監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)之重構(gòu)

周 雄

自《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）頒布實(shí)施以來(lái)，監(jiān)察對(duì)象的認(rèn)定成為理論和實(shí)務(wù)界探討的重要課題。然而，相關(guān)法律法規(guī)對(duì)監(jiān)察對(duì)象的含義尚無(wú)明確規(guī)定，科學(xué)認(rèn)定監(jiān)察對(duì)象對(duì)監(jiān)察執(zhí)法以及監(jiān)察法學(xué)理論的完善都具有重要意義。

一、監(jiān)察對(duì)象的概念與內(nèi)涵

（一）監(jiān)察對(duì)象的概念

在具體探討監(jiān)察對(duì)象的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)之前，首要和基礎(chǔ)的問(wèn)題在于如何確立監(jiān)察對(duì)象的概念。事實(shí)上，監(jiān)察對(duì)象的稱謂由來(lái)已久，在此前的《行政監(jiān)察法》（已廢止）語(yǔ)境下，監(jiān)察對(duì)象主要是指行政機(jī)關(guān)及其工作人員。國(guó)家監(jiān)察體制改革以來(lái)，監(jiān)察對(duì)象的范圍涵蓋所有行使公權(quán)力的公職人員，不包括單位、組織，也不包括特定行為或者事項(xiàng)。

《監(jiān)察法》第十五條從立法層面對(duì)監(jiān)察對(duì)象的種類和范圍予以明確。2021年9月施行的《監(jiān)察法實(shí)施條例》作為監(jiān)察體制改革以來(lái)的首部監(jiān)察法部門規(guī)章，對(duì)六類監(jiān)察對(duì)象范圍進(jìn)一步細(xì)化。綜上，可將監(jiān)察對(duì)象定義為受到監(jiān)察機(jī)關(guān)依法監(jiān)察的行使公權(quán)力的公職人員和有關(guān)人員。監(jiān)察對(duì)象應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備以下兩個(gè)特征：一是身份的法定性，即監(jiān)察對(duì)象的范圍是監(jiān)察法律法規(guī)明確規(guī)定的，以公職人員為主體，同時(shí)包括與公職人員相并列的有關(guān)人員。二是行為的公務(wù)性，即監(jiān)察對(duì)象的本質(zhì)特征是其“行使公權(quán)力”，具體體現(xiàn)為對(duì)公共事務(wù)的組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督等行為。

（二）監(jiān)察對(duì)象的內(nèi)涵

根據(jù)《監(jiān)察法》第十五條對(duì)監(jiān)察對(duì)象的列舉式規(guī)定，深入理解和把握監(jiān)察對(duì)象的內(nèi)涵可從以下四個(gè)要素進(jìn)行分析，即公權(quán)力、公職、公務(wù)、管理。

1.公權(quán)力

根據(jù)上述關(guān)于監(jiān)察對(duì)象的定義可知，“行使公權(quán)力”是監(jiān)察對(duì)象的本質(zhì)特征，然而學(xué)界對(duì)于如何認(rèn)定公權(quán)力仍然爭(zhēng)論不斷。比如，有學(xué)者認(rèn)為，公權(quán)力作為權(quán)力的一個(gè)分支，與私權(quán)利相對(duì)應(yīng)，是存在于公共領(lǐng)域的權(quán)力，是公主體受公眾委托行使的權(quán)力[1]。有的學(xué)者將公權(quán)力劃分為國(guó)家公權(quán)力、社會(huì)公權(quán)力以及國(guó)際公權(quán)力，體現(xiàn)為一種對(duì)外具有約束性的公共責(zé)任[2]。中央紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)委認(rèn)為，公權(quán)力涵蓋國(guó)家權(quán)力和公共權(quán)力，是法律法規(guī)規(guī)定的特定主體基于維護(hù)公共利益的目的對(duì)公共事務(wù)管理行使的強(qiáng)制性支配力量[3]。盡管各種觀點(diǎn)對(duì)公權(quán)力的解釋并不統(tǒng)一，但是可以得出這樣一個(gè)認(rèn)識(shí)，即公權(quán)力大致包括三個(gè)基本特征：權(quán)力來(lái)源的合法性，如法律法規(guī)的授權(quán)、依法受委托等；權(quán)力行使的公共性，即公權(quán)力的行使體現(xiàn)公共利益，承擔(dān)公共責(zé)任；權(quán)力實(shí)施的強(qiáng)制性，即公權(quán)力的運(yùn)行在本質(zhì)上是一種強(qiáng)制性力量，表現(xiàn)為對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)事項(xiàng)的控制和支配。

