新時代中國糧食安全風險識別與治理策略

◎ 朱滿德 趙 琴 程國強

提 要:保障糧食安全始終是治國理政的頭等大事。新中國成立以來，中國糧食安全取得了舉世矚目的巨大成就；黨的十八大以來，中國走出了一條中國特色糧食安全之路。進入新時代新發(fā)展階段，面對14億人民的美好生活需要和日益復雜嚴峻的國際形勢，中國糧食安全面臨越來越嚴峻的風險和挑戰(zhàn)。本文通過剖析新時代保障國家糧食安全將面對的農業(yè)資源環(huán)境、氣候變化與自然災害、政府重農抓糧與農民務農種糧積極性、糧食生產支持政策與國際規(guī)則、農產品進口與全球農業(yè)供應鏈等各類風險，進一步提出了筑牢國內糧食安全保障能力基礎、調動政府重農抓糧與農民務農種糧積極性、完善糧食生產支持政策體系、提升全球農業(yè)供應鏈管理能力等治理策略與建議。

民為國基，谷為民命，糧食事關國運民生。新中國成立以來，通過長期艱苦奮斗、持續(xù)自力更生，中國依靠自己的力量成功解決了中國人的吃飯問題、端牢了中國人的飯碗，中國糧食安全取得舉世矚目的巨大成就，同時也為世界糧食安全做出了重大貢獻。中國糧食產量由1949年1.13億噸、1978年3.05億噸，持續(xù)增長到2021年的6.83億噸，2015年以來始終保持在6.5億噸以上的高位水平；人均糧食占有量相應由209千克、319千克穩(wěn)定提高到483千克，高于全球平均水平。特別是2020年脫貧攻堅戰(zhàn)圓滿收官，全面小康如期實現(xiàn)，徹底消除了饑餓和絕對貧困，全面解決了全體14億中國人“不愁吃”問題。

但也不容忽視，一方面，國內農業(yè)資源環(huán)境約束趨緊、自然災害加重且呈多發(fā)頻發(fā)態(tài)勢、地方政府重農抓糧和農民務農種糧的積極性不斷弱化、糧食生產支持政策面臨國際規(guī)則約束增強，穩(wěn)定國內糧食生產難度越來越大、挑戰(zhàn)越來越嚴峻。另一方面，世界百年變局與世紀疫情相互交織，國際形勢波譎云詭，單邊主義和保護主義抬頭，經濟霸凌行徑增多，全球供應鏈不穩(wěn)定性增加，國際農業(yè)貿易、投資與合作風險和不確定性上升，也給中國糧食安全帶來前所未有的沖擊和挑戰(zhàn)。因此，亟需加強國家糧食安全風險識別，有效防范和化解重大風險，切實端牢中國人的飯碗，牢牢掌控糧食安全主動權和全面應對大變局各種風險挑戰(zhàn)的戰(zhàn)略主動權?；诖耍疚氖紫冉馕鲂聲r代新發(fā)展階段我國糧食安全的內涵及拓展，進一步從農業(yè)資源約束、兩個積極性調動、農業(yè)國際規(guī)則約束、非傳統(tǒng)安全沖擊等方面闡釋現(xiàn)階段保障國家糧食安全面臨的風險挑戰(zhàn)，最后從風險治理視角提出有關政策建議。

一、中國糧食安全內涵拓展：新時代十年中國特色糧食安全之路

糧食安全的核心要義是“確保所有的人在任何時候既能買得到又能買得起所需要的基本食品”（聯(lián)合國糧農組織，1983）。具體而言，家庭和個人層面的糧食安全核心在于食物的可獲得性和經濟可負擔性，即“購得到”“買得起”，關鍵變量是居民收入；國家糧食安全重點在于食物的國內可獲得性及其供給穩(wěn)定性，即確保可穩(wěn)定地獲取基本食物，其中包括食物的國內生產能力和全球供應能力兩個方面；全球糧食安全是全世界范圍消除饑餓、糧食不安全和一切形式營養(yǎng)不良，即到2030年實現(xiàn)全球“零饑餓”目標。

1996年《中國的糧食問題》白皮書提出，“立足國內資源，實現(xiàn)糧食基本自給，是中國解決糧食供需問題的基本方針”，“中國將努力促進國內糧食增產，在正常情況下，糧食自給率不低于95%”。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把糧食安全作為治國理政的頭等大事，立足中國國情、糧情，提出“抓緊構建新形勢下的國家糧食安全戰(zhàn)略”和“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的新糧食安全觀，確立“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略，走出了一條中國特色糧食安全之路。與20世紀傳統(tǒng)糧食安全戰(zhàn)略相比，新形勢下中國特色國家糧食安全戰(zhàn)略體現(xiàn)出更高層次、更高質量、更有效率、更可持續(xù)等特征，將更好滿足新時代億萬中國人民美好生活需要。

