我國公辦性質(zhì)幼兒園改革的發(fā)展方向、改革原則和政策建議

龐麗娟，袁秋紅，王紅蕾

北京師范大學(xué) 教育學(xué)部，北京 100875

當(dāng)前，基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化、經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展和全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對作為高質(zhì)量教育體系基礎(chǔ)的學(xué)前教育提出了更高要求。特別是三孩生育政策的實施，廣大百姓對子女接受普及普惠且有質(zhì)量學(xué)前教育的迫切需求，更亟需加快學(xué)前教育公共服務(wù)體系建設(shè)。公辦性質(zhì)幼兒園(1)公辦性質(zhì)幼兒園是由除教育行政部門外的黨政機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、人民團(tuán)體、高等學(xué)校等事業(yè)單位、部隊、集體(包括街道、村集體)等，利用國有資產(chǎn)、集體資產(chǎn)及財政經(jīng)費舉辦的幼兒園，主要包括了其他部門辦園、企業(yè)辦園、事業(yè)單位辦園、街道辦園、村集體辦園等類型。(簡稱“公辦性質(zhì)園”)不僅數(shù)量較多，而且不少是辦園時間較長、辦園質(zhì)量較好的優(yōu)質(zhì)教育資源(2)龐麗娟、王紅蕾、呂武：《對“全面二孩”政策下我國學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略的建議》，《北京師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》，2016年第6期。。從中華人民共和國建立到20世紀(jì)90年代初，公辦性質(zhì)園一直是我國普惠性學(xué)前教育資源的重要組成部分，雖然數(shù)量歷經(jīng)經(jīng)濟(jì)體制改革后一段時期的斷崖式下降，但當(dāng)前仍然是我國學(xué)前教育普及普惠、安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展的重要力量。近十年，在國家高度重視和大力發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)的背景下，公辦性質(zhì)園重新回歸公共教育政策視野，2017年教育部等《關(guān)于實施第三期學(xué)前教育行動計劃的意見》要求“支持企事業(yè)單位和集體辦園”；2018年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》中進(jìn)一步明確指出，要“鼓勵支持街道、村集體、有實力的國有企事業(yè)單位，特別是普通高等學(xué)校舉辦公辦園”。在國家高度重視和政策引領(lǐng)下，不少地方出臺了支持公辦性質(zhì)園發(fā)展的一些利好政策，但由于是近年的新改革與新探索，尚未能很好解決公辦性質(zhì)園發(fā)展問題，特別是發(fā)展的體制機(jī)制與政策制度問題。當(dāng)前，我國公辦性質(zhì)園發(fā)展大幅下滑的態(tài)勢雖然已經(jīng)得到了明顯緩解，但是整體上仍在上下波動，不少公辦性質(zhì)園長期面臨的管理主體缺位、辦園經(jīng)費不足、教師待遇缺乏保障，甚至有些園所基本運(yùn)轉(zhuǎn)困難等問題，未能完全解決。特別是在改革中原有的制度基礎(chǔ)被打破，新的政策制度尚未有效建立起來，上位的管理與投入等體制機(jī)制不順，政策制度供給不足，使我國公辦性質(zhì)園整體發(fā)展還比較緩慢，是當(dāng)前普惠性學(xué)前教育體系中的薄弱環(huán)節(jié)。

在新形勢下，為充分、有效地盤活已有數(shù)量較多、而且質(zhì)優(yōu)的公辦性質(zhì)園資源，多快好省地促進(jìn)我國學(xué)前教育普及普惠安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展，亟需進(jìn)一步明確并落實公辦性質(zhì)園的改革發(fā)展方向，著力突破體制機(jī)制障礙，創(chuàng)新完善政策制度，切實為公辦性質(zhì)園的積極健康、可持續(xù)發(fā)展提供有力保障?；诮陮ξ覈k性質(zhì)園發(fā)展及其體制機(jī)制、政策制度等的研究與分析，對我國公辦性質(zhì)園的發(fā)展方向、改革原則、體制機(jī)制改革與政策制度完善等提出了思考與建議，以期充分發(fā)揮公辦性質(zhì)園在拓展我國普惠性學(xué)前教育資源中的重要抓手作用，同時發(fā)揮其作為公辦學(xué)前教育資源平抑價格、提升質(zhì)量中的“壓秤砣”作用，加快推進(jìn)我國學(xué)前教育事業(yè)普及普惠并有質(zhì)量的發(fā)展。