結(jié)合《監(jiān)察法》立法精神，筆者認(rèn)為，《監(jiān)察法》語(yǔ)境下的公權(quán)力應(yīng)由國(guó)家公權(quán)力和社會(huì)公權(quán)力構(gòu)成。作為公權(quán)力最基礎(chǔ)、最重要的表現(xiàn)形式，國(guó)家公權(quán)力體現(xiàn)國(guó)家職能，國(guó)家機(jī)關(guān)是國(guó)家公權(quán)力實(shí)現(xiàn)的重要載體，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員是國(guó)家公權(quán)力的行使主體，這個(gè)沒(méi)有爭(zhēng)議。關(guān)于社會(huì)公權(quán)力，事實(shí)上與國(guó)家權(quán)力相伴而生，相輔相成，是國(guó)家公權(quán)力的延伸和拓展，是特定主體管理公共事務(wù)、維護(hù)和實(shí)現(xiàn)集體利益的權(quán)力形式。國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位、基層群眾性自治組織、人民團(tuán)體和社會(huì)組織等可以成為行使社會(huì)公權(quán)力的主體。就內(nèi)涵而言，雖然公權(quán)力包括社會(huì)公權(quán)力，但并不意味著所有社會(huì)公權(quán)力的行使者都屬于監(jiān)察對(duì)象范疇，實(shí)踐中仍應(yīng)予以具體分析。

2.公職

所謂公職，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是公共職務(wù)，《監(jiān)察法》首次提出“公職人員”這一法律概念，但未能對(duì)公職或公職人員的內(nèi)涵予以進(jìn)一步展開。我國(guó)已加入的《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》將在締約國(guó)中擔(dān)任立法、行政、行政管理或者司法職務(wù)的人員，依法履行公共職能或者提供公共服務(wù)的人員，以及依法被界定為“公職人員”的其他人員，都認(rèn)定為公職人員。這為我們認(rèn)定監(jiān)察對(duì)象提供了客觀的身份標(biāo)準(zhǔn)，筆者認(rèn)為判斷相關(guān)主體是否為公職人員，需要看其是否具有特定的身份。由此可知，具有公務(wù)員、參公人員或者刑法上的國(guó)家工作人員身份的人，毫無(wú)疑問(wèn)是公職人員。

同時(shí)，公職要素還包含行為人所處的崗位。由于監(jiān)察對(duì)象的范圍不僅限于公職人員，還包括本身不具有公職人員身份但是在特定崗位上行使公共職能或提供公共服務(wù)的人員，對(duì)此可以認(rèn)定為作為監(jiān)察對(duì)象的“有關(guān)人員”。是否具有編制、是否接受財(cái)政供養(yǎng)，不是判斷監(jiān)察對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)。

3.公務(wù)

《監(jiān)察法》第十五條第（二）項(xiàng)以“從事公務(wù)”作為認(rèn)定監(jiān)察對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)之一，根據(jù)相關(guān)司法解釋，公務(wù)與勞務(wù)有本質(zhì)區(qū)別，勞務(wù)不具備職權(quán)內(nèi)容，而公務(wù)表現(xiàn)為組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理等特定職權(quán)事項(xiàng)，是界定國(guó)家工作人員的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)，也是行使公權(quán)力的重要方式。正確認(rèn)識(shí)公務(wù)要素，可從以下三個(gè)方面進(jìn)行把握：主體的特定性，即從事公務(wù)的主體是國(guó)家工作人員；行為的公益性，即公務(wù)體現(xiàn)為公共事務(wù)而非私人事務(wù)；履職的有責(zé)性，即行為主體應(yīng)對(duì)所從事的公務(wù)負(fù)責(zé)。

