民事公益訴訟訴前和解思辨

林軻亮，周志華，莫晨宇

2020年2月21日，盤(pán)某等三人持獵槍進(jìn)入海南省瓊海會(huì)山省級(jí)自然保護(hù)區(qū)，非法獵殺國(guó)家“三有”動(dòng)物赤腹松鼠10只，總價(jià)值1500元。海南省人民檢察院第一分院認(rèn)為，該案案值雖小但影響惡劣，盤(pán)某等三人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，但通過(guò)訴訟程序只賠償1000多元損失不符合司法經(jīng)濟(jì)原則，無(wú)法體現(xiàn)檢察公益訴訟價(jià)值，于是決定適用海南省人大《關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》“可以在起訴前與侵權(quán)人就損害賠償、生態(tài)修復(fù)等達(dá)成協(xié)議”的規(guī)定，嘗試以訴前和解方式辦理該案。辦案檢察官對(duì)盤(pán)某等三人進(jìn)行教育，三人主動(dòng)表示愿意賠償涉案全部損失，并自愿簽署損害賠償和解協(xié)議。在舉行的公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)中，檢察機(jī)關(guān)在聽(tīng)取各方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上與侵權(quán)人達(dá)成和解協(xié)議，協(xié)議約定以公益勞務(wù)代替生態(tài)損害賠償。公益勞務(wù)具體內(nèi)容為盤(pán)某等三人提供5個(gè)工作日勞務(wù)，到會(huì)山自然保護(hù)區(qū)周邊的瓊海市會(huì)山鎮(zhèn)加略、溪仔、三洲等村委會(huì)7個(gè)村小組、2個(gè)農(nóng)場(chǎng)連隊(duì)，向147個(gè)農(nóng)戶用現(xiàn)身說(shuō)法、發(fā)放野生動(dòng)物保護(hù)法宣傳資料等形式配合保護(hù)區(qū)開(kāi)展普法警示教育活動(dòng)。最終，參會(huì)的各方代表對(duì)案件的處理結(jié)果予以積極評(píng)價(jià)，認(rèn)為訴前和解是一種創(chuàng)新性的案件處理模式，能達(dá)到更好的效果①詳見(jiàn)李軒甫,蒙殷深：《非法狩獵者現(xiàn)身說(shuō)法》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2021年1月11日第06版。。該案是檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟觸發(fā)前夕，運(yùn)用訴前和解的方式解決本案所涉及的公益“糾紛”，取得了積極的成效。

民事公益訴訟是指基于法律的明確授權(quán)，對(duì)于有損社會(huì)公益的民事違法行為，特定主體根據(jù)法律規(guī)定向人民法院起訴，請(qǐng)求追究相關(guān)行為人的民事法律責(zé)任、維護(hù)社會(huì)公益的訴訟制度[1]，其中包括純粹民事公益訴訟與刑事附帶民事公益訴訟。司法實(shí)務(wù)中，絕大部分民事公益訴訟案件為檢察機(jī)關(guān)辦理，訴前和解②若無(wú)特殊說(shuō)明，本文訴前和解均指民事公益訴訟訴前和解。也產(chǎn)生于檢察機(jī)關(guān)辦案過(guò)程中。訴前和解指檢察機(jī)關(guān)與侵權(quán)人在訴前達(dá)成和解協(xié)議①本文僅圍繞現(xiàn)實(shí)存在的檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)訴前和解進(jìn)行研究。，侵權(quán)人完全履行和解協(xié)議修復(fù)公共利益后，檢察機(jī)關(guān)作不起訴處理，在侵權(quán)人不履行和解或履行和解協(xié)議無(wú)法修復(fù)公益時(shí)，檢察機(jī)關(guān)則恢復(fù)訴訟程序。該案為訴前和解在司法實(shí)務(wù)中的具體體現(xiàn)。該案呈現(xiàn)三種面向：第一，運(yùn)用訴訟程序解決本案將不經(jīng)濟(jì)；第二，公益訴訟訴前和解的運(yùn)作依據(jù)往往只是地方性法規(guī)或當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是否有足夠權(quán)限處分公益訴訟存在爭(zhēng)議；第三，通過(guò)訴前和解達(dá)成協(xié)議的內(nèi)容往往包含勞務(wù)代償?shù)确绞?，?gòu)成了對(duì)現(xiàn)有法律框架（民事責(zé)任種類）的突破，潛藏一定隱患。本文將圍繞公益訴訟訴前和解的以上面向展開(kāi)論說(shuō)。