一、我國公辦性質(zhì)幼兒園的發(fā)展方向

(一)基本價值取向：公益普惠

學(xué)前教育對國民素質(zhì)整體提升、基礎(chǔ)教育質(zhì)量提高、社會和諧穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施等均具有重要意義(3)龐麗娟、王紅蕾、賀紅芳、袁秋紅：《加快立法 為學(xué)前教育發(fā)展提供法律保障》，《中國教育學(xué)刊》，2019年第1期；吳佳莉：《提升農(nóng)村學(xué)前教育品質(zhì) 促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村發(fā)展》，《教育研究》，2018年第7期。。公辦性質(zhì)園作為我國普惠性學(xué)前教育資源的重要組成部分，由于其獨特的舉辦主體、服務(wù)對象，并且就近就便、收費較低、質(zhì)量較好、弱勢補(bǔ)償?shù)让黠@特征，在促進(jìn)兒童身心全面健康發(fā)展、解放勞動力、促進(jìn)家庭和諧幸福、全面推進(jìn)三孩生育政策實施等方面尤具重要價值，具有突出的教育性與社會公益性。從對兒童個體層面來看，公辦性質(zhì)園不僅有益于促進(jìn)兒童身心健康成長，并且利于為其長遠(yuǎn)發(fā)展奠基；從家庭和社會層面來看，各類公辦性質(zhì)園在解決兒童入園問題的同時，將本單位職工和社會廣大家長從子女養(yǎng)育中解放出來，既有助于滿足廣大家長對子女就近就便并且接受普惠有質(zhì)量的教育服務(wù)的需求，而且直接助力家長更放心投入工作、從事科研生產(chǎn)或參加培訓(xùn)提高等活動，進(jìn)一步凸顯了其較強(qiáng)的公益性和普惠性。在長期實踐中，從多類型公辦性質(zhì)園服務(wù)對象群體與范圍來看，各類公辦性質(zhì)園不僅為本單位職工子女提供了入園便利，而且不少公辦性質(zhì)園還面向社會提供普惠性教育服務(wù)，特別是廣大的街道和農(nóng)村集體園更是為不少城鄉(xiāng)弱勢家庭兒童提供了普惠性學(xué)前教育機(jī)會(4)姜勇、龐麗娟：《以供給側(cè)改革為抓手 推進(jìn)普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系建設(shè)》，《教育發(fā)展研究》，2019年第8期。。因此，公辦性質(zhì)園的功能價值決定了公辦性質(zhì)園無論在當(dāng)下還是未來發(fā)展，均應(yīng)牢牢堅持公益、普惠的基本價值取向。近年國家和不少地方出臺的政策，將公辦性質(zhì)園歸為普惠性幼兒園，與教育部門辦園和普惠性民辦園共同構(gòu)成普惠性教育資源體系，也充分說明了這一點。尤其在我國進(jìn)入新發(fā)展階段，貫徹實施以人民為中心的“共享”的新發(fā)展理念，全面推行三孩生育政策，作為普惠性教育資源重要組成部分的公辦性質(zhì)園的發(fā)展，更必須旗幟鮮明地堅持與突出公益、普惠的價值導(dǎo)向。

(二)發(fā)展方向：納入公辦學(xué)前教育資源管理體系

公辦性質(zhì)園的公益性和普惠性從源頭上決定了公辦性質(zhì)園應(yīng)歸屬公辦學(xué)前教育資源，應(yīng)納入公辦教育資源管理體系。同時，近年我國關(guān)于學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的重要政策文件也對公辦性質(zhì)園納入公辦管理的方向作出了指引。從2010年以來國家對學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的政策來看，對公辦性質(zhì)園的發(fā)展方向明顯地扭轉(zhuǎn)了20世紀(jì)90年代以來的“市場化、社會化”導(dǎo)向，并經(jīng)歷了從“參公管理”再到“納入公辦管理”的變化。2014年教育部、財政部等《關(guān)于實施第二期學(xué)前教育三年行動計劃的意見》中提出“各地可以參照教育部門舉辦的公辦園財政投入和教職工管理政策，出臺支持國有企事業(yè)單位和集體辦園的具體措施”，這是國家對長期處于“非公非民”性質(zhì)狀態(tài)的公辦性質(zhì)園發(fā)展導(dǎo)向的重要轉(zhuǎn)折；2018年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》明確指出“鼓勵支持街道、村集體、有實力的國有企事業(yè)單位，特別是普通高等學(xué)校舉辦公辦園”，進(jìn)一步明確了街道、村集體、國有企業(yè)、高校等事業(yè)單位舉辦的幼兒園是“公辦園”，這是歷史性的又一大政策突破。在國家政策引領(lǐng)下，各地普遍將公辦性質(zhì)園納入公辦園的范疇或歸為公辦學(xué)前教育資源(5)龐麗娟、王紅蕾、冀東瑩、袁秋紅：《當(dāng)前學(xué)前教育資源擴(kuò)大的重大政策突破：我國省級公辦性質(zhì)幼兒園政策探索與分析》，《教育發(fā)展研究》，2021年第15—16期。，這為將公辦性質(zhì)園納入公辦教育資源管理體系提供了實踐依據(jù)。因此，新時期我國公辦性質(zhì)園發(fā)展應(yīng)明確并切實落實將其納入公辦學(xué)前教育資源管理體系的方向，并著力研究將公辦性質(zhì)園納入公辦園或公辦學(xué)前教育資源體系的政策制度，核心聚焦使各類公辦性質(zhì)園與教育部門辦園享有同等公辦屬性與地位的政策供給。

