我國(guó)地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算問題研究

莫亞琳，袁俊蕾，黃 馨

改革開放以來，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取得了舉世矚目的成就，其中國(guó)有企業(yè)改革對(duì)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革正步入進(jìn)一步深化階段，黨的十八屆三中全會(huì)提出了“讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性的作用和更好地發(fā)揮政府作用”的方針。黨的十九大報(bào)告指出：“加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，要完善各類國(guó)有資產(chǎn)管理體制，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制?！眹?guó)有企業(yè)作為政府與市場(chǎng)之間的“橋梁”，完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，管理好國(guó)有資本，激發(fā)國(guó)有企業(yè)活力，不僅是深化改革的重要舉措，也是貫徹黨的方針的重要抓手。然而，我國(guó)地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算在編制主體、編制口徑、收支分類科目、收益收取機(jī)制和支出投向方面還存在一些問題。因此，完善地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、提高其實(shí)施成效，對(duì)于更好地發(fā)揮政府作用促進(jìn)我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

一、我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的歷史與文獻(xiàn)述評(píng)

我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是在中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革中建立和發(fā)展起來的。我國(guó)1992年開始正式實(shí)行復(fù)式預(yù)算。當(dāng)時(shí)的政府預(yù)算由建設(shè)性預(yù)算和經(jīng)常性預(yù)算組成，建設(shè)性預(yù)算收入是國(guó)家以國(guó)有資產(chǎn)所有者身份取得的收入，各項(xiàng)專項(xiàng)基金和國(guó)家明確規(guī)定的用于建設(shè)方面的收入，主要包括經(jīng)常性預(yù)算結(jié)余、專項(xiàng)建設(shè)性收入、國(guó)有企業(yè)上交利潤(rùn)等。建設(shè)性預(yù)算支出包括生產(chǎn)性建設(shè)支出、增撥企業(yè)流動(dòng)資金、企業(yè)挖潛改造資金和新產(chǎn)品試制費(fèi)等。而現(xiàn)行的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算正是源于當(dāng)時(shí)的建設(shè)性預(yù)算。1993年黨的十四屆三中全會(huì)第一次正式提出要建立“國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算”制度，1998年財(cái)政部出臺(tái)的新“三定”方案要求建立國(guó)有資本金預(yù)算制度，這種提法與隨后的減少政府對(duì)國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的直接干預(yù)，改資產(chǎn)管理為資本管理的發(fā)展趨勢(shì)相適應(yīng)。2003年黨的十六屆三中全會(huì)第一次正式提出要“建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度”。2007年國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見》，標(biāo)志著國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度正式建立。2020年8月3日，國(guó)務(wù)院公布修訂后的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》（國(guó)務(wù)院令第729號(hào)），該條例要求貫徹落實(shí)新預(yù)算法，提高國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制的規(guī)范性和科學(xué)性，是我國(guó)預(yù)算法律制度體系建設(shè)的重要立法成果。時(shí)至今日，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度經(jīng)過十多年的不斷改革與實(shí)施，已取得了較為顯著的成效，特別是中央一級(jí)的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度越來越規(guī)范和完善，但是地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算仍有一些問題有待解決。

