)部矛盾相互交織，糧食區(qū)域發(fā)展格局發(fā)生深刻調(diào)整（崔寧波，2022）。在種糧比較優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)因素的共同作用下，我國(guó)糧食生產(chǎn)區(qū)域越來(lái)越向主產(chǎn)區(qū)省份集中，糧食生產(chǎn)區(qū)域結(jié)構(gòu)不平衡加劇，區(qū)域性糧食供銷不平衡現(xiàn)象日益凸顯。糧食主產(chǎn)省份中糧食凈調(diào)出的省份數(shù)量不斷減少，糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)省份糧食自給率明顯下降，主銷區(qū)省份自給率持續(xù)低位下行，主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食凈調(diào)入量明顯增加（辛翔飛，2017）。全國(guó)糧食安全高度依賴主產(chǎn)區(qū)部分省份，給我國(guó)糧食安全帶來(lái)諸多風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。糧食生產(chǎn)受諸多自然條件因素制約，一旦主產(chǎn)區(qū)遭遇較大范圍自然災(zāi)害，將導(dǎo)致糧食大面積減產(chǎn)，從而影響糧食供需平衡。同時(shí)，糧食生產(chǎn)重?fù)?dān)主要集中在主產(chǎn)區(qū)省份，加劇當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境壓力，影響糧食可持續(xù)發(fā)展。如果完全依靠市場(chǎng)配置資源，實(shí)現(xiàn)我國(guó)糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)目標(biāo)困難重重。加快建立糧食產(chǎn)銷區(qū)域平衡機(jī)制，不僅關(guān)系到國(guó)家糧食安全大局，而且事關(guān)區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展、代際平衡和共同富裕。

保障糧食安全，既要算經(jīng)濟(jì)賬，更要算政治賬。在市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源配置起決定性作用的背景下，糧食主產(chǎn)區(qū)域在承載國(guó)家糧食生產(chǎn)、輸出，保障國(guó)家糧食安全方面發(fā)揮重要作用，但長(zhǎng)期以來(lái)也一直承受著利益失衡的困擾。因此，在充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源決定性作用的同時(shí)，也需要通過(guò)政府引導(dǎo)和政策支持，不斷提高主產(chǎn)區(qū)糧食綜合生產(chǎn)能力，切實(shí)穩(wěn)定和提高主銷區(qū)糧食自給率，以確保產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食基本自給，減輕主產(chǎn)區(qū)糧食供給壓力，共同扛起保障糧食安全的重任。另外，通過(guò)不斷完善糧食區(qū)域產(chǎn)銷平衡機(jī)制，鼓勵(lì)產(chǎn)銷區(qū)發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，建立穩(wěn)定的產(chǎn)銷合作長(zhǎng)效機(jī)制，有利于增強(qiáng)區(qū)域糧食安全保障水平，有效防范和抵御各種自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，緩解糧食生產(chǎn)資源環(huán)境壓力，提升糧食生產(chǎn)資源配置效率，促進(jìn)糧食生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展。因此，在糧食生產(chǎn)區(qū)域間建立穩(wěn)定的產(chǎn)銷合作長(zhǎng)效機(jī)制具有重要戰(zhàn)略意義。

二、糧食生產(chǎn)布局變遷與區(qū)域產(chǎn)銷平衡現(xiàn)狀

隨著改革開(kāi)放以來(lái)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，我國(guó)糧食生產(chǎn)布局發(fā)生了根本性變化。南方地區(qū)的糧食生產(chǎn)地位不斷下降，北方地區(qū)的糧食生產(chǎn)地位不斷上升，糧食生產(chǎn)區(qū)域越來(lái)越集中，主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間的區(qū)域性供給不平衡問(wèn)題日益凸顯。近年來(lái)，這一趨勢(shì)更加明顯，糧食產(chǎn)銷區(qū)不平衡矛盾進(jìn)一步加劇。

（一）糧食生產(chǎn)布局歷史變遷

從不同糧食生產(chǎn)區(qū)域來(lái)看，我國(guó)糧食生產(chǎn)分布格局已從“南糧北運(yùn)”變成了“北糧南運(yùn)”。具體而言，我國(guó)糧食區(qū)域生產(chǎn)布局主要存在三個(gè)特征：一是糧食生產(chǎn)重心逐漸由南方向北方轉(zhuǎn)移。從播種面積來(lái)看，2004年北方15省（市、區(qū)）糧食播種面積達(dá)到5205.2萬(wàn)公頃，占全國(guó)播種面積的51.23%，2020年北方地區(qū)糧食播種面積為6825.7萬(wàn)公頃，占全國(guó)糧食播種面積的58.46%，南方地區(qū)糧食生產(chǎn)面積減至4851萬(wàn)公頃，約占全國(guó)糧食生產(chǎn)面積的41.54%。從糧食產(chǎn)量來(lái)看，2005年北方糧食產(chǎn)量首次超過(guò)南方2.8%，2020年北方地區(qū)糧食總產(chǎn)量達(dá)7929.2億斤，比南方地區(qū)高出44.8個(gè)百分點(diǎn)，占全國(guó)糧食產(chǎn)量的59.2%。

二是東北部地區(qū)糧食生產(chǎn)集中度不斷提高，中部糧食生產(chǎn)逐步取代了東部的糧食主導(dǎo)地位。東北三省糧食比重上升明顯，由1978年的8.17%提升至2020年的20.44%，提高12.27%。2000年中部地區(qū)糧食生產(chǎn)集中度首次超過(guò)東部地區(qū)，2020年?yáng)|部地區(qū)糧食生產(chǎn)集中度已從1978年的35.05%下降至23.66%，而中部地區(qū)糧食生產(chǎn)集中度則呈現(xiàn)出穩(wěn)中有增的趨勢(shì)，目前該區(qū)域糧食產(chǎn)量約占到全國(guó)的1/3。