二、我國公辦性質(zhì)幼兒園改革的原則

(一)積極發(fā)揮政策引導(dǎo)作用，服務(wù)學(xué)前教育公共服務(wù)體系建構(gòu)

政策是黨和政府用以規(guī)范和引導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)、團(tuán)體和個人行動的準(zhǔn)則或指南，作為政府彌補(bǔ)市場缺陷的主要手段，政策能夠有效引導(dǎo)社會資源的合理配置(6)席恒：《利益、權(quán)力與責(zé)任——公共物品供給機(jī)制研究》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2006年，第116頁。。政府可通過鼓勵、支持、規(guī)范等政策工具為相關(guān)主體指明行動方向，或予以幫助、促進(jìn)，從而有助于相關(guān)政策對象不僅在觀念認(rèn)知、行動方向，而且在人財物資源配置上，更符合政策制定者的期待。公辦性質(zhì)園由于類型、舉辦主體、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、人員身份等的多樣性和復(fù)雜性，其改革發(fā)展涉及多方面利益相關(guān)主體，中央和地方政府出臺公辦性質(zhì)園政策能夠?qū)ο嚓P(guān)主體的認(rèn)知、行為及其關(guān)系調(diào)整發(fā)揮引領(lǐng)作用，特別是引導(dǎo)各級政府及其相關(guān)部門、各類舉辦方對公辦性質(zhì)園屬性定位、發(fā)展方向等的正確認(rèn)識，制定并落實與其屬性定位、功能價值相適應(yīng)的政策舉措。公辦性質(zhì)園政策對相關(guān)主體尤其是地方政府和舉辦方的觀念和行為加以引導(dǎo)的過程，實質(zhì)上是對政府發(fā)展學(xué)前教育職責(zé)的強(qiáng)化，同時能夠協(xié)調(diào)政府、相關(guān)部門、舉辦方等其他機(jī)構(gòu)組織在學(xué)前教育公共服務(wù)供給中的責(zé)權(quán)利關(guān)系及其資源配置。健全、有效的公辦性質(zhì)園政策能夠促進(jìn)與實現(xiàn)各級政府之間、各相關(guān)政府部門之間、政府與舉辦主體之間等對推動公辦性質(zhì)園發(fā)展的利益相融，為公辦性質(zhì)園積極健康發(fā)展創(chuàng)造良好的政策制度環(huán)境。因此，應(yīng)充分發(fā)揮政策的引領(lǐng)導(dǎo)向作用，利用鼓勵支持、幫助促進(jìn)、傾斜扶持、協(xié)調(diào)規(guī)范等多種政策工具，以盤活存量、激發(fā)增量，提高公辦性質(zhì)園的服務(wù)供給能力，做大做強(qiáng)公辦學(xué)前教育資源。