學(xué)術(shù)界關(guān)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的爭(zhēng)論在2007年《國(guó)務(wù)院關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見》出臺(tái)之前就已存在，即使在實(shí)踐中獨(dú)立編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算之后仍未平息。首先，關(guān)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算范圍，一種代表性觀點(diǎn)是以資產(chǎn)是否具備盈利性來界定[1][2]，有的學(xué)者認(rèn)為還應(yīng)包括具有資源性質(zhì)的國(guó)有資產(chǎn)[3][4]、部分非營(yíng)利性國(guó)有資產(chǎn)以及專項(xiàng)基金等[5]。關(guān)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入的研究主要分歧在于收益收取比例，大部分學(xué)者認(rèn)為收取比例較低，如汪平[6]、文宗瑜[7]、譚靜等。譚靜認(rèn)為應(yīng)根據(jù)不同行業(yè)的特點(diǎn)確定不同的國(guó)有資本收益上繳比例[8]。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的分歧點(diǎn)主要在于支出方向，大部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該將更多的國(guó)有資本收益投入到民生領(lǐng)域[9][10]。鄧子基等則認(rèn)為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算應(yīng)主要用于國(guó)有企業(yè)的再投資和運(yùn)營(yíng)[11]。張訓(xùn)常等研究發(fā)現(xiàn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度作為促進(jìn)“政資分開”的重要舉措，其對(duì)國(guó)有企業(yè)的投資效率具有顯著的正向影響[12]。就國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制主體而言，國(guó)內(nèi)目前存在兩大主要觀點(diǎn)，第一種觀點(diǎn)以財(cái)政部門主體論為主[13][14]，第二種觀點(diǎn)則是突出國(guó)資部門主體論，如歐陽(yáng)淞[15]、李世聰[16]等。關(guān)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與公共預(yù)算的資金統(tǒng)籌使用，一種觀點(diǎn)認(rèn)為兩項(xiàng)預(yù)算之間可以進(jìn)行資金相互調(diào)劑使用[17][18]，另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為兩項(xiàng)預(yù)算應(yīng)保持獨(dú)立循環(huán)，不可相互調(diào)劑使用資金[19]。關(guān)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的監(jiān)管方面，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算通過預(yù)算制衡機(jī)制實(shí)現(xiàn)國(guó)資收益統(tǒng)籌、收入支出協(xié)同與資本優(yōu)化配置，提升了對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管績(jī)效[20]。但預(yù)算中有關(guān)央企專項(xiàng)稅后利潤(rùn)和專項(xiàng)收益收繳的制度規(guī)定、金額及預(yù)算歸屬卻未能予以專門披露，限制了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算作用的發(fā)揮，因而需要加強(qiáng)審計(jì)工作[21]。

目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的范圍、收支管理以及編制等方面仍存在較大的分歧，這些分歧也是完善地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度亟須解決的問題。但中央國(guó)有企業(yè)與各級(jí)地方政府國(guó)有企業(yè)在功能、規(guī)模、經(jīng)營(yíng)和管理等方面存在較大的差別，現(xiàn)有很多文獻(xiàn)研究的對(duì)策只適用于中央一級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的管理，并不一定適合地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的管理，這也是學(xué)術(shù)界在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算改革上存在分歧的主要原因。本文將在總結(jié)地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)施成效的基礎(chǔ)上，考慮到中央與地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的不同特點(diǎn)，進(jìn)一步分析當(dāng)前地方政府國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算存在的問題，并探索在當(dāng)前形勢(shì)下完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的對(duì)策建議。

二、地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)施成效

我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度從提出到正式確立，從試點(diǎn)到大范圍付諸實(shí)施經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的歷程，縱觀北京、上海、深圳、廣州、珠海等地方政府的實(shí)踐歷程，地方國(guó)有資本預(yù)算的實(shí)施取得了初步成效。