三是三大主糧呈現(xiàn)出向耕地資源相對(duì)豐富、農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)較少、生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益比較高的北部地區(qū)轉(zhuǎn)移和集中。具體而言，全國(guó)水稻生產(chǎn)區(qū)域格局出現(xiàn)“北增南減”“東減、中增、西平”的變化趨勢(shì)，水稻生產(chǎn)布局不斷向東北擴(kuò)展、向長(zhǎng)江中游集中。全國(guó)小麥生產(chǎn)區(qū)域分布呈現(xiàn)出向黃淮海地區(qū)集中的趨勢(shì)，河南、山東、安徽、河北和江蘇作為我國(guó)小麥主產(chǎn)區(qū)，過(guò)去40年間5省小麥播種面積的全國(guó)占比提高了25個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到73%以上。玉米生產(chǎn)區(qū)域分布逐漸向東北和華北集中，黑龍江、吉林、遼寧、河南、山東、內(nèi)蒙古和河北作為我國(guó)玉米的主產(chǎn)區(qū)，在過(guò)去40多年間播種面積的全國(guó)占比提高了7個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到66%以上。

（二）區(qū)域間糧食供需狀況變化

隨著糧食生產(chǎn)區(qū)域格局的演變，我國(guó)糧食供需狀況也發(fā)生了巨大變化。自2004年以來(lái)，中國(guó)糧食生產(chǎn)能力大幅提升，糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)“十八連豐”，從2003年的43070萬(wàn)噸增至2021年的68285 萬(wàn)噸，增幅58.5%。人均糧食占有量也從2003年的333.3公斤增至2021年的483公斤，人均增加149.7公斤，增幅44.9%。盡管糧食產(chǎn)量總體上呈增加趨勢(shì)，但不同糧食產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量變化趨勢(shì)存在較大差異。糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食產(chǎn)量遠(yuǎn)高于主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)，且自2003年以來(lái)一直保持增長(zhǎng)趨勢(shì)，2020年全國(guó)13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量占全國(guó)糧食總產(chǎn)量的78.9%。從糧食供需結(jié)余量來(lái)看，2020/21年度13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)主要糧食供需結(jié)余總量為1106萬(wàn)噸，較10年前的2010/11年下降611萬(wàn)噸，降幅達(dá)到11.4%；從自給率看，主產(chǎn)區(qū)2021/21年度三大主糧平均自給率為108%，較10年前下降8.5個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，糧食主產(chǎn)區(qū)中能穩(wěn)定調(diào)出糧食的省份不斷減少，2010年，主要谷物有結(jié)余可供調(diào)出的省份有8個(gè)，2020年減少至河南、內(nèi)蒙古、黑龍江、安徽、吉林、遼寧6個(gè)。

主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)的主糧產(chǎn)量占比下降，自給率不斷下降。從糧食播種面積與糧食產(chǎn)量上看，2019年主銷區(qū)7省糧食播種面積占全國(guó)的4.1%，糧食產(chǎn)量占全國(guó)的4.2%。與2010年相比，糧食播種面積下降了23.5%，占全國(guó)的比重下降了1.6個(gè)百分點(diǎn)；糧食產(chǎn)量減少了15.2%，占全國(guó)的比重下降了1.8個(gè)百分點(diǎn)。就三大主糧自給率而言，主銷區(qū)7個(gè)省份2003年糧食自給率為45.9%，2020/21年度下降為26.1%，由基本自給逐漸演變?yōu)榛疽蕾囃庠凑{(diào)入。糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食產(chǎn)量占比下降，主要谷物自給率略降。2019年，糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)域糧食播種面積占全國(guó)的20.4%，糧食總產(chǎn)量占全國(guó)的16.9%。與2010年相比，糧食播種面積下降了5.8%，占全國(guó)的比重下降了2.5個(gè)百分點(diǎn)；糧食產(chǎn)量增加了10.4%，占全國(guó)的比重下降了1.7個(gè)百分點(diǎn)。從自給率看，產(chǎn)銷平衡區(qū)11個(gè)省份平均自給率從2000年的90.4%下降至2020年的65.1%。我國(guó)7個(gè)主銷區(qū)省份糧食總?cè)笨谠?000萬(wàn)噸以上，產(chǎn)銷平衡區(qū)11個(gè)省份糧食總?cè)笨跒?22.76萬(wàn)噸，主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)合計(jì)糧食缺口為10165.01萬(wàn)噸。也就是說(shuō)，全國(guó)糧食主銷區(qū)7個(gè)省份和糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)11個(gè)省份的糧食缺口全靠?jī)?nèi)蒙古、吉林、黑龍江、安徽、河南5個(gè)糧食凈調(diào)出大省貢獻(xiàn)的糧食補(bǔ)充。糧食供需變化，已嚴(yán)重影響到我國(guó)糧食生產(chǎn)的可持續(xù)性發(fā)展與糧食的長(zhǎng)久安全（黃季焜等，2012）。

（三）糧食產(chǎn)銷區(qū)域結(jié)構(gòu)性矛盾變化

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要矛盾已經(jīng)由過(guò)去的總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾（魏后凱，2017）。一方面，中國(guó)糧食生產(chǎn)獲“十八連豐”，安全形勢(shì)持續(xù)向好，糧食供給處于歷史高位，但供求總量寬松結(jié)構(gòu)性矛盾突出，階段性出現(xiàn)“結(jié)構(gòu)性供過(guò)于求與供給不足并存”問(wèn)題。另一方面，隨著中國(guó)人口數(shù)量增加以及消費(fèi)結(jié)構(gòu)加快升級(jí)，城鄉(xiāng)居民對(duì)糧食的營(yíng)養(yǎng)消費(fèi)需求越來(lái)越高，對(duì)糧食的多元化、個(gè)性化需求越來(lái)越高，目前糧食產(chǎn)品結(jié)構(gòu)已經(jīng)不能完全滿足人民食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)的需要（陳錫文，2021）。