(二)著力加強(qiáng)體制機(jī)制建設(shè)，為公辦性質(zhì)園發(fā)展提供有力保障

近十年，我國學(xué)前教育事業(yè)快速發(fā)展，資源供給規(guī)模不斷擴(kuò)大，普及水平明顯提高(7)《國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育事業(yè)改革和發(fā)展情況的報告》，2019年8月22日，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201908/1c9ebb56d55e43cab6e5ba08d0c3b28c.shtml，2021年1月23日。。但是，相較于事業(yè)規(guī)模的迅速發(fā)展，體制機(jī)制和政策制度尚處于正在構(gòu)建和改革完善的過程中。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》明確提出要“完善學(xué)前教育體制機(jī)制，健全學(xué)前教育政策保障體系”，黨的十九屆五中全會指出要“完善普惠性學(xué)前教育保障機(jī)制”。對于作為學(xué)前教育資源，特別是普惠性學(xué)前教育資源重要組成部分的公辦性質(zhì)園的改革發(fā)展，需明確堅持目標(biāo)導(dǎo)向、突出問題導(dǎo)向，著力構(gòu)建適應(yīng)新時期我國經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展、百姓接受普及普惠并有質(zhì)量教育需求與高質(zhì)量教育體系構(gòu)建的學(xué)前教育體制機(jī)制，并將此作為改革的重點與核心。著力建立健全有效促進(jìn)公辦性質(zhì)園在三孩生育政策背景下健康優(yōu)質(zhì)發(fā)展的管理體制、投入體制機(jī)制和教師政策制度等建設(shè)，對公辦性質(zhì)園管理主體及其職責(zé)、政府與舉辦方的關(guān)系、教師待遇保障與人事制度改革等關(guān)鍵方面做出規(guī)定，著力補(bǔ)齊公辦性質(zhì)園體制機(jī)制與制度短板。同時，為鼓勵支持有條件和有辦園意愿的國有企業(yè)、高校等事業(yè)單位、街道、村集體等主體舉辦幼兒園，應(yīng)注重探索建立對舉辦方的多元激勵機(jī)制，以機(jī)制建設(shè)調(diào)動舉辦方的積極性，激發(fā)辦園活力。

(三)因地因類制宜，確保公辦性質(zhì)園政策的適宜性

相較于公辦園也即通常所說的教育部門辦園，公辦性質(zhì)園不僅存在因地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平而形成的差異，而且還存在各類公辦性質(zhì)園間因舉辦主體、所屬行業(yè)、資金來源與充足性等所致的不同。不同地區(qū)間、不同類型間和不同發(fā)展?fàn)顟B(tài)間的公辦性質(zhì)園，其實際情況存在較大差別，因此公辦性質(zhì)園改革政策的制定應(yīng)充分考慮地區(qū)、類型的適宜性，避免“大一統(tǒng)”、“一刀切”的思路。我國東中西部、不同發(fā)展水平與類型的城市、城鄉(xiāng)等不同區(qū)域間，公辦性質(zhì)園的數(shù)量、類型構(gòu)成、分布及其發(fā)展?fàn)顟B(tài)等均存在著較大差異，需密切結(jié)合當(dāng)?shù)亟逃聵I(yè)發(fā)展需要、辦園格局與現(xiàn)有的公辦性質(zhì)園實際情況，統(tǒng)籌謀劃，優(yōu)化與完善公辦性質(zhì)園發(fā)展政策。需要特別指出的是，不同類型的公辦性質(zhì)園，因各自舉辦主體的不同性質(zhì)狀態(tài)，其對公辦性質(zhì)園屬性定位、企事業(yè)單位責(zé)任等認(rèn)識的不同，及其所屬行業(yè)、經(jīng)濟(jì)支持能力等的差別，園所發(fā)展也必然地存在著一些特殊性問題，因此公辦性質(zhì)園發(fā)展政策需堅持實事求是、因類制宜的原則，充分考慮不同類型公辦性質(zhì)園的舉辦主體特點、管理與投入情況及園所發(fā)展實際需求，確保公辦性質(zhì)園政策的適宜性，以有效保障不同類型、不同訴求、不同發(fā)展?fàn)顟B(tài)公辦性質(zhì)園的積極健康發(fā)展。