（一）促進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局與結(jié)構(gòu)調(diào)整

地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入進(jìn)行統(tǒng)籌安排，通過對(duì)國(guó)有資本實(shí)行增量分配以及存量調(diào)整，引導(dǎo)國(guó)有資本投入到戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域中去，進(jìn)一步優(yōu)化了地方國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局與結(jié)構(gòu)調(diào)整。2018年北京市安排資金9.6億元用于優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和資源配置，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)發(fā)展符合首都城市戰(zhàn)略定位產(chǎn)業(yè)，安排資金5.4億元用于提升國(guó)有企業(yè)自主創(chuàng)新能力和推動(dòng)科技成果產(chǎn)業(yè)化，安排資金8.5億元用于支持國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，聚焦重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?！蛾P(guān)于北京市2020年預(yù)算執(zhí)行情況和2021年預(yù)算的報(bào)告》顯示，2020年北京市級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出46.9億元，部分用于鼓勵(lì)引導(dǎo)市屬國(guó)企產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、優(yōu)化布局，積極參與和承擔(dān)首都重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)。2018年深圳市本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出中26.7億元用于國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，5億元用于前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展等?！蛾P(guān)于2020年深圳市預(yù)算執(zhí)行情況和2021年預(yù)算草案的報(bào)告》顯示，2020年深圳市本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出為54.6億元，主要用于精準(zhǔn)落實(shí)惠企紓困政策，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升?！蛾P(guān)于上海市2020年市級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算執(zhí)行情況的說明》顯示，2020年上海市國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算市本級(jí)支出94.1億元，其中26.4億元用于國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，28.3億元用于支持科技進(jìn)步，5億元用于公益性設(shè)施投資支出，推動(dòng)了上海市國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局與結(jié)構(gòu)的調(diào)整。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，自2016年以來，國(guó)有資本預(yù)算編制開始公布地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出向一般公共預(yù)算調(diào)出數(shù)額，2016—2020年分別是246.91億元、310.61億元、432.45億元、943.19億元、1148.2億元，表明地方國(guó)有資本對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生的支持力度不斷加大。

（二）推動(dòng)國(guó)資國(guó)企改革

地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算在國(guó)有企業(yè)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)移交補(bǔ)助、“三供一業(yè)”移交補(bǔ)助、國(guó)有企業(yè)棚戶區(qū)改造、廠辦大集體改革和離休干部醫(yī)藥費(fèi)補(bǔ)助等方面的支出，有效地解決了許多國(guó)有企業(yè)的歷史遺留問題，不僅減輕了國(guó)有企業(yè)的負(fù)擔(dān)，而且減小了國(guó)有企業(yè)改革的阻力，進(jìn)一步深化了國(guó)有企業(yè)的改革，增強(qiáng)了國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。例如，2018年北京市安排資金15.3億元用于解決市屬國(guó)有企業(yè)的歷史遺留問題，支持國(guó)企非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)分離移交以及承擔(dān)疏解整治促提升專項(xiàng)行動(dòng)任務(wù)等。為進(jìn)一步利用好國(guó)有資本收入，有些地方政府探索利用改革紅利彌補(bǔ)改革成本的新機(jī)制，設(shè)立國(guó)資國(guó)企改革發(fā)展基金，通過市場(chǎng)化手段引入社會(huì)資本參與國(guó)有企業(yè)改革，以加快解決企業(yè)歷史遺留問題。同時(shí)，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的實(shí)施還擴(kuò)大了國(guó)有資本的規(guī)模效用，推動(dòng)了國(guó)企在兼并重組、產(chǎn)權(quán)多元化、混合所有制等多方面的改革，加快了國(guó)有企業(yè)向國(guó)有資本投資公司和國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司轉(zhuǎn)型，進(jìn)一步完善了以管資本為主的國(guó)資監(jiān)管體制。財(cái)政部公布的《全國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出決算表》（2016—2019）顯示，2016—2019年4年期間全國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出用于解決國(guó)有企業(yè)歷史遺留問題及改革成本支出、國(guó)有企業(yè)資本金注入、國(guó)有企業(yè)政策性補(bǔ)貼等三項(xiàng)支出總和占決算總數(shù)的比重分別為78.59%、82.51%、79.71%、86.80%。