（一）數(shù)量安全與質量安全并舉

14億多人口要吃飯是中國最大的國情。立足國內資源實現(xiàn)糧食基本自給，是必須守牢的國家糧食安全底線。過去幾十年，不低于95%的糧食自給率是傳統(tǒng)糧食安全觀的關鍵性目標，因此，糧食產量和自給率受到異常關注，一旦突破自給率“底線”就引起對國家糧食安全的擔憂甚至是恐慌。單純追求糧食產量或自給率的數(shù)量目標，自身帶有深刻的時代烙印，即糧食供給短缺的歷史背景和解決溫飽的現(xiàn)實訴求，因未能關注品質和質量、與消費需求匹配等問題，盡管糧食供需總量實現(xiàn)平衡或緊平衡，但結構性矛盾日益突出，普通大宗農產品過剩和優(yōu)質農產品有效供給不足、特殊專用品種相對短缺并存。

進入新時代新發(fā)展階段，億萬中國人美好生活需要不僅僅要“有得吃”“吃得飽”，更要“吃得好”“吃得豐富多樣和營養(yǎng)健康”，必然要求更加注重糧食安全“量”與“質”并舉。新形勢下國家糧食安全戰(zhàn)略明確提出了“在注重糧食數(shù)量的同時，更加注重品質和質量”，努力實現(xiàn)與糧食市場需求的高質量匹配，即在更高層次、更高質量上保障糧食安全。伴隨著中國邁向中高收入階段的食物消費結構升級和城鄉(xiāng)一體化進程中的城鄉(xiāng)居民食物消費結構趨同，人均口糧消費緩慢下降并趨穩(wěn)、肉蛋奶等動物性食品消費持續(xù)增長，在確?？诩Z絕對安全前提下處理好農業(yè)供給側結構性改革，顯得尤為重要。譬如，需要處理好糧食與動物性食品、口糧與飼料糧、優(yōu)質專用和高產普通糧食品種等結構性保障問題。

（二）當代人安全和子孫后代安全兼顧

不僅我們當代人要吃飯，子孫后代也要吃飯。在實現(xiàn)當代人“吃得好”“吃得營養(yǎng)健康”的同時，也要保證我們子孫后代在吃飯問題上“不倒退”“有提升”。過去幾十年間，為解決十幾億人口吃飯問題，各級政府多措并舉大力發(fā)展糧食生產，但也伴隨出現(xiàn)農業(yè)資源過度開發(fā)和不合理利用，化肥農藥等化學投入品過量施用和超安全標準使用，農業(yè)面源污染加劇、地下水超采和耕地退化，生態(tài)環(huán)境遭受破壞等問題，為糧食安全和農業(yè)可持續(xù)發(fā)展埋下隱患，對子孫后代的吃飯形成了威脅。

新形勢下國家糧食安全戰(zhàn)略改變了強調保障當前供給和總量增長而忽視經濟社會成本、資源環(huán)境和生態(tài)代價的做法，明確指出“在保障當期供給的同時，更加注重農業(yè)可持續(xù)發(fā)展”。如，在全國范圍內持續(xù)實施高標準農田建設、試點耕地休養(yǎng)生息和輪作休耕、推進化肥農藥“零增長”行動，全面系統(tǒng)提升糧食安全保障能力，由高代價增產向健康、可持續(xù)發(fā)展轉型。同時敬畏自然，積德累仁，強化農業(yè)資源與糧食生產能力代際傳承的歷史責任，確保留一片良田、存一汪清水給子孫后代。

（三）立足國內與適度進口統(tǒng)籌

14億多中國人的吃飯問題，不僅是重大的經濟問題、社會問題，更是復雜的政治問題、安全問題，任何時候都不能放松國內糧食生產，要端牢中國飯碗，中國飯碗主要裝中國糧。面對百年變局和世紀疫情沖擊，更要牢牢守住糧食安全底線，掌控戰(zhàn)略主動權。鑒于國內農業(yè)資源環(huán)境條件等，新形勢下國家糧食安全戰(zhàn)略要求合理配置有限的國內農業(yè)資源，集中力量保障最基本的谷物需求，特別是確?？诩Z絕對安全。