(四)立足雙輪驅(qū)動，政府和舉辦方共同發(fā)力

為有效盤活現(xiàn)有公辦性質(zhì)園資源存量、激發(fā)增量，擴(kuò)大普惠性教育資源供給，政府除了要增強(qiáng)對公辦性質(zhì)園發(fā)展的支持外，還需著力充分調(diào)動舉辦方積極性，實現(xiàn)政府和舉辦方兩股力量共同發(fā)力，促進(jìn)公辦性質(zhì)園健康可持續(xù)發(fā)展。將公辦性質(zhì)園納入公辦學(xué)前教育資源管理并不等于完全由政府包攬，更不等于由政府負(fù)責(zé)舉辦所有公辦園，而是要開拓思路，通過創(chuàng)新系列政策舉措與制度安排，有效調(diào)動國有企業(yè)、高校等事業(yè)單位、街道和村集體等舉辦幼兒園與投入資源的動力(8)虞永平、劉穎：《學(xué)前教育體制機(jī)制的主要問題與改革思路》，《學(xué)前教育研究》，2017年第12期。。這不僅有利于減輕政府及教育部門完全依靠自身力量擴(kuò)大公辦資源的壓力，特別是在當(dāng)前百姓強(qiáng)烈期盼能有更多普惠、優(yōu)質(zhì)公辦學(xué)前教育資源的形勢背景下，有益于多快好省地擴(kuò)大普惠有質(zhì)量的教育資源，平抑學(xué)前教育市場價格，其本質(zhì)更在于改變20余年公辦資源主要由政府部門辦、舉辦方處于“蟄伏”狀態(tài)的格局，激活各類舉辦主體活力，形成政府和舉辦方雙輪驅(qū)動、共同發(fā)力的生動格局，助推解決較長時期存在的“入公辦園難”和“入民辦園貴”問題。為此，也可探索建立對舉辦公辦性質(zhì)園的企事業(yè)單位、街道、村集體等的優(yōu)惠性政策或獎補(bǔ)制度，讓企事業(yè)單位、集體等主體的辦園意愿更有可能真正轉(zhuǎn)化為實際的辦園能力與行為。此外，為使政府和舉辦方兩股力量在促進(jìn)公辦性質(zhì)園發(fā)展上能夠精準(zhǔn)發(fā)力，還需要進(jìn)一步厘清政府及其相關(guān)部門與企事業(yè)單位、集體等舉辦主體間的責(zé)權(quán)利關(guān)系，激發(fā)和調(diào)動舉辦方切實承擔(dān)相應(yīng)的管理職責(zé)、財力與人力等資源投入的積極性。

三、對我國公辦性質(zhì)幼兒園改革發(fā)展的政策建議

如前所述，公辦性質(zhì)園作為我國普惠性學(xué)前教育資源的重要組成部分，具有顯著的教育性與公益性，為積極促進(jìn)公辦性質(zhì)園改革發(fā)展及我國普惠性學(xué)前教育資源的蓬勃發(fā)展，健全的體制機(jī)制和政策制度是重要保障。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》明確提出，到2035年要“形成完善的學(xué)前教育管理體制、辦園體制和政策保障體系”，這為我國公辦性質(zhì)園體制機(jī)制改革與政策制度完善提供了基本遵循。立足當(dāng)前我國普惠性學(xué)前教育資源發(fā)展需要，聚焦對我國公辦性質(zhì)園改革發(fā)展具有關(guān)鍵性、深層次影響的管理體制、投入保障機(jī)制和教師政策制度等提出如下思考與建議。

(一)進(jìn)一步理順管理體制且推進(jìn)屬地化管理

管理體制是落實政府事業(yè)發(fā)展職責(zé)的重要保障，同時也是改革完善投入、辦園等其他方面體制機(jī)制與政策制度的龍頭(9)龐麗娟、范明麗：《“省級統(tǒng)籌 以縣為主”完善我國學(xué)前教育管理體制》，《教育研究》，2013年第10期。，因而，在新時期理順管理體制是促進(jìn)我國公辦性質(zhì)園發(fā)展的首要任務(wù)。近年來，在國家政策引領(lǐng)下，不少省市積極探索公辦性質(zhì)園管理體制改革，特別是提出了對公辦性質(zhì)園實行屬地化管理或歸口教育部門管理，這是學(xué)前教育管理體制上的重要新進(jìn)展。同時，從總體上看，目前各地對公辦性質(zhì)園管理體制改革仍主要處在參照國家政策以及還較為宏觀的階段，突出表現(xiàn)在一方面各級政府及其相關(guān)部門對公辦性質(zhì)園的管理職責(zé)尚不明確，另一方面屬地化或歸口管理的配套政策規(guī)定尚模糊或缺失，特別是對屬地化或歸口管理過程中的資產(chǎn)歸屬、人員身份與待遇保障等尚缺乏相應(yīng)的配套政策予以支持。因此，亟需積極理順管理體制，進(jìn)一步明確地方各級政府在公辦性質(zhì)園管理中的職責(zé)，尤其是要抓緊研制出臺深化、細(xì)化落實屬地化或歸口管理的政策。