（三）促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值

地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的實(shí)施，從一定程度上分離了政府的政治權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，形成“政資分離”，使地方政府的國(guó)有資產(chǎn)出資人職能與社會(huì)公共管理職能分開，國(guó)有企業(yè)不再承擔(dān)政府的社會(huì)公共管理職能，相對(duì)獨(dú)立地按市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)行并參與公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，有效地促進(jìn)了國(guó)有企業(yè)效益的提高。很多地方政府還因地制宜出臺(tái)了一系列國(guó)有企業(yè)管理制度，對(duì)國(guó)有企業(yè)投資和資產(chǎn)管理工作進(jìn)行了規(guī)范，促進(jìn)了地方國(guó)有企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。地方國(guó)資委、財(cái)政部門和人大財(cái)經(jīng)委通過國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督管理，能減少國(guó)有資產(chǎn)流失和促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。廣州市近年來積極推動(dòng)“智慧國(guó)資”系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督；呼和浩特市建立了人大、政府和社會(huì)公眾三方互動(dòng)機(jī)制；珠海市開發(fā)預(yù)算實(shí)時(shí)在線監(jiān)督系統(tǒng)，對(duì)資金的使用和落實(shí)跟蹤監(jiān)控，在預(yù)算項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)時(shí)進(jìn)行效益評(píng)估和處罰追蹤，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的全過程動(dòng)態(tài)監(jiān)督；江蘇省海安市細(xì)化了預(yù)算各個(gè)環(huán)節(jié)操作流程，大大提升了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算監(jiān)督審查的效率[22]。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)施抑制了國(guó)企的過度投資行為并改善了國(guó)企經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)[23]。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度進(jìn)入試點(diǎn)實(shí)施工作后，地方國(guó)有資產(chǎn)總體上都得以保值增值。

三、地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算存在的問題

經(jīng)過近20年的實(shí)施，我國(guó)地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的成效顯著，但在實(shí)施過程中也存在不少現(xiàn)實(shí)問題。這些問題阻礙了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算功能的進(jìn)一步發(fā)揮，深入剖析這些問題有助于我們探索出完善我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的對(duì)策。

（一）編制主體不明確

財(cái)政部門與國(guó)資委在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算方面的關(guān)系還有待理順。按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）的規(guī)定，財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)預(yù)算編制任務(wù)的下達(dá)和預(yù)算草案、決算草案的編制與審核，而國(guó)資委根據(jù)財(cái)政部門的任務(wù)要求，負(fù)責(zé)編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算建議草案。但負(fù)責(zé)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制的財(cái)政部門不熟悉國(guó)有企業(yè)，而熟悉國(guó)有企業(yè)的國(guó)資委又不完全是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的負(fù)責(zé)部門，容易導(dǎo)致國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與財(cái)政預(yù)算編制主體難以有效統(tǒng)一。因而在實(shí)踐中，各個(gè)地方實(shí)施編制的主體都不一樣，北京、上海、深圳三個(gè)地方是由國(guó)資委進(jìn)行編制，江蘇是由財(cái)政部門進(jìn)行編制，而武漢則采取了由國(guó)資委和財(cái)政部門共同編制的模式。財(cái)政部門和國(guó)資委職能交叉、分工不明，這既不利于全國(guó)執(zhí)行統(tǒng)一的政策，而且會(huì)給國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算執(zhí)行及監(jiān)督管理工作帶來很大的不便。而作為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制和實(shí)施的微觀主體——國(guó)有企業(yè)，其在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制中的職責(zé)和作用并不明確，很多地方的國(guó)有企業(yè)并不重視預(yù)算編制，甚至沒有長(zhǎng)期的戰(zhàn)略規(guī)劃，因而也無法對(duì)將來的收支預(yù)算進(jìn)行有效的預(yù)測(cè)。

（二）國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算口徑過小

當(dāng)前很多地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算在編制時(shí)，其收支范圍基本上還是國(guó)有企業(yè)上繳的利潤(rùn)及其支出，并沒有反映地方公共預(yù)算對(duì)國(guó)有企業(yè)的投入。在預(yù)算實(shí)際執(zhí)行過程中，地方很多國(guó)有企業(yè)特別是一些地方融資平臺(tái)，由于執(zhí)行了地方政府某些公共品生產(chǎn)或者公共服務(wù)提供的職能，出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)困難甚至虧損，一般會(huì)得到公共預(yù)算資金的支持，而這些資金在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中一般并沒有反映，往往在決算時(shí)才體現(xiàn)出來，這無形中弱化了地方財(cái)政部門和人大對(duì)國(guó)有資本的監(jiān)督。例如，某些地方政府安置破產(chǎn)國(guó)有企業(yè)職工的支出、地方財(cái)政對(duì)企業(yè)的補(bǔ)貼和地方設(shè)立新企業(yè)支出等在地方編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算時(shí)都未列入該預(yù)算收支范圍中，全部由公共預(yù)算撥付。實(shí)際上，大部分地方公共預(yù)算對(duì)國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)貼支出或者投資支出，并不少于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入地方公共預(yù)算的金額，但是這些支出并沒有反映在地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中。