一、訴前和解產(chǎn)生動(dòng)因：民事公益訴訟的困境與出路

（一）民事公益訴訟面臨的困境

1.高額的鑒定費(fèi)用。民事公益訴訟由于涉及生態(tài)環(huán)境、資源保護(hù)等自然科學(xué)專門(mén)領(lǐng)域問(wèn)題，往往需要通過(guò)鑒定方可得出侵權(quán)損害造成的實(shí)際損失。由于生態(tài)環(huán)境的鑒定費(fèi)用較高，在一些輕微的非法狩獵、污染環(huán)境案件中，鑒定費(fèi)用甚至超過(guò)了賠償費(fèi)用。雖然《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《高法解釋》）第23條②《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第23條：生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用難以確定或者確定具體數(shù)額所需鑒定費(fèi)用明顯過(guò)高的，人民法院可以結(jié)合污染環(huán)境、破壞生態(tài)的范圍和程度、生態(tài)環(huán)境的稀缺性、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的難易程度、防治污染設(shè)備的運(yùn)行成本、被告因侵害行為所獲得的利益以及過(guò)錯(cuò)程度等因素，并可以參考負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)的意見(jiàn)、專家意見(jiàn)等，予以合理確定。規(guī)定了在特定情況下可以不啟動(dòng)鑒定程序確定賠償數(shù)額，但不啟動(dòng)鑒定程序的前提是法院結(jié)合污染環(huán)境及破壞生態(tài)的范圍和程度、生態(tài)環(huán)境的稀缺性、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的難易程度、防治污染設(shè)備的運(yùn)行成本進(jìn)行綜合判斷，這種綜合判斷對(duì)專業(yè)性要求過(guò)高，絕大多數(shù)法官并不具備相應(yīng)專業(yè)知識(shí)，需要借助負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)提供的部門(mén)意見(jiàn)、專家意見(jiàn)。而法院獲取這些意見(jiàn)其實(shí)相當(dāng)困難，因?yàn)楂@取意見(jiàn)首先需要確認(rèn)哪些部門(mén)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)。在司法實(shí)踐中，一旦可以確認(rèn)哪些部門(mén)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)往往會(huì)啟動(dòng)行政公益訴訟以督促相關(guān)部門(mén)履行職責(zé)，無(wú)需進(jìn)入民事公益訴訟，需要進(jìn)入民事公益訴訟的通常是出現(xiàn)受損公益無(wú)人監(jiān)管，或監(jiān)管職責(zé)不清等情況的案件。因此，《高法解釋》第23條通過(guò)省略鑒定、由法院根據(jù)專家意見(jiàn)自行判斷以回避高額鑒定費(fèi)用的方式其實(shí)并不現(xiàn)實(shí)。這點(diǎn)在司法實(shí)踐中也有所體現(xiàn)，裁判文書(shū)網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，截至2022年3月1日，引用《高法解釋》第23條的裁判文書(shū)僅有18例，表明法院適用《高法解釋》第23條的積極性并不高。