管理公共事務(wù)，是公務(wù)的具體表現(xiàn)形式，包括三個(gè)層次：一是對(duì)國(guó)家事務(wù)的管理，如政治、經(jīng)濟(jì)、外交、司法、軍事等。二是對(duì)國(guó)家參與的社會(huì)公益事務(wù)如公辦事業(yè)單位、人民團(tuán)體對(duì)教科文衛(wèi)體等事務(wù)的管理。三是國(guó)家出資企業(yè)對(duì)國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)、管理和監(jiān)督等。

4.管理

“管理人員”與“從事管理”，是《監(jiān)察法》第十五條第（三）至第（五）項(xiàng)監(jiān)察對(duì)象的內(nèi)在特征。然而，相關(guān)法律法規(guī)并未對(duì)管理的概念作出進(jìn)一步解釋，對(duì)此，筆者認(rèn)為可以參考管理學(xué)上的相關(guān)認(rèn)定。管理學(xué)認(rèn)為，管理是組織為了達(dá)到個(gè)人無(wú)法實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，通過(guò)各項(xiàng)職能活動(dòng)，合理分配、協(xié)調(diào)相關(guān)資源的過(guò)程[4]。事實(shí)上，分配和協(xié)調(diào)資源的過(guò)程就是公權(quán)力的行使?！侗O(jiān)察法》第十五條涉及的“管理人員”與“從事管理的人員”，可以理解為在國(guó)有企業(yè)、公辦事業(yè)單位、基層自治組織中身處管理崗位的人員和身處非管理崗位但從事相關(guān)管理工作的人員，前者以身份論，后者以行為論。

二、基本原則與認(rèn)定方法：監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的重構(gòu)

關(guān)于監(jiān)察對(duì)象的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，目前學(xué)界眾說(shuō)紛紜。有觀點(diǎn)提出，認(rèn)定監(jiān)察對(duì)象應(yīng)從人和錢兩個(gè)方面著手，將人的行為按職責(zé)和職位予以劃分，將資金按來(lái)源和監(jiān)管類型進(jìn)行劃分。有觀點(diǎn)以“公權(quán)力”“身份+職位/職責(zé)”及“行為”三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)作為認(rèn)定監(jiān)察對(duì)象的依據(jù)，并對(duì)適用情形加以明確。還有學(xué)者主張建立公權(quán)、公職、公務(wù)與公財(cái)四要件說(shuō)，具備任意一個(gè)要件則可認(rèn)定為監(jiān)察對(duì)象[5]。

然而以上幾種認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)均不夠完善，第一種觀點(diǎn)的不足在于沒(méi)有明確監(jiān)察對(duì)象的概念與內(nèi)涵，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)亦不夠明晰。第二種觀點(diǎn)的缺陷在于認(rèn)定體系層次不清，未能實(shí)現(xiàn)主客觀相統(tǒng)一。第三種認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的瑕疵在于可能會(huì)造成監(jiān)察對(duì)象范圍的不合理擴(kuò)張，亦不可取。綜上，結(jié)合前文對(duì)監(jiān)察對(duì)象概念與內(nèi)涵的分析，筆者認(rèn)為，重構(gòu)相對(duì)科學(xué)合理的監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)需要從以下兩個(gè)維度展開：