（三）國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收支科目不夠細(xì)化

長(zhǎng)期以來，我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收支分類科目一直與公共預(yù)算使用相同的收支分類科目，并沒有區(qū)分公共預(yù)算與國(guó)有資本預(yù)算的收支分類科目?！?020年政府收支分類科目》雖然將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收支科目與公共預(yù)算收支分類科目分設(shè)，但是仍將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出納入公共預(yù)算的功能分類科目當(dāng)中，未能針對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的特點(diǎn)來細(xì)化收支分類，不利于財(cái)政部門和地方人大財(cái)經(jīng)委的監(jiān)督。實(shí)際執(zhí)行中，不少地方上報(bào)給地方人大財(cái)經(jīng)委審批的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出一般只編制到“類”級(jí)科目，即使有些地方的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算能編到“款”和“項(xiàng)”級(jí)科目，但由于未能細(xì)化到企業(yè)，為非規(guī)范化操作留下了空間，導(dǎo)致監(jiān)督執(zhí)行的困難。2014年的新《預(yù)算法》雖然要求國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出要編到“項(xiàng)”級(jí)科目，《2020年政府收支分類科目》也有所改進(jìn)，不再將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出納入公共預(yù)算的功能分類科目，但由于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收支不能細(xì)化到企業(yè)，使得地方財(cái)政部門和人大財(cái)經(jīng)委仍難以對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的執(zhí)行實(shí)施有效的監(jiān)督和管理。

（四）國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收益收取機(jī)制不完善

2014年財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步提高中央企業(yè)國(guó)有資本收益收取比例的通知》再次提高國(guó)有資本收益收取比例，這是七年內(nèi)第四次上調(diào)收益收取比例。因?yàn)榻陙韲?guó)有企業(yè)的盈利水平不斷提高，還有不少學(xué)者認(rèn)為收取比例還應(yīng)再次提高，而現(xiàn)實(shí)情況是，中央國(guó)有企業(yè)因?yàn)槠鋲艛嘈?、?jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)等，所以利潤(rùn)較高，提高其收益收取比例是可行的。但是，對(duì)于大部分的地方國(guó)有企業(yè)，特別是一些市、縣級(jí)的國(guó)有企業(yè)，由于要執(zhí)行地方政府某些職能而常常處于經(jīng)營(yíng)效益不佳甚至虧損的狀態(tài)，往往地方政府每年還需要從公共財(cái)政預(yù)算撥付大量的資金支持其發(fā)展，所以提高其收益上繳比例可能并不現(xiàn)實(shí)。當(dāng)前地方國(guó)有資本收益收取管理辦法中的規(guī)章制度還不夠全面，可操作性不強(qiáng)，且現(xiàn)行的地方國(guó)有資本收益上繳比例屬于“一刀切”，沒有針對(duì)企業(yè)的功能定位、規(guī)模、盈利能力等特點(diǎn)進(jìn)行分類劃分上繳比例，顯然不太合理。