從不同品種供需結(jié)構(gòu)看，稻谷呈現(xiàn)產(chǎn)需緊平衡的態(tài)勢(shì)。近年來(lái)，全國(guó)稻谷生產(chǎn)區(qū)域格局出現(xiàn)“北增南減”“東減、中增、西平”的變化趨勢(shì)，生產(chǎn)布局不斷向東北擴(kuò)展、向長(zhǎng)江中游集中。稻谷結(jié)余量和自給率均呈下降趨勢(shì)。2020/21年度全國(guó)稻谷供需結(jié)余總量為3.7萬(wàn)噸，相比十年前減少196.1萬(wàn)噸。2020/21年度全國(guó)稻谷平均自給率為97.5%，較10年前下降3.1個(gè)百分點(diǎn)。小麥與水稻同屬我國(guó)最重要的口糧作物，除海南省外全國(guó)各省均有分布。全國(guó)小麥生產(chǎn)區(qū)域分布呈現(xiàn)出向黃淮海和長(zhǎng)江中下游地區(qū)集中的趨勢(shì)。小麥結(jié)余量和自給率均下降。2020/21年度全國(guó)小麥供需結(jié)余總量為-261萬(wàn)噸，是三大谷物中唯一供需有缺口的品種，較2010/11年度減少809.5萬(wàn)噸。2020/21年度全國(guó)小麥平均自給率為91.1%，較10年前下降13.1個(gè)百分點(diǎn)。玉米是我國(guó)面積最大、產(chǎn)量最多的糧食作物，主要集中在東北、華北和西南地區(qū)，大致形成一個(gè)從東北到西南的斜長(zhǎng)形玉米帶。玉米結(jié)余量上升，但自給率下降，產(chǎn)需長(zhǎng)期趨緊。2020/21年度全國(guó)玉米供需結(jié)余總量為1363.5萬(wàn)噸，較10年前的2010/11年度增加1352.1萬(wàn)噸。2020/21年度全國(guó)玉米平均自給率為94.4%，較10年前下降5.1個(gè)百分點(diǎn)。作為全球最大的大豆進(jìn)口國(guó)，中國(guó)大豆穩(wěn)定供應(yīng)面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。當(dāng)前大豆對(duì)外依存度超過(guò)90%，且產(chǎn)需缺口有進(jìn)一步擴(kuò)大趨勢(shì)。據(jù)國(guó)家海關(guān)總署最新數(shù)據(jù)顯示，2020/21年度全國(guó)大豆產(chǎn)需結(jié)余總量為-10025萬(wàn)噸，存在較大的產(chǎn)需缺口。2021年中國(guó)累計(jì)進(jìn)口大豆9651萬(wàn)噸，占世界大豆總出口量的59.68%，占國(guó)內(nèi)大豆總消費(fèi)量的82.77%。中國(guó)自1996年由大豆出口國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)榇蠖箖暨M(jìn)口國(guó)以來(lái)，大豆產(chǎn)需缺口由225.28萬(wàn)噸增加至2021年的10019.46萬(wàn)噸，增長(zhǎng)了43.47倍。

從產(chǎn)品結(jié)構(gòu)看，當(dāng)前我國(guó)糧食品種結(jié)構(gòu)趨同，同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，不能完全滿足食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)的需求變化。一方面，普通品種糧食過(guò)剩與差異化高品質(zhì)糧食短缺并存。以稻谷和小麥為例，目前我國(guó)稻谷和小麥等口糧產(chǎn)量有絕對(duì)保障，庫(kù)存充足，兩大口糧品種占總庫(kù)存比例超過(guò)70%。但是，稻谷供給水平較低，優(yōu)質(zhì)稻谷供不應(yīng)求。其中國(guó)產(chǎn)高檔優(yōu)質(zhì)稻谷約占10%，國(guó)產(chǎn)優(yōu)質(zhì)粳稻占比約30%，國(guó)產(chǎn)優(yōu)質(zhì)秈稻占比僅約10%。同樣地，小麥供給也存在類似問(wèn)題，優(yōu)質(zhì)強(qiáng)筋小麥供應(yīng)不足、品種優(yōu)質(zhì)率低下。根據(jù)海關(guān)總署數(shù)據(jù)顯示，2021年中國(guó)進(jìn)口專用優(yōu)質(zhì)小麥數(shù)量達(dá)977萬(wàn)噸。

另外，我國(guó)作為世界上最大的大豆消費(fèi)國(guó)，每年大豆消費(fèi)量巨大，但當(dāng)前我國(guó)大豆生產(chǎn)跟不上快速增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)需求，產(chǎn)需缺口逐漸擴(kuò)大，進(jìn)口量也連年攀升。根據(jù)中國(guó)海關(guān)最新數(shù)據(jù)，2020年我國(guó)累計(jì)進(jìn)口大豆10033萬(wàn)噸，有效彌補(bǔ)了國(guó)內(nèi)市場(chǎng)產(chǎn)需缺口。另一方面，食物消費(fèi)需求呈現(xiàn)新變化，口糧需求下降，飼料用糧需求增長(zhǎng)。隨著人們消費(fèi)需求的升級(jí)，對(duì)肉蛋奶的消費(fèi)需求也在不斷增加。稻谷作為我國(guó)最主要的口糧，隨著消費(fèi)結(jié)構(gòu)的日益多元化，稻谷消費(fèi)占糧食消費(fèi)的比重總體呈現(xiàn)出緩慢下降的態(tài)勢(shì)。1978年，稻谷消費(fèi)所占比重為40.31%，2010年這一比重為33.58%。2007年，居民口糧消費(fèi)26450萬(wàn)噸，占總消費(fèi)需求的51.61%。2020年，居民口糧消費(fèi)數(shù)量下降到20000萬(wàn)噸，占總消費(fèi)需求的比重下降到27.03%。在飼料用糧方面，我國(guó)飼料用糧需求量將持續(xù)增長(zhǎng)，所占比重將與口糧接近。2020年，我國(guó)飼料用糧達(dá)到25276.1萬(wàn)噸，占消費(fèi)總需求的比重達(dá)到34.16%。