（一）基本原則的確立

正確認(rèn)定監(jiān)察對(duì)象，首先應(yīng)當(dāng)確立三個(gè)基本原則，即堅(jiān)持法定原則、動(dòng)態(tài)原則以及監(jiān)察全覆蓋原則。上述基本原則折射出監(jiān)察立法的價(jià)值取向與內(nèi)在精神，并且對(duì)監(jiān)察對(duì)象的認(rèn)定發(fā)揮宏觀指導(dǎo)作用，同時(shí)可以在一定程度上彌補(bǔ)現(xiàn)有法律規(guī)范隱藏的不足。

1.法定原則

作為基本原則之一的法定原則，是認(rèn)定監(jiān)察對(duì)象的方法性原則。具體包括以下要求：（1）監(jiān)察對(duì)象的范圍和種類由監(jiān)察法律法規(guī)規(guī)定。即判斷行為人是否為監(jiān)察對(duì)象時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)對(duì)照《監(jiān)察法》第十五條以及《監(jiān)察法實(shí)施條例》的相應(yīng)規(guī)定予以認(rèn)定。（2）禁止隨意擴(kuò)張監(jiān)察對(duì)象的認(rèn)定范圍。《監(jiān)察法實(shí)施條例》對(duì)六類監(jiān)察對(duì)象進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，為實(shí)務(wù)中正確識(shí)別監(jiān)察對(duì)象、確定監(jiān)察對(duì)象的種類提供了法律支撐。除了其他依法履行公職的人員范圍具有較大不確定性外，對(duì)于前五類監(jiān)察對(duì)象的范圍不能作違反立法本意的擴(kuò)大解釋。（3）監(jiān)察對(duì)象的認(rèn)定主體應(yīng)當(dāng)由法定機(jī)關(guān)依照法定程序進(jìn)行。監(jiān)察機(jī)關(guān)作為監(jiān)察對(duì)象的認(rèn)定主體，在決定對(duì)相關(guān)人員初步核實(shí)、立案調(diào)查前，應(yīng)當(dāng)依照法定的程序進(jìn)行認(rèn)定。

2.動(dòng)態(tài)原則

監(jiān)察對(duì)象的概念與內(nèi)涵具有相對(duì)確定性，但是監(jiān)察對(duì)象的外延并非一成不變。實(shí)踐中，公權(quán)力的行使主體基于身份與崗位的錯(cuò)位加劇了監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定的復(fù)雜性，這就要求監(jiān)察機(jī)關(guān)在判斷相關(guān)人員是否為監(jiān)察對(duì)象時(shí)，必須堅(jiān)持動(dòng)態(tài)識(shí)別原則，全面審查主體身份、崗位職責(zé)、履職行為，具體情況具體分析，在個(gè)案中根據(jù)不同案情區(qū)別對(duì)待。比如，公立醫(yī)院的醫(yī)生、公辦學(xué)校的授課教師或公辦科研單位的科研人員，當(dāng)其從事日常的診療、教學(xué)、科研活動(dòng)時(shí)，一般僅被視為專業(yè)技術(shù)人員，而不宜認(rèn)定為監(jiān)察對(duì)象，只有當(dāng)其參與招投標(biāo)、采購(gòu)、招生等公務(wù)活動(dòng)或被臨時(shí)委托從事有關(guān)管理工作時(shí)，方可成為監(jiān)察對(duì)象。

3.監(jiān)察全覆蓋原則

將一切行使公權(quán)力的公職人員歸入監(jiān)督范圍，是該項(xiàng)原則的基本內(nèi)容，旨在掃除公權(quán)力監(jiān)督的盲點(diǎn)、盲區(qū)，助推反腐敗向縱深發(fā)展?！侗O(jiān)察法》明確了六大類監(jiān)察對(duì)象，同時(shí)為了避免遺漏，將“其他依法履行公職的人員”囊括其中。從制度層面來(lái)說(shuō)，監(jiān)察立法通過(guò)明確監(jiān)察對(duì)象的范圍，界定了監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)和職責(zé)范圍，即監(jiān)督誰(shuí)。從實(shí)務(wù)層面來(lái)說(shuō)，監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)定監(jiān)察對(duì)象尤其是判斷相關(guān)主體是否為第六類監(jiān)察對(duì)象時(shí)，需要緊盯行使公權(quán)力的根本特征，做到精準(zhǔn)把握，不能遺漏任何應(yīng)當(dāng)屬于監(jiān)察范圍的人員，也不能將不是監(jiān)察對(duì)象的人員納入監(jiān)察范圍，要真正做到“不枉不縱”。