“中國立足國內解決糧食供需平衡問題，并不排除利用國際資源作為必要補充”，這在1996年《中國的糧食問題》就已明確提出，“但這只起品種、豐歉調劑和區(qū)域平衡的作用”。新形勢下國家糧食安全戰(zhàn)略要求“更加積極地利用國際農產品市場和農業(yè)資源，有效調劑和補充國內糧食供給”，這是準確把握國內農業(yè)資源環(huán)境條件、國家糧食安全新形勢和經濟社會發(fā)展實踐所作的戰(zhàn)略抉擇，是新糧食安全觀的最大變化和重大創(chuàng)新。中國實踐已經證明，適度進口國外油脂油料、食糖、棉花等非口糧資源型農產品，合理利用全球農業(yè)資源，將一定程度上減輕國內農業(yè)資源短缺壓力、騰出寶貴的國內農業(yè)資源來確?？诩Z生產供給，對立足國內實現(xiàn)糧食基本自給、確?？诩Z絕對安全具有重大意義。事實上，2021年中國進口食用油籽10205萬噸（其中大豆9652萬噸）、食用植物油1132萬噸、食糖567萬噸、棉花234萬噸、谷物6538萬噸（其中玉米2835萬噸、高粱大麥2190萬噸），表明中國糧食安全需要“立足國內、放眼全球”，已離不開全球農業(yè)資源和國際農產品市場。2015年中央農村工作會議提出“樹立大農業(yè)觀、大食物觀”，從更好滿足人民美好生活需要出發(fā)，在確保糧食供給的同時，保障肉類、蔬菜、水果、水產品等各類食物有效供給，這要求更加積極充分利用國際農業(yè)市場和全球農業(yè)資源，進一步擴大農業(yè)開放、深化糧農國際合作，建立開放型糧食安全保障體系。

（四）中央地方和產區(qū)銷區(qū)共擔責任

新形勢下國家糧食安全戰(zhàn)略進一步明確中央和地方的國家糧食安全責任和分工，即中央政府承擔首要責任、地方政府承擔主體責任。2013年，習近平總書記在中央農村工作會議上指出“保障國家糧食安全，中央義不容辭，承擔首要責任”，中央財政要在重大水利設施建設、中低產田改造、主產區(qū)轉移支付等方面加強對糧食生產的支持；同時各級地方政府要樹立大局意識，“自覺承擔維護國家糧食安全責任，不能把擔子全部壓到中央身上”。2014年國務院出臺《關于建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》，要求各省級政府必須切實承擔起保障本地區(qū)糧食安全的主體責任，明確省級政府在糧食生產、流通和消費各環(huán)節(jié)的事權和責任。2021年中央一號文件提出“地方各級黨委和政府要切實扛起糧食安全政治責任，實行糧食安全黨政同責”，進一步壓實地方政府維護國家糧食安全的責任。

長期以來，糧食主產區(qū)是中國糧食生產的核心區(qū)域，在維護國家糧食安全中發(fā)揮了極端重要的作用，但對主銷區(qū)和產銷平衡區(qū)并未做明確具體的要求。新形勢下國家糧食安全戰(zhàn)略明確要求“主銷區(qū)也要確立糧食面積底線、保證一定的口糧自給率”；2022年再次提出“主產區(qū)、主銷區(qū)、產銷平衡區(qū)都要保面積、保產量，不斷提高主產區(qū)糧食綜合生產能力，切實穩(wěn)定和提高主銷區(qū)糧食自給率，確保產銷平衡區(qū)糧食基本自給”，不斷壓實主銷區(qū)和產銷平衡區(qū)穩(wěn)定糧食生產責任。

二、新時代中國糧食安全風險及其識別

中國立足國情、糧情，全面實施“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略，堅定不移走中國特色糧食安全之路。然而，當今世界百年變局和世紀疫情交織，國際形勢復雜多變，風險挑戰(zhàn)之嚴峻前所未有，中國已進入必須直面各類嚴峻復雜的自然風險、社會風險和新興風險新階段，必須堅持底線思維、增強憂患意識、提高重大風險防控化解能力，加強糧食安全風險識別和研判，切實筑牢糧食安全防線。

（一）農業(yè)資源環(huán)境約束趨緊

耕地是糧食生產的命根子，保護耕地是保障國家糧食安全的根本。今后一個時期，耕地主要面臨如下風險挑戰(zhàn)：一是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對耕地的占用，以及退耕還林還草、違法違規(guī)占用等，導致耕地數(shù)量不斷減少，由2009年的20.3億畝減少至2019年的19.18億畝。第三次全國國土調查顯示，2009年-2019年全國有2.29億畝耕地流向林地、草地、濕地、水面等生態(tài)功能較強的地類，其中耕地凈流向林地1.12億畝、凈流向園地0.63億畝?，F(xiàn)階段仍有部分地區(qū)以生態(tài)治理、鄉(xiāng)村振興等名義違規(guī)占用耕地乃至基本農田來種樹挖塘、人工造景。二是耕地沙化荒漠化、酸化鹽堿化加劇，因水土流失、化學投入品過度施用等導致土壤有機質減少、耕地質量持續(xù)下降。目前，南方耕地酸化、北方耕地鹽堿化、東北黑土地退化涉及面積6.6億多畝，超過耕地面積的1/3；根據2019年《耕地質量調查監(jiān)測與評價辦法》，全國耕地平均等級4.76等，中低產田占到2/3以上，基礎地力相對較差、生產障礙因素突出的7-10等耕地占比22%。現(xiàn)階段耕地占補平衡時“占優(yōu)補劣”“以次充好”現(xiàn)象依舊存在，也難以杜絕。三是耕地“非糧化”在局部地區(qū)加劇。東部地區(qū)工商資本大規(guī)模流轉耕地、片面追求利潤，集中連片改種高效益的經濟作物，發(fā)展休閑度假農業(yè)，西部地區(qū)圍繞脫貧攻堅或鞏固脫貧成果，引導農業(yè)結構調整、主攻特色高效農業(yè)，進一步加劇耕地“非糧化”傾向。