三、糧食產(chǎn)銷區(qū)域平衡機(jī)制內(nèi)涵

20世紀(jì)90年代中國(guó)政府首次提出糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)的概念。這一概念的出現(xiàn)及發(fā)展，既因行政體制主動(dòng)劃分，又因社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供基礎(chǔ)，二者相輔相成。自三大糧食生產(chǎn)區(qū)域明確劃定以后，中央以保障國(guó)家糧食安全為目標(biāo)，結(jié)合各區(qū)域糧食產(chǎn)銷情況，有針對(duì)性地提出各區(qū)域糧食生產(chǎn)責(zé)任與發(fā)展目標(biāo)。

（一）三大糧食生產(chǎn)區(qū)域的由來(lái)

20世紀(jì)90年代，我國(guó)開(kāi)始對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)、糧食主銷區(qū)進(jìn)行劃分。1994年公布的《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部等部門關(guān)于糧食政策性財(cái)務(wù)掛賬停息報(bào)告的通知》中首次提及有關(guān)劃分糧食主產(chǎn)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的內(nèi)容。該文件根據(jù)1992與1993年全國(guó)平均人均糧食產(chǎn)量劃定11個(gè)主產(chǎn)省。其中，浙江省尚被界定于糧食主產(chǎn)省內(nèi)，但河北、河南和江蘇則不在其列。同年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化糧食購(gòu)銷體制改革的通知》提到北京、天津、上海、福建、廣東和海南6省（直轄市）為糧食主銷區(qū)。之后，浙江由于產(chǎn)量、種植面積大幅下降，被國(guó)務(wù)院納入主銷區(qū)范圍內(nèi)。

2001年國(guó)務(wù)院以國(guó)發(fā)28號(hào)文件發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見(jiàn)》中，將糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)以外的其他區(qū)域稱為“糧食產(chǎn)銷大體平衡的?。▍^(qū)）”。同年，國(guó)家工商行政管理總局下發(fā)234號(hào)文件關(guān)于認(rèn)真貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見(jiàn)》的通知中，再次指出糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)之外的“糧食產(chǎn)銷平衡?。▍^(qū)）”概念。自此關(guān)于糧食主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)以及主銷區(qū)的概念基本形成。

2003年，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于改革和完善農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)若干政策措施的意見(jiàn)》，依據(jù)1999-2001年平均產(chǎn)量250億斤以上、人均占有量650斤以上、商品庫(kù)存量85億斤三個(gè)指標(biāo)，進(jìn)一步對(duì)糧食生產(chǎn)主產(chǎn)區(qū)范圍作出一定調(diào)整，劃定“黑龍江（含省農(nóng)墾總局）、吉林、遼寧（不含大連）、內(nèi)蒙古、河北、河南、山東（不含青島）、江蘇、安徽、四川、湖南、湖北、江西”13個(gè)省(自治區(qū))為糧食主產(chǎn)區(qū)。2004年，中央一號(hào)文件中指出增加對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的投入，同時(shí)主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)也應(yīng)加強(qiáng)糧食生產(chǎn)能力建設(shè)。自此，主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)和主銷區(qū)的區(qū)域劃分正式確立。

（二）糧食產(chǎn)銷區(qū)域平衡機(jī)制的政策演進(jìn)

逐步明確三大糧食區(qū)域定位（1994-2004年）：從20世紀(jì)90年代初期到21世紀(jì)初期，國(guó)家致力糧食流通體制改革，與此同時(shí)，三大糧食區(qū)域及其主要責(zé)任逐漸明確（華樹(shù)春、鐘鈺，2021）。2000年，針對(duì)一些糧食主產(chǎn)區(qū)風(fēng)險(xiǎn)基金落實(shí)難度大、倉(cāng)容不足的問(wèn)題，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步完善糧食生產(chǎn)和流通有關(guān)政策措施的通知》提出“增加糧食風(fēng)險(xiǎn)基金規(guī)模主要用于主產(chǎn)區(qū)”，同時(shí)“主要在糧食主產(chǎn)區(qū)新建糧庫(kù)”。2001年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見(jiàn)》對(duì)三大糧食生產(chǎn)區(qū)域的功能作出定位，指出“主產(chǎn)區(qū)要穩(wěn)定并逐步增加糧食生產(chǎn)，主銷區(qū)要保證必要的糧食自給率，產(chǎn)銷平衡地區(qū)要繼續(xù)穩(wěn)定糧食產(chǎn)需平衡的局面”的改革思路，按照分類指導(dǎo)、分步實(shí)施的總體設(shè)想，在糧食主銷區(qū)加快推進(jìn)糧食購(gòu)銷市場(chǎng)化改革，主產(chǎn)區(qū)繼續(xù)堅(jiān)持按保護(hù)價(jià)敞開(kāi)收購(gòu)農(nóng)民余糧、國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)實(shí)行順價(jià)銷售、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行收購(gòu)資金封閉運(yùn)行的三項(xiàng)政策，加快國(guó)有糧食企業(yè)自身改革。2004年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見(jiàn)》再次強(qiáng)調(diào)三大區(qū)域所擔(dān)負(fù)的職責(zé)，糧食主產(chǎn)區(qū)要穩(wěn)定并逐步增加糧食生產(chǎn)，保障國(guó)家糧食安全；主銷區(qū)要保證糧食播種面積，保證必要的糧食自給率；產(chǎn)銷平衡地區(qū)要繼續(xù)穩(wěn)定糧食產(chǎn)需平衡的局面。