（二）認(rèn)定方法的選擇

以上三個(gè)基本原則是從宏觀著眼，但實(shí)踐中構(gòu)建較為科學(xué)的監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)從具體的方法層面進(jìn)行把握?；驹瓌t和具體方法相輔相成，方可共同組成監(jiān)察對(duì)象的認(rèn)定體系。結(jié)合前文對(duì)監(jiān)察對(duì)象內(nèi)涵的分析，四個(gè)要素可以劃分為三個(gè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，即身份標(biāo)準(zhǔn)、崗位標(biāo)準(zhǔn)以及行為標(biāo)準(zhǔn)。其中，身份標(biāo)準(zhǔn)是最直接的認(rèn)定方法，行為標(biāo)準(zhǔn)是最核心的認(rèn)定方式，崗位標(biāo)準(zhǔn)事實(shí)上是身份標(biāo)準(zhǔn)與行為標(biāo)準(zhǔn)的融合，三種標(biāo)準(zhǔn)的本質(zhì)特征都是行使公權(quán)力。

1.身份標(biāo)準(zhǔn)

適用身份標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)按照兩個(gè)步驟進(jìn)行。首先，確定行為人所在單位的性質(zhì)。國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、基層群眾性自治組織等單位的性質(zhì)較容易判斷，對(duì)于國(guó)家出資企業(yè)、管理公共事務(wù)的組織的性質(zhì)判斷，需要結(jié)合工商資料、設(shè)立資料等書證對(duì)出資或成立情況予以明確。其次，判斷行為人與所在單位的關(guān)系，確認(rèn)其身份性質(zhì)。對(duì)于公務(wù)員和參公人員，直接根據(jù)干部人事檔案即可判斷其主體身份。作為第一類監(jiān)察對(duì)象，此類人員只需具備身份符合性即可，不用考慮其崗位類別。

此外，《監(jiān)察法實(shí)施條例》第四十三條第（一）項(xiàng)將人大代表、政協(xié)委員、人民陪審員等明確為第六類監(jiān)察對(duì)象，對(duì)此亦只需查明其身份即可認(rèn)定。需要注意的是，若本身不具備公職人員身份的人擔(dān)任人大代表、政協(xié)委員，如民營(yíng)企業(yè)家、運(yùn)動(dòng)員等，只有在其從事與人大代表、政協(xié)委員職責(zé)相關(guān)的事務(wù)時(shí)方可成為監(jiān)察對(duì)象，在“兩會(huì)”閉會(huì)期間參與、從事與人大代表、政協(xié)委員職責(zé)無(wú)關(guān)的其他事務(wù)，不屬于監(jiān)察范疇。

2.崗位標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)適用身份標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法準(zhǔn)確識(shí)別是否為監(jiān)察對(duì)象時(shí)，即可滿足崗位標(biāo)準(zhǔn)的適用條件。該項(xiàng)認(rèn)定方法主要適用于國(guó)有企業(yè)管理人員以及公辦的教科文衛(wèi)體等事業(yè)單位、村委會(huì)等基層群眾性自治組織中從事管理的人員之識(shí)別。