糧食及農業(yè)是高耗水部門，水資源短缺成為中國糧食生產的關鍵剛性約束。中國是全球13個人均水資源最貧乏國家之一，水資源時空分布極度不均衡——中國北方資源性缺水，年均降水量少，對高耗水糧食作物是一種束縛，如內蒙古2021年平均降水量僅378毫米，已是1961年以來同期第六豐年，甘肅、寧夏水資源形勢更嚴峻；西南是工程性缺水，雖然降水豐富，但因喀斯特巖溶地貌地表難留住水、缺乏水利工程等使農業(yè)灌溉依舊缺水；南方面臨水質性缺水，水污染逐步成為其灌溉農業(yè)的制約性因素。

中國水土資源及其與糧食生產的匹配度并不高?？傮w而言，中國北方耕地多、降水少，南方降水多、耕地少，全國65%的耕地處于年降水量800毫米以下地區(qū)，其中15%的耕地位于降水量400毫米以下地區(qū)，這些耕地用于糧食生產將面臨水資源的嚴重約束。中國48%的耕地處于一年一熟地區(qū)，意味著這些區(qū)域提高復種指數(shù)、擴大糧食種植面積難度較大。過去幾十年間，中國“南糧北移”趨勢明顯，北方省份糧食面積和產量占比有顯著提升，東北地區(qū)尤為突出，但潛在風險在于，一是引起了華北地區(qū)地下水的超量開采，華北平原已形成巨大地下水漏斗區(qū)；二是更易受到干旱等自然災害等影響，進而可能威脅國家糧食安全。

自然災害是糧食及農業(yè)生產的最大威脅之一。圖/中新社

農業(yè)面源污染也成為影響糧食安全的重要因素，主要是化肥、農藥、農膜等化學投入品不合理使用，利用率低、殘留率高。根據農業(yè)農村部測算，2020年全國三大糧食作物的化肥平均利用率40.2%，農藥平均利用率40.6%，較2015年已有顯著提升，但殘留率依舊較高，形成對耕地和水資源的污染，以及農膜殘留白色污染源、區(qū)域性重金屬超標等，對生態(tài)環(huán)境與糧食生產的可持續(xù)造成潛在風險。

（二）氣候變化引發(fā)自然災害加重

自然災害是糧食及農業(yè)生產的最大威脅之一。據聯(lián)合國糧農組織2021年發(fā)布的《災害和危機對農業(yè)及糧食安全的影響報告》，現(xiàn)在每年自然災害發(fā)生頻率已是20世紀70年代和80年代的三倍多，且災害強度和復雜性都有所增長，全球氣候變化進一步加劇這些挑戰(zhàn)。農業(yè)部門承受了自然災害的絕大部分經濟損失和沖擊，其中干旱是造成糧食及農業(yè)減產的最主要因素，其次是洪水、風暴和病蟲害。聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會報告《氣候變化2021：自然科學基礎》顯示，受氣候變化影響，全球將進入暴雨、洪澇、干旱、臺風、寒潮、高溫熱浪等極端天氣事件頻發(fā)期，這可能沖擊全球糧食生產、貿易和糧食安全。

中國是一個自然災害頻發(fā)重發(fā)的國家，每年受災面積占農作物播種面積比重超過10%，旱災、洪澇是最主要的災害類型。以2019年和2020年為例，全國農作物受災面積分別約為2.9億畝和3億畝，分別占農作物播種面積的11.6%和11.9%，其中旱災占比分別為40.7%和25.5%，洪澇、地質災害和臺風占比分別為44.7%和55.4%，盡管在不同年份間、不同區(qū)域間有所差異，但作為糧食主產區(qū)的東北地區(qū)、長江流域自然災害偏重發(fā)生。2020年，全國先后出現(xiàn)33次大范圍強降水，南方地區(qū)發(fā)生1998年以來最重汛情，長江中下游出現(xiàn)嚴重的洪澇災情；2021年極端氣候事件多發(fā)，長江上游、黃河中下游等再次遭遇洪澇影響；2022年7-8月南方持續(xù)的高溫和干旱，都使得農作物受災嚴重。雖然中國農業(yè)防災減災能力持續(xù)提升，但糧食生產“靠天吃飯”的總體格局未有根本性改變，頻發(fā)重發(fā)的自然災害已經成為中國糧食生產所需面對的重大風險和現(xiàn)實挑戰(zhàn)，對新時代保障國家糧食安全形成巨大威脅。