逐步提高對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的支持力度（2005-2013年）：隨著三大區(qū)域職責(zé)與功能明確，國(guó)家對(duì)主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)能力的支持漸趨具體化。2006年“十一五”規(guī)劃綱要中指出“在糧食主產(chǎn)區(qū)連片集中建設(shè)大型商品糧生產(chǎn)基地，在糧食主產(chǎn)縣實(shí)施良種繁育、病蟲(chóng)害防控和農(nóng)機(jī)裝備等項(xiàng)目”，不斷加強(qiáng)糧食主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)能力建設(shè)，以提高糧食單產(chǎn)、品質(zhì)和生產(chǎn)效益。2009年中央一號(hào)文件指出“根據(jù)主產(chǎn)區(qū)對(duì)國(guó)家糧食安全的貢獻(xiàn)，增加一般性轉(zhuǎn)移支付和產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助等資金，引導(dǎo)產(chǎn)銷區(qū)建立利益銜接機(jī)制，促進(jìn)主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)加快發(fā)展，確保主產(chǎn)區(qū)得到合理利益補(bǔ)償，確保種糧農(nóng)民得到合理經(jīng)濟(jì)收益”。2010年國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)家糧食安全工作情況的報(bào)告》中提出“以糧食主產(chǎn)區(qū)為重點(diǎn)，認(rèn)真抓好優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)業(yè)工程和糧食豐產(chǎn)科技工程等項(xiàng)目的實(shí)施”。2013年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見(jiàn)》中明確指出，“繼續(xù)增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金規(guī)模，新增補(bǔ)貼向主產(chǎn)區(qū)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)集中”。

逐步深化三大區(qū)域產(chǎn)銷合作，構(gòu)建糧食生產(chǎn)區(qū)域產(chǎn)銷平衡機(jī)制（2014年至今）：隨著糧食生產(chǎn)重心不斷向主產(chǎn)區(qū)集中且重心北移，區(qū)域間糧食產(chǎn)銷不平衡問(wèn)題日益嚴(yán)峻，國(guó)家對(duì)糧食生產(chǎn)區(qū)域之間平衡產(chǎn)銷問(wèn)題也越來(lái)越關(guān)注。2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制的若干意見(jiàn)》中明確提出“糧食主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)要按照互惠互利的原則，與主產(chǎn)區(qū)建立更加緊密穩(wěn)定的產(chǎn)銷關(guān)系”。在2018年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)》中，進(jìn)一步鼓勵(lì)糧食主銷區(qū)通過(guò)在主產(chǎn)區(qū)建設(shè)加工園區(qū)、建立產(chǎn)銷區(qū)儲(chǔ)備合作機(jī)制以及提供資金、人才、技術(shù)服務(wù)支持等方式開(kāi)展產(chǎn)銷協(xié)作。2021年習(xí)近平總書(shū)記在中央農(nóng)村工作會(huì)議上再次強(qiáng)調(diào)：“保證糧食安全，大家都有責(zé)任，主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)都要保面積、保產(chǎn)量”。2022年中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)，通過(guò)加大產(chǎn)量大縣獎(jiǎng)勵(lì)力度、加快實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+”等措施，不斷創(chuàng)新糧食產(chǎn)銷區(qū)合作機(jī)制。

（三）糧食產(chǎn)銷區(qū)域平衡機(jī)制的內(nèi)涵

經(jīng)過(guò)30多年的政策完善，我國(guó)糧食產(chǎn)銷合作的新格局初步形成，多層次的主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制逐步建立，但總體來(lái)看，糧食產(chǎn)銷補(bǔ)償體系仍不協(xié)調(diào)，產(chǎn)銷區(qū)域平衡機(jī)制仍不健全，全國(guó)與區(qū)域間糧食供給不平衡、經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)、生態(tài)效益不協(xié)調(diào)現(xiàn)象凸顯。糧食作為一種兼具一般商品與準(zhǔn)公共物品屬性的特殊商品（丁聲俊，2011；普蓂喆等，2022），在滿足居民日常生活需要的同時(shí)也具有維護(hù)國(guó)家糧食安全的重要作用。從品種上看，廣義的糧食既包括供食用的谷物、也包括豆類和薯類。在這個(gè)統(tǒng)計(jì)口徑下，保證產(chǎn)銷平衡區(qū)域平衡，對(duì)于主銷區(qū)與產(chǎn)銷平衡區(qū)而言尚存在一定壓力，且不具有經(jīng)濟(jì)性。因此，產(chǎn)銷區(qū)域平衡主要是追求狹義概念上稻谷、小麥和玉米三大品種之間的供需平衡。另外，隨著我國(guó)糧食生產(chǎn)區(qū)域越來(lái)越集中，糧食供求的區(qū)域差異與省際差異也不斷擴(kuò)大（馬樹(shù)慶，2010），主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間的區(qū)域性糧食供給不平衡現(xiàn)象以及所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)日益顯著。糧食生產(chǎn)壓力主要集中于主產(chǎn)區(qū)不僅容易導(dǎo)致主產(chǎn)區(qū)生態(tài)破壞（辛翔飛，2016），而且糧食生產(chǎn)的高投入和低利潤(rùn)屬性也影響著主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展（趙惠敏，2021）。

糧食作為糧食安全的重要載體，事關(guān)國(guó)運(yùn)民生，建立糧食產(chǎn)銷區(qū)域平衡機(jī)制意義非凡。糧食產(chǎn)銷區(qū)域平衡目標(biāo)是在全國(guó)總量平衡的基礎(chǔ)上，區(qū)域之間糧食供給的相對(duì)動(dòng)態(tài)的平衡；是既追求產(chǎn)量目標(biāo)也注重社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的平衡；是分品種的相對(duì)的供求平衡，而不是不顧地區(qū)優(yōu)勢(shì)的自給自足的絕對(duì)平衡（祝美群、白人樸，1999）。糧食產(chǎn)銷區(qū)域平衡機(jī)制有二：一是結(jié)合各地區(qū)生產(chǎn)格局、經(jīng)濟(jì)格局的差異，在平衡區(qū)與主銷區(qū)分別確定稻麥口糧消費(fèi)保障范圍，以設(shè)定自給率的形式守住自給底線，遏制兩區(qū)域非糧化（普蓂喆等，2022）。二是加大對(duì)主產(chǎn)區(qū)尤其是糧食凈調(diào)出省的利益補(bǔ)償力度，不斷探索完善利益補(bǔ)償制度。

四、構(gòu)建糧食產(chǎn)銷區(qū)域平衡機(jī)制可能存在的難點(diǎn)