崗位標(biāo)準(zhǔn)的適用包括兩個(gè)方面：一是考察崗位性質(zhì)，即判斷相關(guān)人員是身處管理崗還是技術(shù)崗并予以區(qū)別認(rèn)定。比如，在事業(yè)單位及村委會(huì)、居委會(huì)中身處管理崗位的人員，一般可以直接認(rèn)定為監(jiān)察對(duì)象，如公辦學(xué)校的校長(zhǎng)、公辦醫(yī)院的院長(zhǎng)以及村（社區(qū)）兩委干部等。公辦單位的教師、醫(yī)生通常屬于技術(shù)崗位，因而不屬于監(jiān)察對(duì)象的范疇。二是考察崗位職責(zé)，即判斷相關(guān)人員是否具有體現(xiàn)公權(quán)力、公職、公務(wù)、管理等屬性的職責(zé)。比如，認(rèn)定國(guó)有企業(yè)管理人員應(yīng)當(dāng)依據(jù)《監(jiān)察法實(shí)施條例》第四十條之規(guī)定，在審查相關(guān)人員是否具備法定主體任命、批準(zhǔn)以及研究決定等形式要件的基礎(chǔ)上，著重把握其是否具有組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督等職責(zé)內(nèi)容。

3.行為標(biāo)準(zhǔn)

行為標(biāo)準(zhǔn)是認(rèn)定監(jiān)察對(duì)象的核心標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)不具備公務(wù)員和參公身份的人員，若不處在管理崗位或被賦予從事公務(wù)的崗位職責(zé)，判斷其是否為監(jiān)察對(duì)象關(guān)鍵要看其是否實(shí)際行使了公權(quán)力，也就是行為標(biāo)準(zhǔn)。在認(rèn)定相關(guān)人員是否屬于“其他依法履行公職的人員”時(shí)，應(yīng)當(dāng)適用此項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于本身不具有公職人員特定身份的人，在參與、從事某項(xiàng)“行使公權(quán)力”的公務(wù)活動(dòng)時(shí)即可成為監(jiān)察對(duì)象，比如非黨政機(jī)關(guān)編制人員，但其在黨政機(jī)關(guān)中從事公務(wù)活動(dòng)，再如國(guó)家工作人員退休后返聘回原單位，仍然從事原崗位（在職期間）的工作內(nèi)容。對(duì)于“履行公職”，不能機(jī)械理解，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持動(dòng)態(tài)識(shí)別原則，審查相關(guān)人員之行為是否具有監(jiān)察對(duì)象的相關(guān)內(nèi)涵要素。此外，行為標(biāo)準(zhǔn)還有助于區(qū)分監(jiān)察對(duì)象的類別，以達(dá)到精準(zhǔn)認(rèn)定處理之目的?，F(xiàn)實(shí)中，存在大量身份與崗位交叉錯(cuò)位的監(jiān)察對(duì)象，比如某城區(qū)機(jī)關(guān)單位的公務(wù)員被任命去村委會(huì)掛職擔(dān)任村干部，則其在村委會(huì)履職期間屬第五類監(jiān)察對(duì)象，而非第一類監(jiān)察對(duì)象。

三、幾類監(jiān)察對(duì)象的具體認(rèn)定

監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的重構(gòu)，為監(jiān)察機(jī)關(guān)在實(shí)務(wù)中識(shí)別監(jiān)察對(duì)象提供了基本遵循，在個(gè)案中應(yīng)根據(jù)具體情況區(qū)別分析，結(jié)合《監(jiān)察法實(shí)施條例》和相關(guān)立法解釋、司法解釋，準(zhǔn)確把握相關(guān)人員的身份性質(zhì)。