（三）地方政府重農抓糧和農民務農種糧兩個積極性持續(xù)弱化

農業(yè)大省、糧食大省，往往都是經濟弱省、財政窮省。其一，農業(yè)產出效益總體偏低、增加值偏少，對經濟增長和社會就業(yè)貢獻相對有限，地方政府抓農業(yè)不如抓工業(yè)抓第三產業(yè)見效快、成效好，政府引導或干預“不當”容易引發(fā)群體事件和社會風險，過往的政績觀、考核機制都不利于地方政府重農抓糧。其二，農業(yè)是弱勢產業(yè)，面臨自然和市場雙重風險，需要各級政府持續(xù)加大財政投入，如農業(yè)基礎設施建設、病蟲害防控、各類生產性補貼等，這對經濟弱省、財政窮省的財力是巨大考驗。其三，部分農業(yè)政策設計有待優(yōu)化，可能加重地方政府重農抓糧的負擔。例如，中央財政補貼險種的農業(yè)保險保費補貼，中央財政和省級財政需按照保費的一定比例進行補貼，部分項目建設投資需地方政府予以資金配套，進而會削弱財力薄弱地區(qū)重農抓糧積極性。此外對農業(yè)項目資金用途管制、專項審計、績效考核等要求越來越嚴格，“資金用不得、項目停不得、績效難考得”，部分涉農項目成為“燙手山芋”，影響了地方政府重農抓糧積極性。其四，部分地區(qū)剛剛完成脫貧攻堅，特色高效農業(yè)發(fā)揮了極為重要的支撐作用，現(xiàn)階段鞏固拓展脫貧攻堅成果任務依舊艱巨、促進農民持續(xù)增收壓力更大，實施“退林還耕”將種植結構調回糧食，面臨較大壓力。

過去十多年，經營性收入占我國農村居民可支配收入的比重持續(xù)下降，由2013年的42%降至2020年的35%，其中來自第一產業(yè)的比例更低，近年普通農戶農業(yè)兼業(yè)化、副業(yè)化趨勢愈發(fā)明顯，對國家糧食安全可能產生不利影響。雖然經濟效益可能不再是每一個農業(yè)經營者的唯一目標，但絕大部分農業(yè)經營者仍極其關注農產品生產成本收益和比較效益。全國農產品成本收益數(shù)據顯示，稻谷、小麥、玉米三種主糧畝均生產總成本由2010年的673元增加到2020年的1120元，期間畝均現(xiàn)金收益多數(shù)穩(wěn)定在500元-650元，但畝均凈利潤在2016年-2019年一直為負值，2020年轉為正值也僅有47元，同時它與經濟作物的比較效益大幅下滑，較大程度影響農民種糧積極性，部分丘陵山區(qū)撂荒、非糧化現(xiàn)象有明顯增長。糧食生產成本居高不下、農民種糧不掙錢的現(xiàn)實格局，其潛在風險還在于，一旦多次挫傷農民種糧的積極性，想再度調動其種糧則難度較大，如何保護和調動農民種糧積極性壓力有增無減。

（四）糧食生產政策支持面臨國際規(guī)則約束增強

中國糧食連續(xù)多年保持在6億噸高產水平，靠的是“人努力、天幫忙、政策好”，糧食最低收購價、農產品臨時收儲、各種補貼等政策發(fā)揮了協(xié)同支撐作用。實踐表明，若要調動農民種糧積極性、激勵糧食生產發(fā)展，政策措施需要明確指向，與生產掛鉤，盡管黃箱政策有市場扭曲效應，卻是“合適”的選擇。但是，中國加入世界貿易組織（WTO）時承諾農業(yè)綜合支持總量為零，亦即黃箱政策支持不超過微量允許水平——對特定農產品的黃箱支持不超過該產品產值的8.5%，對非特定農產品的黃箱支持不超過農業(yè)總產值的8.5%。2008年以來，中國政府先后對玉米、大豆、油菜籽、棉花實施臨時收儲措施，以及2009年-2014年連續(xù)提高水稻、小麥最低收購價和上述農產品臨時收儲價，導致國內政策性收儲價與國際市場價、固定外部參考價之間的價差拉大，出現(xiàn)糧食產量、進口量、收儲量、庫存量“齊增”局面，部分特定農產品的黃箱支持逼近或是突破微量允許“天花板”。2016年9月，美國將中國對稻谷、小麥、玉米的國內支持訴諸WTO爭端解決機制，引起歐盟等27個第三方成員關注，2019年專家組裁決中國對稻谷和小麥的國內支持違反了中國入世承諾，這對糧食最低收購價政策的合規(guī)性和實施的持續(xù)性形成巨大挑戰(zhàn)。同年WTO還就美國訴中國大米、小麥和玉米關稅配額案再次做出了不利于中國的裁決。當前中國糧食生產支持政策體系面臨前所未有的國際規(guī)則挑戰(zhàn)，今后一個時期由此引發(fā)國際貿易爭端和糾紛的風險正顯著增加。面對中國國內糧價顯著高于國際市場這一重大現(xiàn)實，現(xiàn)行的糧食生產支持政策、糧食收儲制度等亟需改革完善與調適轉型，但如何構建既適應國際規(guī)則、又保護農民利益、還促進糧食發(fā)展的糧食生產或糧食產業(yè)支持政策體系，亟需研究探索。