首先，明確各級政府和相關(guān)部門對公辦性質(zhì)園的管理職責(zé)。一是強(qiáng)化落實省市級政府職責(zé)，一方面是負(fù)責(zé)貫徹、細(xì)化國家發(fā)展公辦性質(zhì)園政策；另一方面是負(fù)責(zé)對本區(qū)域內(nèi)公辦性質(zhì)園進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一管理、制定相關(guān)政策、協(xié)調(diào)舉辦方與屬地政府關(guān)系、保障投入與教師隊伍建設(shè)等。二是明確縣級政府對公辦性質(zhì)園的管理主體責(zé)任，將發(fā)展縣域內(nèi)公辦性質(zhì)園納入縣級政府發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)職責(zé)中，加強(qiáng)對縣域內(nèi)各類公辦性質(zhì)園的管理指導(dǎo)、經(jīng)費投入和教師隊伍建設(shè)等，特別是要注重加強(qiáng)在街道、村集體辦園規(guī)劃發(fā)展、經(jīng)費投入和教師配備等方面的管理與保障責(zé)任。三是明確教育、財政、編制、發(fā)改、國資等相關(guān)部門職責(zé)，并建立有效的部門間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。特別是教育部門應(yīng)把公辦性質(zhì)園發(fā)展同樣納入學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的規(guī)劃、指導(dǎo)、支持和督導(dǎo)體系中；財政部門要負(fù)責(zé)配套落實對公辦性質(zhì)園的財政投入，包括生均撥款和專項投入；發(fā)改部門要會同教育和財政部門等，合理制定公辦性質(zhì)園的發(fā)展規(guī)劃、收費政策等；國資部門要加強(qiáng)公辦性質(zhì)園所用國有資產(chǎn)的管理和完善相應(yīng)政策。同時，建立教育部門牽頭、有關(guān)部門協(xié)調(diào)配合的有效溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)教育部門在制定公辦性質(zhì)園政策、資源配置上的話語權(quán)，有效強(qiáng)化教育、財政、人社等部門的政策銜接。

其次，有效并妥善推進(jìn)公辦性質(zhì)園屬地化管理政策。公辦性質(zhì)園屬地化管理，即將公辦性質(zhì)園移交所在地政府，或統(tǒng)一歸口教育行政部門管理。建議結(jié)合地方各級政府對公辦性質(zhì)園管理職責(zé)，強(qiáng)化省市級政府的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，充分發(fā)揮縣級政府的管理主體責(zé)任，加強(qiáng)支持公辦性質(zhì)園屬地化的配套政策建設(shè)，特別是就移交或歸口管理的管理主體、運(yùn)作機(jī)制、人事關(guān)系銜接、經(jīng)費保障機(jī)制等作出明確規(guī)定，有效解決屬地化或歸口管理后公辦性質(zhì)園的機(jī)構(gòu)編制劃轉(zhuǎn)、資產(chǎn)移交、產(chǎn)權(quán)變更登記、人事關(guān)系銜接與待遇、運(yùn)行經(jīng)費保障等問題，保障公辦性質(zhì)園在屬地化或歸口管理過程中的平穩(wěn)過渡和移交后的健康可持續(xù)發(fā)展。需要說明的是，屬地化特別是歸口管理應(yīng)綜合考慮當(dāng)?shù)仄栈菪再Y源布局，公辦性質(zhì)園質(zhì)量、意愿、生源和運(yùn)轉(zhuǎn)等狀況，舉辦方的辦園意愿和能力，教育部門的接收能力和配套保障政策等，統(tǒng)籌謀劃、分類保障、穩(wěn)步推進(jìn)。

(二)建立健全投入保障與使用機(jī)制

財政投入是保障并改善幼兒園辦園條件、促進(jìn)師資隊伍建設(shè)與教育質(zhì)量提升的重要物質(zhì)基礎(chǔ)(10)馮婉楨、吳建濤：《普惠性幼兒園彈性定價機(jī)制構(gòu)建》，《教育研究》，2019年第5期。，公辦性質(zhì)園投入及其保障機(jī)制直接關(guān)系到幼兒園的持續(xù)發(fā)展。近年來，在中央政府高度重視和引導(dǎo)下，公辦性質(zhì)園投入保障機(jī)制建設(shè)有所突破，部分省份明確了公辦性質(zhì)園生均財政撥款標(biāo)準(zhǔn)或生均公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)及其保障主體，有些省份還建立了租金補(bǔ)、擴(kuò)學(xué)位補(bǔ)或質(zhì)量獎補(bǔ)等多種專項補(bǔ)助制度，以加強(qiáng)對公辦性質(zhì)園的經(jīng)費保障。但總體來看，目前公辦性質(zhì)園經(jīng)費投入保障機(jī)制尚處于建立初期，全國范圍內(nèi)還有不少省份缺乏面向公辦性質(zhì)園的“兩標(biāo)準(zhǔn)”，已出臺的不少省份的生均標(biāo)準(zhǔn)偏低(主要在500元/年及以下)，同時保障主體層級較低，且使用范圍多規(guī)定不能用于人員支出，公辦性質(zhì)園能享有的制度化、穩(wěn)定化投入尚有限。因此，為適應(yīng)新時期做大做強(qiáng)公辦性質(zhì)園資源的需要，亟需健全公辦性質(zhì)園投入保障與使用機(jī)制。