糧食作為糧食安全的重要載體，事關(guān)國(guó)運(yùn)民生。圖/中新社

目前我國(guó)糧食產(chǎn)銷區(qū)域平衡機(jī)制仍不健全。對(duì)平衡機(jī)制內(nèi)涵認(rèn)識(shí)上的不全面、糧食主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、現(xiàn)有政策激勵(lì)不足以及農(nóng)民種糧意愿低下，都給進(jìn)一步完善我國(guó)糧食產(chǎn)銷區(qū)域平衡機(jī)制體制形成制約。

（一）存在對(duì)內(nèi)涵認(rèn)識(shí)不清和現(xiàn)實(shí)操作困難的雙重挑戰(zhàn)

堅(jiān)持尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)的原則，糧食產(chǎn)銷區(qū)域平衡目標(biāo)應(yīng)該是建立在全國(guó)總量平衡基礎(chǔ)上的相對(duì)的、動(dòng)態(tài)的、有序的平衡，應(yīng)由單純追求產(chǎn)量目標(biāo)轉(zhuǎn)向社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益并重；應(yīng)是分地區(qū)、分品種的相對(duì)的供求平衡，而不是不顧地區(qū)優(yōu)勢(shì)的自給自足的絕對(duì)平衡。當(dāng)前糧食生產(chǎn)重糧食產(chǎn)量輕種植結(jié)構(gòu)，重全國(guó)總量輕地區(qū)供求，重經(jīng)濟(jì)效益輕生態(tài)效益，這增加了區(qū)域平衡機(jī)制構(gòu)建和進(jìn)一步完善的難度。另外，糧食產(chǎn)銷區(qū)域平衡機(jī)制涉及多方利益，較難協(xié)調(diào)，而利益補(bǔ)償涉及的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼數(shù)量、補(bǔ)貼流程、生態(tài)補(bǔ)償?shù)仍诓僮鲗用嬉泊嬖诶щy。

（二）面臨保障國(guó)家糧食安全與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩難選擇

糧食主產(chǎn)區(qū)平衡社會(huì)與經(jīng)濟(jì)效益難度日益增大，人均財(cái)政收入與糧食產(chǎn)量關(guān)系加速扭轉(zhuǎn)。自2004年劃定糧食主產(chǎn)區(qū)以來(lái)，糧食主產(chǎn)區(qū)因承擔(dān)保障糧食安全的特殊使命，區(qū)內(nèi)工農(nóng)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)，陷入“產(chǎn)糧大省、經(jīng)濟(jì)弱省、財(cái)政窮省”的發(fā)展怪圈（蔣和平、詹琳，2015）。糧食主產(chǎn)區(qū)政府不僅要拿出相當(dāng)一部分財(cái)力支持糧食生產(chǎn)能力建設(shè)，還沒(méi)有獲得相應(yīng)的財(cái)政收入，而且糧食生產(chǎn)越多，政府補(bǔ)貼越多，財(cái)政困難越大，且人均財(cái)政收入與糧食產(chǎn)量的比值隨著時(shí)間變化逐漸擴(kuò)大。

從財(cái)政收入來(lái)看，2003-2020年主產(chǎn)區(qū)省份年人均財(cái)政收入均值為3342.34元，約占全國(guó)平均水平的75.15%。主銷區(qū)省份年人均財(cái)政收入為8968.64 元，約為全國(guó)平均水平的2.02倍，比主產(chǎn)區(qū)高約168%。從增長(zhǎng)變化情況來(lái)看，2003年主產(chǎn)區(qū)省份人均財(cái)政收入為583.74元，2020 年達(dá)到5707.78元，平均增長(zhǎng)率為48.77% ；同期，主銷區(qū)省份人均財(cái)政收入從2003年的2219.48元以31.69% 的年均增長(zhǎng)率增至14877.98元。

從財(cái)政支出來(lái)看，2003-2020年主產(chǎn)區(qū)省份年人均財(cái)政支出約為7124.08元，約為全國(guó)平均水平的75.28%，約為主銷區(qū)平均水平的60.54%；2020年主產(chǎn)區(qū)13個(gè)省份人均財(cái)政支出13377.78元，相當(dāng)于全國(guó)平均水平的72.06%，約為主銷區(qū)的62.76%，呈現(xiàn)出人均財(cái)政支出增加的同時(shí)與主銷區(qū)的人均財(cái)政支出差距不斷拉大的現(xiàn)狀。2020年主產(chǎn)區(qū)農(nóng)林水支出已達(dá)12015.96億元，占到全國(guó)農(nóng)林水總支出的51.25%；同期，主產(chǎn)區(qū)省均農(nóng)林水支出約為924.30元，高于全國(guó)平均22.22%，高于主銷區(qū)約73.22%①數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，http://www.stats.gov.cn/。通過(guò)對(duì)產(chǎn)銷區(qū)人均財(cái)政收支的對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)主產(chǎn)區(qū)利益流失現(xiàn)象嚴(yán)重，如果不平衡的利益分配機(jī)制得不到改善，勢(shì)必會(huì)繼續(xù)惡化主產(chǎn)區(qū)省份財(cái)政狀況，一定程度上會(huì)嚴(yán)重抑制糧食主產(chǎn)區(qū)的種糧積極性。

（三）面臨利益補(bǔ)償與激勵(lì)糧食生產(chǎn)“脫鉤”的尷尬境地

2003年，我國(guó)糧食產(chǎn)量下跌至20世紀(jì)90年代以來(lái)最低點(diǎn)，在此背景下，2004年起，我國(guó)連續(xù)發(fā)布18個(gè)中央“一號(hào)文件”，不斷加大對(duì)糧食生產(chǎn)和“三農(nóng)”投入力度。特別是近年來(lái)，隨著區(qū)域發(fā)展格局的深刻調(diào)整、區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的日益激烈，國(guó)家在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助等方面對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的政策支持力度不斷加大，有力推動(dòng)了全國(guó)糧食產(chǎn)量持續(xù)增長(zhǎng)，2021年全國(guó)糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)“十八連豐”。但是，糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)還比較脆弱，“產(chǎn)糧大縣、工業(yè)小縣、財(cái)政窮縣”一直是困擾主產(chǎn)區(qū)發(fā)展的難題（陳明星等，2022）。糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償總體仍顯不足，現(xiàn)行利益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，利益補(bǔ)償激勵(lì)效應(yīng)放緩，市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮尚不充分，利益補(bǔ)償體系尚未形成。