（五）國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出投向不合理

根據(jù)現(xiàn)代公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，市場(chǎng)機(jī)制在配置資源上具有極高的效率，但市場(chǎng)常常出現(xiàn)公共品不足和外部性等市場(chǎng)失靈問題，難以達(dá)到帕累托有效的狀態(tài)，國(guó)有資本的功能應(yīng)定位于彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈領(lǐng)域，盡量避免布局于一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，形成對(duì)市場(chǎng)的“越位”。黨的十八屆三中全會(huì)提出了“讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性的作用和更好地發(fā)揮政府作用”，也就是說政府一方面要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制配置社會(huì)資源的作用，盡量避免對(duì)市場(chǎng)“越位”，另一方面也要對(duì)市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域進(jìn)行“補(bǔ)位”。但是長(zhǎng)期以來地方公共預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出中用于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的財(cái)政支出一直不少。當(dāng)前仍然有不少國(guó)有企業(yè)分布在一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，其中有很多國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難甚至處于破產(chǎn)的邊緣，每年仍需要大量的財(cái)政資金來安置職工及其他善后工作。有些地方政府每年仍然會(huì)投資興辦一些國(guó)有企業(yè)并參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，這一方面擠占了地方公共預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中本該用于民生項(xiàng)目的支出，另一方面形成了對(duì)市場(chǎng)的“越位”，影響了社會(huì)資源的優(yōu)化配置。

四、完善地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算對(duì)策

針對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中存在編制主體不明確、編制口徑過小、收支分類科目不夠細(xì)化、收益收取機(jī)制不完善和支出投向不合理問題，本文提出以下改進(jìn)對(duì)策，以期能進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督，促進(jìn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算功能的發(fā)揮，提高國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的實(shí)施成效。

（一）明確管理主體之間的權(quán)責(zé)分工

從法律層面而言，造成地方財(cái)政部門、國(guó)資委之間分工不明確的原因在于我國(guó)缺少專門的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算法律法規(guī)，《國(guó)務(wù)院關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見》和《國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編報(bào)辦法》均不屬于法律法規(guī)，在法律上的效力和約束力很低，對(duì)預(yù)算單位約束力不強(qiáng)。因此還需要完善相關(guān)法律制度，從制度和法律的高度來明確各個(gè)管理主體的職責(zé)和分工，理順管理關(guān)系。盡快制定《國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理?xiàng)l例》，對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督、績(jī)效考評(píng)、決算以及國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算相關(guān)管理部門間的權(quán)力責(zé)任劃分、預(yù)算收支范圍和國(guó)有企業(yè)在預(yù)算編制中的職責(zé)等相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行全面詳細(xì)的規(guī)定。此外，財(cái)政部門還可以制定更詳細(xì)的《國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)施細(xì)則》，進(jìn)一步完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算相關(guān)的法律制度。

（二）擴(kuò)大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制口徑

各級(jí)政府應(yīng)對(duì)中長(zhǎng)期國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收入和支出安排做好統(tǒng)籌規(guī)劃，將公共預(yù)算中安置破產(chǎn)國(guó)有企業(yè)職工的支出、對(duì)企業(yè)的補(bǔ)貼和投資以及地方設(shè)立新企業(yè)支出等納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收支范圍，擴(kuò)大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制的口徑，使地方公共財(cái)政撥付到國(guó)有企業(yè)的財(cái)政資金能反映在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中，以利于財(cái)政部門和各級(jí)人大財(cái)經(jīng)委的監(jiān)管。同時(shí)，地方財(cái)政部門和人大財(cái)經(jīng)委通過審查國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入劃到公共財(cái)政預(yù)算的資金，以及公共財(cái)政預(yù)算投入國(guó)有企業(yè)的資金，能夠更好地了解和監(jiān)督國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和公共預(yù)算的銜接情況。