（五）全球農業(yè)供應鏈不穩(wěn)定性和不確定性增加

適度進口是中國特色糧食安全之路的重要組成部分，是基于國情糧情的必然選擇，這就需要建立持續(xù)、安全、穩(wěn)定的全球農業(yè)供應體系。但是，新冠肺炎疫情暴發(fā)以來世界多國對糧食等農產品實施出口管制以優(yōu)先保障本國供給，地區(qū)沖突對主產國谷物生產和出口造成沖擊，國際霸凌行徑動輒對其他國家進行經濟制裁和貿易管制等，都對國際農產品貿易、全球農業(yè)供應鏈構成復雜嚴峻的風險挑戰(zhàn)，并造成諸多的不穩(wěn)定和不確定性，一定程度上破壞了全球糧食及農產品自由貿易體系。據不完全統(tǒng)計，從新冠肺炎疫情暴發(fā)到2020年底，全球就有38個國家或地區(qū)針對196種農產品累計實施1336項出口限制措施，其中大部分措施集中在糧食產品。與此同時，因各國農業(yè)資源稟賦及生產能力差異，主要農產品生產和出口越來越集中于少數(shù)國家或地區(qū)，如大米主要產自亞洲，印度、越南和泰國是主要出口國；小麥出口主要來自俄羅斯、歐盟、加拿大、美國和澳大利亞；玉米出口主要來自美國、阿根廷、烏克蘭和巴西。農業(yè)生產與貿易的這種聚集使得自然災害、地區(qū)沖突、大國博弈等沖擊影響更加突出，也成為一種新風險新挑戰(zhàn)。

伴隨經濟增長，中國資源型農產品進口大幅增長，2021年農產品進口額達3042億美元，但進口品種、來源地和運輸線路集中度依舊較高。例如，大豆進口來自巴西、美國和阿根廷的占比達97.6%，其中進口自美國和巴西9044萬噸、占比93.7%；豆油進口來自阿根廷、巴西、俄羅斯的占比91.4%；棕櫚油進口來自馬來西亞和印度尼西亞的占比接近100%；棉花進口來自美國、巴西、印度的占比為87.7%；食糖進口來自巴西的占82.7%。面對百年未有之大變局，大國博弈和沖突可能加劇，當前這種農產品貿易格局容易受制于人。

此外，糧食市場通過農業(yè)生產資料、生物能源等與能源市場的聯(lián)動加強，通過期貨期權等與金融市場的互動增強，即糧食的“能源化”和“金融化”。而能源市場、金融市場的高頻動蕩和大幅波動，以及美元超發(fā)制造的流動性，都將沖擊全球糧食市場，造成全球糧食市場的復雜嚴峻和不確定性，增加世界糧食不安全風險。面對不斷擴大農業(yè)開放，這種不穩(wěn)定和不確定性將通過農產品進口、市場預期等快速傳導至國內市場，并深刻影響中國農產品市場和糧食安全，對國內糧食市場保供穩(wěn)價調控形成新挑戰(zhàn)。

三、新時代中國糧食安全風險治理架構及其政策建議

開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程，面對百年大變局和世紀大疫情的風險挑戰(zhàn)，端牢中國飯碗、筑牢國家糧食安全防線，是應對重大挑戰(zhàn)、抵御重大風險的壓艙石，是確保國家安全、維護國家長治久安的根本保障。要切實加強頂層設計和系統(tǒng)謀劃，從國內國際兩個層面強化糧食安全風險監(jiān)測、研判與預警，堅持問題導向、注重協(xié)同治理、強調分類施策，構建從源頭防范、系統(tǒng)防控到協(xié)同治理的國家糧食安全風險治理架構。