我國(guó)目前初步建立了多層次的糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，主要包括宏觀領(lǐng)域的產(chǎn)銷合作等利益協(xié)調(diào)政策，中觀領(lǐng)域糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償政策和微觀領(lǐng)域農(nóng)戶的種糧補(bǔ)貼政策。但總體來(lái)看，我國(guó)當(dāng)前主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制并不健全，糧食生產(chǎn)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)力度有待提高。在補(bǔ)償渠道上，多以中央政府縱向轉(zhuǎn)移支付形式對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行利益補(bǔ)償，而產(chǎn)銷區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償較為匱乏。主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制的落實(shí)主要依賴于行政手段和經(jīng)濟(jì)手段，其政策效應(yīng)主要依靠國(guó)家政策的強(qiáng)制約束和地方政府的被動(dòng)接受，而在市場(chǎng)機(jī)制方面存在一定缺失。在補(bǔ)償主體上，只有中央政府對(duì)主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，而糧食受益區(qū)未承擔(dān)任何獎(jiǎng)補(bǔ)責(zé)任（李天來(lái)，2021）。糧食獎(jiǎng)補(bǔ)資金有限，未考慮對(duì)糧食調(diào)出量和自用量進(jìn)行區(qū)別獎(jiǎng)補(bǔ)，未涉及土地產(chǎn)出率、資源利用率、勞動(dòng)生產(chǎn)率等指標(biāo)獎(jiǎng)補(bǔ)，糧食獎(jiǎng)補(bǔ)與糧食調(diào)出無(wú)關(guān)。在補(bǔ)償內(nèi)容上，當(dāng)前對(duì)于主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償僅考慮了生存補(bǔ)償層面，并未納入生態(tài)等發(fā)展性補(bǔ)償，同時(shí)對(duì)產(chǎn)糧大縣的獎(jiǎng)勵(lì)依然存在額度偏弱、發(fā)展機(jī)會(huì)不足等問(wèn)題?？傊F(xiàn)行主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制“治標(biāo)不治本”，隨著主產(chǎn)區(qū)糧食的大量調(diào)出，實(shí)際上包含了主產(chǎn)區(qū)補(bǔ)貼、地方財(cái)政收入和利益的大量流失，造成了事實(shí)上的“貧困地區(qū)補(bǔ)貼富裕地區(qū)”的不合理、不公平現(xiàn)象。

（四）存在種糧農(nóng)戶增加收入與確保糧食生產(chǎn)二元博弈

糧食生產(chǎn)問(wèn)題歸根結(jié)底是農(nóng)戶產(chǎn)糧問(wèn)題。習(xí)近平總書(shū)記指出，穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)，一定要讓種糧農(nóng)民有利可圖，農(nóng)民愿不愿意種糧、愿意種多少糧，關(guān)鍵看種糧能給農(nóng)民帶來(lái)多少收益，怎樣實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收和糧食增產(chǎn)同步發(fā)展是要重點(diǎn)考慮的問(wèn)題。近年來(lái)，土地、勞動(dòng)和農(nóng)資等種糧投入要素價(jià)格上漲較快，而糧價(jià)提升空間有限，農(nóng)民種糧收益受到擠壓，持續(xù)保障國(guó)家糧食安全存在隱患。人工成本、土地成本和物質(zhì)服務(wù)費(fèi)用價(jià)格的增加直接加大了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入成本。就總成本而言，主要糧食作物生產(chǎn)總成本在2013年突破1000元/畝，2020年更是達(dá)到1200元/畝。就各項(xiàng)主要成本而言，相比以往糧食各項(xiàng)成本也存在較大漲幅。2013年糧食人工成本高達(dá)420元/畝，土地成本上升至180元/畝，物質(zhì)服務(wù)費(fèi)用也首次突破400元/畝。相比之下，糧食生產(chǎn)凈利潤(rùn)則呈現(xiàn)出連續(xù)下降的態(tài)勢(shì)，從2004年的196元/畝，跌至2016年的-80元/畝①數(shù)據(jù)來(lái)源：2013-2021年《全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》，之后連續(xù)3年出現(xiàn)負(fù)利潤(rùn)現(xiàn)象，盡管2020年糧價(jià)上漲后凈利潤(rùn)恢復(fù)至46元，但仍低于2004年水平。

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)民種糧機(jī)會(huì)成本也在逐漸上漲。自2004年以來(lái)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入在農(nóng)村居民可支配收入中的占比不斷下降，而工資性收入占比不斷上升，到2020年農(nóng)民可支配收入中的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入占比已降到35.47%，工資性收入占比已上升至40.71%②數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，http://www.stats.gov.cn/。種糧比較收益低，保障農(nóng)戶家庭生計(jì)能力不斷弱化，這些因素也在一定程度上影響了農(nóng)民種糧積極性。

五、可行的綜合配套政策措施

糧食作為“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，在保障糧食供給，保證國(guó)家糧食安全問(wèn)題上，具有特殊重要意義?？偟膩?lái)看，主產(chǎn)區(qū)應(yīng)該一如既往擔(dān)起糧食安全重任，同時(shí)主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)也要肩負(fù)起應(yīng)有的責(zé)任，共同擔(dān)負(fù)起保障糧食安全的重任。因此，完善糧食產(chǎn)銷區(qū)域平衡機(jī)制，建立產(chǎn)銷長(zhǎng)效合作機(jī)制刻不容緩。要堅(jiān)持全國(guó)一盤棋，各地都要提高政治站位，需要統(tǒng)一思想，切實(shí)抓好主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)和主銷區(qū)的糧食生產(chǎn)能力，不斷鞏固國(guó)家糧食安全基礎(chǔ)。