首先，明確各級政府對公辦性質(zhì)園的投入職責(zé)。在省、市、縣各級政府對學(xué)前教育事業(yè)的事權(quán)與支出責(zé)任中將公辦性質(zhì)園覆蓋其中，建立起與地方各級政府事權(quán)相對應(yīng)的公辦性質(zhì)園投入支持機(jī)制。各地宜根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)公辦性質(zhì)園的規(guī)模、發(fā)展?fàn)顩r與需求，在省、市、縣三級政府學(xué)前教育財政經(jīng)費中劃出專門的比例用于投入和支持公辦性質(zhì)園發(fā)展。同時，提高公辦性質(zhì)園經(jīng)費投入保障層級，尤其是省市級財政要加強(qiáng)對區(qū)域內(nèi)財力薄弱縣區(qū)，特別是對村集體、街道等辦園的傾斜性投入。

其次，健全公辦性質(zhì)園生均撥款機(jī)制。一是要推動全面落實面向公辦性質(zhì)園的“兩標(biāo)準(zhǔn)”。對尚未制定的地區(qū)，要指導(dǎo)研制、加快出臺；對已出臺但標(biāo)準(zhǔn)偏低的地區(qū)，要幫助依據(jù)當(dāng)?shù)厥聵I(yè)發(fā)展需要和財力，建立“兩標(biāo)準(zhǔn)”的動態(tài)增長機(jī)制，逐步提高投入標(biāo)準(zhǔn)。二是提高生均財政撥款的保障主體層級。加大省市級政府的統(tǒng)籌力度，越是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、財力薄弱的地區(qū)，生均經(jīng)費的保障主體層級應(yīng)越高，改變因投入主體長期在縣級及以下而標(biāo)準(zhǔn)過低、保障能力弱的狀況。

再次，創(chuàng)新公辦性質(zhì)園的財政專項獎補(bǔ)政策。應(yīng)將公辦性質(zhì)園辦園能力提升和貢獻(xiàn)區(qū)域普惠優(yōu)質(zhì)資源擴(kuò)大納入當(dāng)?shù)貙W(xué)前教育普惠性資源財政支持與獎勵項目中，在現(xiàn)有各地較多運(yùn)用的一次性租金補(bǔ)、擴(kuò)學(xué)位補(bǔ)等基礎(chǔ)上，增設(shè)面向公辦性質(zhì)園的持續(xù)穩(wěn)定的擴(kuò)學(xué)位補(bǔ)、質(zhì)量獎補(bǔ)、教師補(bǔ)等多種專項補(bǔ)助方式，以激勵更多公辦性質(zhì)園不斷提升服務(wù)供給能力和教育質(zhì)量。同時，探索建立對公辦性質(zhì)園的分級分類獎補(bǔ)機(jī)制，根據(jù)其教育質(zhì)量水平、面向社會服務(wù)程度、對當(dāng)?shù)仄栈菪越逃w系建設(shè)的貢獻(xiàn)程度等，實行差異化獎補(bǔ)，質(zhì)量越好、面向社會服務(wù)和貢獻(xiàn)能力越大，則獎補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)越高。

最后，優(yōu)化公辦性質(zhì)園財政投入結(jié)構(gòu)，并明確可用于人員經(jīng)費及其比例。一方面優(yōu)化對不同類型公辦性質(zhì)園的投入結(jié)構(gòu)，重點加大對村集體辦園、街道辦園、企業(yè)辦園的財政支持力度，加快改善這些幼兒園的運(yùn)轉(zhuǎn)狀況，提升辦園質(zhì)量。另一方面加大對軟件的投入，結(jié)合公辦性質(zhì)園發(fā)展的實際需求，優(yōu)化財政投入的使用范圍，允許公辦性質(zhì)園將生均撥款和保教費收入統(tǒng)籌用于人員支出，并鼓勵各地研究明確用于教師等人員支出的比例。