（一）筑牢國內糧食安全保障基礎

立足國內實現(xiàn)谷物基本自給、確?？诩Z絕對安全，是端牢中國飯碗、保障國家糧食安全必須堅守的底線。就國內供給風險的防范及治理而言，其核心任務是持續(xù)夯實糧食國內供給保障能力，現(xiàn)實舉措是深入實施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，抓好“地”與“技”兩大關鍵，確保國內6.5億噸糧食產能穩(wěn)定。

對于“藏糧于地”，一是打好耕地保衛(wèi)戰(zhàn)。要嚴格落實耕地保護黨政同責，嚴守18億畝耕地紅線，加強對耕地保護的考核和追責。進一步完善耕地占補平衡政策，將數(shù)量不減少、質量不下降落到實處，嚴厲打擊違法違規(guī)占用耕地，嚴格管控耕地轉為其他農用地，對補充耕地要建立標準、組織驗收、加強管護。大力實施黑土地保護、酸化鹽堿化耕地改良、水土流失治理、農田重金屬污染修復和耕地輪作休耕，提升耕地地力水平。二是加強高標準農田建設。統(tǒng)籌各級各部門涉農資金和項目，加大中低產田改造、丘陵山區(qū)農田宜機化改造、大中型灌區(qū)續(xù)建改造，推進以農田水利為重點的高標準農田建設和提檔升級，興建田水路電井林綜合配套設施，將高效節(jié)水灌溉、耕地質量保護提升與高標準農田提檔升級一體化推進。既要注重整體推進、配套建設、建管并重，也要加強農藝、農機和農技集成，良種、良法和良田配套，穩(wěn)步提高綜合生產能力。三是強化耕地用途管制，分類明確耕地用途和利用優(yōu)先序。對各地新發(fā)展林、果、草等產業(yè)要引導上山上坡或利用“四荒地”，對耕地流轉用途要加強引導，妥善處理剛脫貧地區(qū)特色產業(yè)發(fā)展與糧食生產“爭地”問題。

對于“藏糧于技”，一是打好種源安全仗。種子是糧食安全的源頭，種源安全關系國家安全。要切實加強國家種質資源庫建設，強化糧食作物種質資源收集保護和開發(fā)利用，實現(xiàn)主糧種源的自主可控。積極實施種源創(chuàng)新技術聯(lián)合攻關，增強種業(yè)科技自主原始創(chuàng)新能力，有序推進生物育種產業(yè)化應用。加快培育糧食高產優(yōu)質、節(jié)水抗旱、多抗廣適、宜機宜飼、專用特用新品種，滿足多元化需求，保持稻谷和小麥種業(yè)優(yōu)勢領先地位。二是加快農機裝備數(shù)字化智能化升級。推動現(xiàn)代農業(yè)設施裝備搭載數(shù)字技術、3S技術、信息技術，加大其在節(jié)水灌溉、測土配方施肥、農機定位耕種收、病蟲害診斷防控等方面的集成應用，加強全過程監(jiān)測預警、智慧管理和信息交流，推進數(shù)字田園和精準農業(yè)發(fā)展。三是建立農業(yè)綜合數(shù)據平臺和大數(shù)據分析系統(tǒng)，為糧食生產、防災減災等科學決策提供技術支持。

（二）調動地方政府重農抓糧和農民務農種糧積極性

糧食安全事關國家安全，需要各級各地政府共同履職擔當，共同承擔起保障糧食安全的重任。一方面，要進一步壓實糧食安全黨政同責、耕地保護黨政同責。地方各級黨委和政府需共同加強糧食生產能力、儲備能力、流通能力建設，穩(wěn)步推進糧食生產功能區(qū)、國家糧食安全產業(yè)帶等建設，提升糧食安全綜合保障能力和糧食安全風險治理能力。中央在重點關注糧食主產區(qū)的同時，應強化對產銷平衡區(qū)、主銷區(qū)穩(wěn)糧食面積、保糧食產量主體責任的考核和追責。另一方面，要通過獎補措施等調動地方政府重農抓糧的積極性。例如，加大對糧食主產省的財政轉移支付力度；加大對糧食主產省和產糧大縣的財政獎補力度，對一定比例的獎補資金給予使用權限；降低地方政府在保障糧食安全的部分項目建設、部分補貼資金上的配套比例，減輕重農抓糧的負擔；實施對糧食主產區(qū)的利益補償機制，保障產糧大縣重農抓糧得實惠、有發(fā)展。

保護和調動農民務農種糧積極性，一是穩(wěn)定和完善糧食最低收購價政策。這關系農民對種糧的信心和預期，因此要審慎推進最低收購價政策合規(guī)改革，完善實施機制，同時加強對糧食生產影響的風險評估。二是健全農民種糧收益保障機制。穩(wěn)定已有的存量補貼，對增量補貼資金要創(chuàng)新補貼機制，加快改革農業(yè)保險操作機制，讓保險真正發(fā)揮效用，切實讓種糧農民受益，保障農民種糧不虧損、能獲利并有合理收益。三是大力發(fā)展農業(yè)社會化服務和糧食產業(yè)經濟，開展農業(yè)托管、訂單農業(yè)、加工物流等，提高種糧綜合收益并惠及種糧農民。