第一，準(zhǔn)確把握產(chǎn)銷區(qū)域平衡機(jī)制內(nèi)涵。平衡機(jī)制既包括糧食產(chǎn)銷區(qū)域間的穩(wěn)定平衡體系，又包括糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品品種間的穩(wěn)定平衡體系，應(yīng)充分發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，把市場(chǎng)規(guī)律的自發(fā)調(diào)節(jié)、國(guó)家宏觀調(diào)控和省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的自覺(jué)調(diào)節(jié)有效結(jié)合；要處理好中央與地方和地方與地方之間的關(guān)系；要統(tǒng)籌解決生產(chǎn)、流通和消費(fèi)中存在的問(wèn)題，特別是品種結(jié)構(gòu)、品質(zhì)結(jié)構(gòu)問(wèn)題；要在充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源決定性作用的同時(shí)，通過(guò)政府引導(dǎo)和政策支持，不斷提高主產(chǎn)區(qū)糧食綜合生產(chǎn)能力，切實(shí)穩(wěn)定和提高主銷區(qū)糧食自給率。

第二，完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制。完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制是建立產(chǎn)銷區(qū)域平衡機(jī)制的重中之重。創(chuàng)新糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展活力，需發(fā)揮政府調(diào)控與市場(chǎng)機(jī)制的協(xié)同作用。一方面，在中央對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)縱向補(bǔ)貼上，進(jìn)一步加大對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)尤其是商品糧調(diào)出地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度和獎(jiǎng)補(bǔ)力度；在主銷區(qū)對(duì)主產(chǎn)區(qū)橫向補(bǔ)貼上，探索建立以國(guó)家投入為主、糧食主銷區(qū)投入為輔的國(guó)家糧食安全保障基金。按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”原則，依據(jù)糧食凈調(diào)入量、糧食生產(chǎn)資源消耗等指標(biāo)，科學(xué)估算主產(chǎn)區(qū)補(bǔ)償規(guī)模。同時(shí)，在確定主產(chǎn)區(qū)種糧畝均收益標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，明確國(guó)家財(cái)政和糧食主銷區(qū)補(bǔ)償金支付標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，不斷強(qiáng)化糧食主產(chǎn)區(qū)綜合生產(chǎn)能力建設(shè)的補(bǔ)貼力度。積極落實(shí)產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)政策，將省域內(nèi)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)產(chǎn)生的新增耕地指標(biāo)調(diào)劑收益優(yōu)先用于農(nóng)田建設(shè)再投入和債券償還、貼息等，從而保證糧食生產(chǎn)大省大縣種糧不吃虧、有動(dòng)力。設(shè)立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金，在糧食主產(chǎn)區(qū)做大做強(qiáng)糧食等優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)。

第三，建立產(chǎn)銷平衡區(qū)和主銷區(qū)糧食“穩(wěn)產(chǎn)保供”機(jī)制。根據(jù)產(chǎn)銷平衡區(qū)和主銷區(qū)定位不同，可依據(jù)人均攝入熱量與人均糧食占有量，彈性設(shè)定糧食自給底線。平衡區(qū)應(yīng)至少滿足常住人口的稻麥直接用于口糧用途的消費(fèi)自給，主銷區(qū)應(yīng)至少滿足農(nóng)村常住人口的稻麥直接用于口糧用途的消費(fèi)自給。根據(jù)區(qū)域所設(shè)定的糧食自給目標(biāo)，將自給率與糧食生產(chǎn)掛鉤，根據(jù)自給需求倒推耕地面積底線，實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)動(dòng)力機(jī)制由外而內(nèi)轉(zhuǎn)變，堅(jiān)決實(shí)施耕地“該退就退”的“長(zhǎng)牙齒”的硬措施。同時(shí)，在明確兩區(qū)生產(chǎn)責(zé)任的同時(shí)，對(duì)于主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)的產(chǎn)糧大縣，中央政府也應(yīng)給予相應(yīng)的支持，以實(shí)現(xiàn)對(duì)兩區(qū)糧食生產(chǎn)的激勵(lì)。全面落實(shí)糧食安全黨政同責(zé)，嚴(yán)格糧食安全責(zé)任制考核，實(shí)行“做到的該獎(jiǎng)就獎(jiǎng)”“做不到的該罰就罰”，讓重農(nóng)抓糧的地方在政治上有榮譽(yù)、經(jīng)濟(jì)上得實(shí)惠、工作上添動(dòng)力。

第四，建立健全農(nóng)民收益保障機(jī)制。按照“政策保本、經(jīng)營(yíng)增效”總體思路，立足國(guó)情農(nóng)情，統(tǒng)籌兼顧小農(nóng)戶和新型經(jīng)營(yíng)主體，加快建立“一主多輔”農(nóng)民種糧收益保障機(jī)制。一方面，持續(xù)加強(qiáng)政府支持保護(hù)，加大主產(chǎn)區(qū)糧食降本增效支持力度，進(jìn)一步提高補(bǔ)貼的精準(zhǔn)性和有效性，建立糧食補(bǔ)貼與糧食產(chǎn)量“掛鉤”制度，確保農(nóng)民種糧“保本微利”，筑牢糧食“保數(shù)量”的基礎(chǔ)。另一方面，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，挖掘糧食生產(chǎn)降本增效潛力，拓展“保多樣、保質(zhì)量”的空間；在機(jī)制設(shè)計(jì)上，以稻谷、小麥最低收購(gòu)價(jià)和收儲(chǔ)調(diào)控政策為主，守住“種糧賣得出”的底線，以收入補(bǔ)貼、保險(xiǎn)保障、社會(huì)化服務(wù)、經(jīng)營(yíng)主體培育、耕地建設(shè)、種業(yè)振興、農(nóng)機(jī)裝備技術(shù)支撐等一攬子措施為輔，同向發(fā)力降成本、穩(wěn)預(yù)期、增收入。