（三）改進(jìn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收支分類科目

進(jìn)一步對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收支科目進(jìn)行改進(jìn)，在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入科目方面，鑒于近年來各級(jí)地方政府已將國(guó)有企業(yè)整合成為數(shù)不多的企業(yè)集團(tuán)公司，建議將現(xiàn)有國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算“目”級(jí)科目中分行業(yè)收入直接調(diào)整為分企業(yè)收入，地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入編到“目”級(jí)，使得地方財(cái)政部門和各級(jí)人大財(cái)經(jīng)委能夠清楚地了解國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入的企業(yè)來源。在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出科目方面，將“項(xiàng)”級(jí)科目的支出進(jìn)一步細(xì)化到企業(yè)，即在“項(xiàng)”級(jí)科目下設(shè)“目”級(jí)科目以反映支出的企業(yè)歸屬，讓地方財(cái)政部門和各級(jí)人大財(cái)經(jīng)委明確國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的具體方向。只有將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收支細(xì)化到企業(yè)，才能進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行，同時(shí)也利于地方財(cái)政部門和各級(jí)人大財(cái)經(jīng)委的審查和監(jiān)督。

（四）完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收益收取機(jī)制

國(guó)有企業(yè)稅后利潤(rùn)上繳比例的確定應(yīng)當(dāng)遵循合理、適度的原則，既要保障國(guó)家的權(quán)益，又不能影響到企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)和穩(wěn)步發(fā)展。《黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》將國(guó)有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類，在接下來的改革中，地方政府在此基礎(chǔ)上應(yīng)根據(jù)企業(yè)發(fā)展規(guī)律、國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整以及本地區(qū)國(guó)有企業(yè)實(shí)際狀況進(jìn)行細(xì)化分類，以便按照不同的功能定位、行業(yè)特點(diǎn)建立差異化的收益收繳機(jī)制，比如可根據(jù)企業(yè)不同領(lǐng)域之間的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和盈利能力進(jìn)行細(xì)分，對(duì)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)較好的商業(yè)類國(guó)企可制定較高的收益收取比例，對(duì)公益類國(guó)企應(yīng)制定較低的收益收取比例。對(duì)執(zhí)行地方政府某些職能的地方融資平臺(tái)類企業(yè)應(yīng)當(dāng)盡量少收取或不收取，例如對(duì)為政府提供公共服務(wù)和進(jìn)行公共品生產(chǎn)的地方融資平臺(tái)類企業(yè)（地方的公交或地鐵公司等）的收益應(yīng)當(dāng)不收取，因?yàn)槊磕暾€要從公共預(yù)算中拿出大量的財(cái)政資金提供給這些地方融資平臺(tái)。對(duì)于混合所有制國(guó)企，應(yīng)當(dāng)建立起市場(chǎng)化的稅后利潤(rùn)收取機(jī)制，并根據(jù)國(guó)有企業(yè)當(dāng)前財(cái)務(wù)狀況、發(fā)展規(guī)劃、投資計(jì)劃和宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)等因素，保持動(dòng)態(tài)調(diào)整和優(yōu)化。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收益收取制度的完善將有利于地方財(cái)政部門和人大進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的審查與監(jiān)督。

（五）調(diào)整國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出投向

現(xiàn)代公共經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的作用主要在于彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，例如提供公共品和公共服務(wù)、促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和解決外部性等，而非創(chuàng)辦傳統(tǒng)的企業(yè)直接參與到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中與民爭(zhēng)利。國(guó)有資本的功能應(yīng)定位于彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，重點(diǎn)布局于地方經(jīng)濟(jì)中彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的關(guān)鍵性和基礎(chǔ)性領(lǐng)域，同時(shí)也應(yīng)該突出地方特色，增強(qiáng)地方國(guó)有資本的活力、競(jìng)爭(zhēng)力和帶動(dòng)力，充分發(fā)揮國(guó)有資本對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引領(lǐng)和帶動(dòng)作用。所以，各級(jí)地方政府的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出應(yīng)避免投入到一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)，而應(yīng)當(dāng)將資金投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以保證整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)有良好的“硬件條件”，投入到具有正外部性的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)以促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，以及投入到教育、醫(yī)療衛(wèi)生等投資規(guī)模大、資金回收期長(zhǎng)的項(xiàng)目。地方財(cái)政部門和人大要做好支出投向的審查與監(jiān)督，使其能為社會(huì)提供完善的公共服務(wù)，才能進(jìn)一步促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展。