（一）國(guó)有企業(yè)管理人員

實(shí)踐中，在查處國(guó)家出資企業(yè)領(lǐng)域職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件時(shí)，對(duì)有關(guān)工作人員是否屬于監(jiān)察對(duì)象或國(guó)家工作人員的認(rèn)定容易陷入困惑。在界定此類人員時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先明確何為“國(guó)有企業(yè)”?！侗O(jiān)察法實(shí)施條例》第四十條將國(guó)有企業(yè)解釋為“國(guó)家出資企業(yè)”，包括國(guó)家出資的國(guó)有獨(dú)資、全資公司、企業(yè)和國(guó)有控股、參股公司及其分支機(jī)構(gòu)。根據(jù)《監(jiān)察法實(shí)施條例》，國(guó)有企業(yè)管理人員的范圍基本等同于“國(guó)家出資企業(yè)中的國(guó)家工作人員”之范疇。實(shí)務(wù)中，認(rèn)定國(guó)家出資企業(yè)中的監(jiān)察對(duì)象范圍，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持崗位標(biāo)準(zhǔn)，首先明確行為人所處的企業(yè)性質(zhì)是國(guó)有獨(dú)資、全資公司、企業(yè)還是國(guó)有控股、參股公司及其分支機(jī)構(gòu)，其次查明其崗位職責(zé)是否包含與職權(quán)相聯(lián)系的管理事務(wù)。對(duì)于國(guó)有控股、參股公司及其分支機(jī)構(gòu)的相關(guān)人員，應(yīng)嚴(yán)格審查其是否具備適格主體授權(quán)或相關(guān)委派、批準(zhǔn)、任免等材料這一關(guān)鍵形式要件，并結(jié)合相關(guān)司法解釋的規(guī)定綜合予以認(rèn)定。

筆者認(rèn)為，國(guó)家出資企業(yè)中對(duì)國(guó)有資產(chǎn)負(fù)有經(jīng)營(yíng)、管理職責(zé)的人員，在相關(guān)形式要件有所欠缺的情況下，判斷其是否為監(jiān)察對(duì)象應(yīng)當(dāng)秉持行為標(biāo)準(zhǔn)的立場(chǎng)，即只要國(guó)家出資企業(yè)承載了公權(quán)力，該企業(yè)中實(shí)際行使公權(quán)力的人員就應(yīng)當(dāng)被納入監(jiān)督范圍，視具體情形可將其認(rèn)定為第六類監(jiān)察對(duì)象，以維護(hù)監(jiān)察全覆蓋和防止國(guó)有資產(chǎn)流失的雙重價(jià)值取向。在國(guó)家出資企業(yè)中從事不涉及公權(quán)力行使的勞務(wù)活動(dòng)、技術(shù)服務(wù)工作的人員，不是監(jiān)察對(duì)象，但在臨時(shí)受委托從事公務(wù)時(shí)，根據(jù)行為標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)認(rèn)定其為監(jiān)察對(duì)象。

（二）公辦教科文衛(wèi)體等單位中從事管理的人員

正確識(shí)別該類主體，首先應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持崗位標(biāo)準(zhǔn)，從人員身份和崗位職責(zé)內(nèi)容兩方面進(jìn)行判斷。從崗位設(shè)置來(lái)看，公辦教科文衛(wèi)體等單位中的崗位類別通常包括專業(yè)技術(shù)崗、管理崗以及工勤崗這三種。公立學(xué)校的校長(zhǎng)、主任，公辦科研院所的所長(zhǎng)、處長(zhǎng)，公立醫(yī)院的院長(zhǎng)等，以及相關(guān)單位中層以上管理人員，系管理崗人員，其負(fù)責(zé)的事務(wù)涉及對(duì)人和事的管理，本質(zhì)上是與職權(quán)相聯(lián)系的管理工作，可以直接認(rèn)定為監(jiān)察對(duì)象。