（三）完善糧食生產支持政策體系

糧食生產周期長、自然風險大、市場風險高、比較效益低，因此必須采取有效措施加強對糧食生產的支持和補貼。今后一個時期，應根據中國國情、糧情，按照“適應國際規(guī)則、保護農民利益、促進糧食發(fā)展”原則進一步健全和完善中國糧食生產支持政策體系。

一是改革完善糧食最低收購價政策。2019年WTO裁決中國對稻谷和小麥的黃箱補貼違反中國加入承諾，也意味著需對糧食最低收購價政策進行必要的改革以符合國際規(guī)則，避免引發(fā)越來越多的國際貿易糾紛。但實踐也表明，糧食最低收購價是保護種糧農民利益、促進糧食生產穩(wěn)定發(fā)展的關鍵舉措，是糧食生產支持政策體系的基石，其改革調整需要審慎、穩(wěn)妥。可考慮按照“穩(wěn)定架構、增強彈性、改革機制”的思路推進糧食最低收購價改革完善。穩(wěn)定最低收購價政策架構，給種糧農民吃一顆“定心丸”，否則可能造成糧食市場預期的不穩(wěn)定或混亂，也容易受國際糧食市場劇烈波動的沖擊，極易挫傷農民種糧積極性，造成難以預料的影響?！霸鰪姀椥浴笔窃鰪娮畹褪召弮r調整、政策性收儲啟動退出的靈活性，“改革機制”則是將保供給促增收的托市機制調整回兜底保障、解決賣糧難的托底機制。

二是用足WTO黃箱政策支持空間。中國農業(yè)總產值巨大，即非特定產品黃箱支持具有較大的政策空間?？梢愿淖円酝狞S箱補貼方式和針對具體品種的支持方式，轉為普惠型的對農機裝備、農業(yè)信貸、利息、保險等投入的獎補支持，以及針對農業(yè)生產條件不利地區(qū)、剛脫貧地區(qū)、民族地區(qū)、適度規(guī)模經營主體等特定區(qū)域、特定主體類的獎補支持。可以適當增加這一類黃箱政策設計，但要注重增強政策的科學性、精準性和有效性，提升政策效能，避免以黃箱之名行綠箱之實。

三是穩(wěn)步擴大綠箱政策規(guī)模與范圍。如，加大高標準農田建設、土地整治和地力保護、農業(yè)科技創(chuàng)新與推廣應用、農業(yè)公共服務體系、農業(yè)抗災減災體系、新型經營主體培育等，增強實效性，切實提升農業(yè)綜合生產能力。

與此同時，針對糧食作物，可以研究和探索在特定區(qū)域實施藍箱補貼，在符合國際規(guī)則的同時切實有效保護種糧農民利益。可探索將針對農業(yè)的支持補貼與針對農村發(fā)展的支持、針對農業(yè)的項目建設與針對生態(tài)環(huán)境或其他目的的項目建設的財政性投入適當區(qū)分，避免因農林水財政支出過大或者相關政策宣傳引起國際社會對中國農業(yè)支出補貼的關注和誤解。

（四）提升全球農業(yè)供應鏈管理能力

面對百年變革、世紀疫情、地區(qū)沖突、霸凌行徑等對全球農業(yè)供應鏈的沖擊，必須強化全球農業(yè)供應鏈管理能力，有效防范、及時化解各種不確定性對中國農產品進口、對保障國家糧食安全的可能沖擊。一是加強對全球農業(yè)資源、農業(yè)生產、國際農產品貿易的數(shù)據收集、調查監(jiān)測和分析研究，為進一步擴大農產品進口、境外農業(yè)投資與合作等提供支撐，同時也為全球農業(yè)供應鏈風險的監(jiān)測預警和防控治理等提供依據。二是穩(wěn)步推進農產品進口品種、區(qū)域國別、進口渠道、運輸途徑等多元化，逐步化解進口集中度過高可能引發(fā)的各種非傳統(tǒng)風險沖擊。三是培育農業(yè)“走出去”市場主體，支持中國企業(yè)深度融入全球農業(yè)供應鏈，特別是提升加工、物流與貿易等關鍵環(huán)節(jié)的自主掌控能力，保障農產品“買得起、買得到、運得回”。四是加強與“一帶一路”國家、周邊發(fā)展中國家的農業(yè)投資合作，進一步提升全球農業(yè)供給能力，改善國際農業(yè)投資與貿易環(huán)境。