(三)創(chuàng)新完善教師人事制度與待遇保障政策

教師隊伍是公辦性質(zhì)園資源擴(kuò)大與有質(zhì)量發(fā)展的重要人力支撐，完善教師人事制度，提高公辦性質(zhì)園教師待遇，是吸引和穩(wěn)定教師隊伍，促進(jìn)幼兒園教育質(zhì)量與服務(wù)供給能力提升的重要保障。當(dāng)前部分省份圍繞公辦性質(zhì)園教師編制、待遇保障、人事制度改革等開展了積極探索，特別是將公辦性質(zhì)園納入機(jī)構(gòu)編制管理，探索實行人員控制總量備案管理、“兩自一包”等不少創(chuàng)新性舉措，對教師隊伍穩(wěn)定、待遇保障和質(zhì)量提升發(fā)揮了重要作用。但目前這些政策舉措尚在少數(shù)地區(qū)，只對部分公辦性質(zhì)園探索實施，廣大的農(nóng)村集體辦園和一些國有企事業(yè)辦園的機(jī)構(gòu)編制、人員身份和待遇問題尚未得到很好解決。同時，整體來看，因公辦性質(zhì)園教師身份復(fù)雜、非在編教師占比高，其教師的工資、社保、職稱、評優(yōu)評先等制度與權(quán)益均和教育部門辦園教師尚存在明顯差距，同工不同待遇現(xiàn)象較為突出。因此，亟需創(chuàng)新完善公辦性質(zhì)園教師政策制度，特別是教師人事制度與待遇保障政策。

首先，在源頭上明確公辦性質(zhì)園教師的身份與地位。公辦性質(zhì)園教師與教育部門辦園教師同樣承擔(dān)著育人、為國民素質(zhì)整體提升奠基的公共服務(wù)職能，是學(xué)前教師隊伍的一部分。因而，公辦性質(zhì)園教師應(yīng)享有與教育部門辦園教師同等的經(jīng)濟(jì)、社會、職業(yè)地位和待遇。

其次，創(chuàng)新公辦性質(zhì)園教師編制與人事制度。鑒于當(dāng)前我國亟需做大做強(qiáng)普惠性學(xué)前教育資源的目標(biāo)與需求，且教師是制約普惠性教育資源包括公辦性質(zhì)園發(fā)展的突出瓶頸的現(xiàn)實，需著力創(chuàng)新公辦性質(zhì)園教師編制與人事制度，攻克短板。一方面，積極統(tǒng)籌擴(kuò)大編制資源。各地教育部門要會同編制、財政等部門，加強(qiáng)內(nèi)部挖潛、動態(tài)調(diào)整，合理配置學(xué)前教職工編制資源；并明確要將新增的學(xué)前教師編制劃撥一部分用于公辦性質(zhì)園，改變較長時期以來公辦性質(zhì)園編制“只退不補(bǔ)”的困境。另一方面，要創(chuàng)新與完善公辦性質(zhì)園教師人事制度。積極研究與總結(jié)推廣部分地區(qū)先試先行并已為實踐證明行之有效的政策舉措與有益經(jīng)驗。鼓勵地方政府逐步將各類公辦性質(zhì)園納入機(jī)構(gòu)編制管理范疇，暢通公辦性質(zhì)園教師入編渠道，使公辦性質(zhì)園教師有可能與教育部門辦園教師享有同等的身份和待遇；對公辦性質(zhì)園廣大非在編教師，支持各地積極探索人事代理、人員控制總量備案管理、“兩自一包”等，使廣大的公辦性質(zhì)園非在編教師與在編教師同崗?fù)?，以激發(fā)教師隊伍的活力。

最后，健全完善公辦性質(zhì)園教師待遇保障機(jī)制。保障公辦性質(zhì)園教師的工資、社保、專業(yè)發(fā)展等待遇。指導(dǎo)地方政府積極制定涵蓋公辦性質(zhì)園教師在內(nèi)的教師最低工資標(biāo)準(zhǔn)，并通過建立生均財政撥款機(jī)制、專項補(bǔ)助等多種方式，有力保障公辦性質(zhì)園教師基本工資和待遇水平。建議可借鑒北京等地的經(jīng)驗，明確公辦性質(zhì)園可將保教費收費收入和財政生均撥款之和的70%及以上用于人員經(jīng)費的支出。建立舉辦方、政府與教師共擔(dān)的社保分擔(dān)機(jī)制，一方面補(bǔ)齊教師社保項目和住房公積金短板，另一方面逐步提高其社保水平，確保公辦性質(zhì)園教師能足額足項享有社保和公積金待遇。進(jìn)一步落實公辦性質(zhì)園教師專業(yè)發(fā)展待遇，將公辦性質(zhì)園教師專業(yè)發(fā)展納入整個學(xué)前教師隊伍專業(yè)發(fā)展范疇，并切實保障公辦性質(zhì)園教師享有與教育部門辦園教師同等的職稱評定、培訓(xùn)與評優(yōu)評先的機(jī)會，以大力增強(qiáng)公辦性質(zhì)園教師隊伍的職業(yè)吸引力和穩(wěn)定性。