對(duì)于此類單位中身處專業(yè)技術(shù)崗和工勤崗的人員，在判斷是否構(gòu)成監(jiān)察對(duì)象時(shí)，應(yīng)持審慎態(tài)度，根據(jù)行為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)識(shí)別。具體從兩個(gè)層次進(jìn)行認(rèn)定：首先，專業(yè)技術(shù)人員、工勤人員在從事日常專業(yè)技術(shù)類工作如教學(xué)、科研、診療、競(jìng)技以及勞務(wù)、服務(wù)等本職工作期間，其行為不涉及公權(quán)力的行使，不具備管理屬性和公務(wù)性質(zhì)，因而不屬于監(jiān)察對(duì)象。對(duì)于教師、醫(yī)生的失德失范行為，如工作作風(fēng)不良，辱罵學(xué)生、患者，或者在公開場(chǎng)合發(fā)表不正當(dāng)言論，以及學(xué)術(shù)不端等行為，應(yīng)當(dāng)由所在單位依據(jù)內(nèi)部規(guī)定予以處理處分，不宜納入監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄范圍。其次，該類人員在臨時(shí)從事公共事務(wù)管理、承擔(dān)管理職責(zé)時(shí)，如參與獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)金的管理，招生考試、錄取，科研經(jīng)費(fèi)的使用，藥品、醫(yī)療器材的推薦、采購(gòu)，辦公耗材、儀器的日常管理等工作，屬于與職權(quán)相關(guān)的管理活動(dòng)，此時(shí)根據(jù)行為標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為監(jiān)察對(duì)象。

（三）基層群眾性自治組織中從事管理的人員

實(shí)務(wù)中認(rèn)定該類人員，可適用崗位標(biāo)準(zhǔn)或行為標(biāo)準(zhǔn)，在查明崗位職責(zé)的基礎(chǔ)上結(jié)合具體行為活動(dòng)綜合判斷。根據(jù)《監(jiān)察法實(shí)施條例》第四十二條，這里的“從事管理”包括管理集體事務(wù)、公益事業(yè)、集體資產(chǎn)等以及協(xié)助政府從事行政管理工作。對(duì)于村委會(huì)的主任、副主任、委員，根據(jù)崗位標(biāo)準(zhǔn)可以直接認(rèn)定為監(jiān)察對(duì)象；對(duì)于村委會(huì)、居委會(huì)中其他受委托從事相關(guān)管理工作的人員，根據(jù)行為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷，也屬于監(jiān)察對(duì)象。關(guān)于村民小組組長(zhǎng)是否為監(jiān)察對(duì)象，筆者認(rèn)為，村民小組作為村委會(huì)下設(shè)的行政組織和更低一級(jí)的村民組織，系基層群眾性自治組織的延伸，并且承擔(dān)著協(xié)助村委會(huì)管理農(nóng)村集體事務(wù)的職能，因此當(dāng)村民小組組長(zhǎng)從事集體事務(wù)、公益事業(yè)、集體資產(chǎn)管理時(shí)，根據(jù)行為標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合監(jiān)察全覆蓋的立法初衷，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為監(jiān)察對(duì)象，在協(xié)助政府從事行政管理工作時(shí)，則以國(guó)家工作人員論。

判斷基層群眾性自治組織中相關(guān)人員是否為監(jiān)察對(duì)象以及國(guó)家工作人員，應(yīng)注重審查行為人的工作性質(zhì)、利用何種職務(wù)便利、有無(wú)協(xié)助政府從事行政管理工作的行為以及涉案款物的性質(zhì)等，當(dāng)上述人員受政府委托從事特定公務(wù)活動(dòng)以外的其他管理工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意區(qū)分該項(xiàng)管理工作是集體事務(wù)還是協(xié)助政府從事公務(wù)，以便準(zhǔn)確判斷監(jiān)察對(duì)象與國(guó)家工作人員，保障監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查工作的順利進(jìn)行。

四、結(jié)語(yǔ)

實(shí)踐中，監(jiān)察對(duì)象的身份較為復(fù)雜和多元，正確認(rèn)定監(jiān)察對(duì)象應(yīng)立足《監(jiān)察法》與《監(jiān)察法實(shí)施條例》等相關(guān)法律法規(guī)，堅(jiān)持法定原則、動(dòng)態(tài)原則、監(jiān)察全覆蓋原則，在審查相關(guān)人員是否具備監(jiān)察對(duì)象若干內(nèi)涵要素的基礎(chǔ)上，靈活結(jié)合身份標(biāo)準(zhǔn)、崗位標(biāo)準(zhǔn)與行為標(biāo)準(zhǔn)等識(shí)別方法，綜合予以認(rèn)定。