2.冗長(zhǎng)的訴訟期間。在民事公益訴訟當(dāng)中，檢察機(jī)關(guān)需要進(jìn)行為期30天的公告，在無(wú)社會(huì)組織起訴時(shí)，檢察機(jī)關(guān)方可起訴。最高人民法院發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，在2019年，全國(guó)各級(jí)人民法院共受理社會(huì)組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件179件，受理檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟2309件（其中民事312件）③參見(jiàn)《中國(guó)環(huán)境資源審判（2019）》暨年度典型案例和《中國(guó)環(huán)境司法發(fā)展報(bào)告（2019）》新聞發(fā)布會(huì)：https://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-228351.html，最后訪問(wèn)日期2022年2月20日。，在2020年，全國(guó)各級(jí)人民法院審結(jié)社會(huì)組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件103件，審結(jié)檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟案件一共3454件（其中民事案件數(shù)量沒(méi)有公布）④參見(jiàn)《中國(guó)環(huán)境資源審判（2020）》暨年度典型案例和《中國(guó)環(huán)境司法發(fā)展報(bào)告（2020）》新聞發(fā)布會(huì)：https://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-307381.html，最后訪問(wèn)日期2022年2月20日。。從數(shù)據(jù)來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)民事公益訴訟的中堅(jiān)力量，社會(huì)組織作為適格原告提起公益訴訟的積極性普遍較低，90%以上的民事公益訴訟是由檢察機(jī)關(guān)主辦。換言之，90%以上的公告程序未產(chǎn)生實(shí)際效果。在刑事附帶民事公益訴訟中，甚至出現(xiàn)了刑事部分已經(jīng)宣判，民事部分仍在等待公告期結(jié)束的情況。隨著公益訴訟的深入發(fā)展，檢察機(jī)關(guān)很容易辨別出哪些案件社會(huì)組織不會(huì)進(jìn)行起訴，公告程序已然成為快速修復(fù)受損公共利益的阻滯因素。復(fù)雜的矛盾糾紛導(dǎo)致可能需要經(jīng)過(guò)立案、一審、二審、再審，在這過(guò)程中還極有可能涉及調(diào)查評(píng)估、司法鑒定等程序，審理期限較長(zhǎng)，司法成本較高[2]47。在公益損害發(fā)生以后，訴訟程序的冗長(zhǎng)、復(fù)雜性決定了其不能快速地對(duì)公益損害修復(fù)作出反應(yīng)，特別是在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，訴訟期間過(guò)長(zhǎng)將不利于阻斷環(huán)境侵權(quán)，生態(tài)環(huán)境情況也極有可能不斷惡化。因此，進(jìn)入訴訟程序有時(shí)并不利于對(duì)公益損害進(jìn)行及時(shí)修復(fù)。

3.侵權(quán)人無(wú)力賠償。侵權(quán)人無(wú)力賠償導(dǎo)致了兩個(gè)問(wèn)題，一是公益訴訟執(zhí)行困難，使受損公益無(wú)法得到真正修復(fù)，二是侵權(quán)人生活陷入持續(xù)困難，加劇了社會(huì)矛盾。如肖某乙非法捕撈水產(chǎn)品案①參見(jiàn)平昌縣人民檢察院微信公眾號(hào)文章：《平昌檢察：公開(kāi)聽(tīng)證促成民事公益訴訟訴前和解》，訪問(wèn)日期：2022年1月6日。。肖某乙是精準(zhǔn)扶貧的脫貧戶，父母體弱多病，長(zhǎng)期吃藥，長(zhǎng)子肖某丙系精神一級(jí)殘疾人，家庭經(jīng)濟(jì)比較困難，一旦強(qiáng)制執(zhí)行賠償款，可能導(dǎo)致其因案返貧。目前我國(guó)正處于脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的過(guò)渡期，需要鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，不少無(wú)力賠償?shù)那謾?quán)人是脫貧不久的前貧困戶，強(qiáng)制追究侵權(quán)人的民事賠償責(zé)任無(wú)疑會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村振興的開(kāi)展產(chǎn)生不利影響，使案件辦理無(wú)法達(dá)到社會(huì)效果、政治效果、法律效果的有機(jī)統(tǒng)一。

4.訴前程序的缺失，訴前程序的缺失制約了民事公益訴訟價(jià)值的發(fā)揮?！度嗣駲z察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第23條規(guī)定：“民事公益訴訟案件，人民檢察院可以與被告和解，人民法院可以調(diào)解。和解協(xié)議、調(diào)解協(xié)議不得損害社會(huì)公共利益?！痹撧k法并未對(duì)和解的時(shí)間予以說(shuō)明，同時(shí)由于該辦法的廢止，訴前和解陷入無(wú)法可依狀態(tài)。2021年7月14日，最高人民檢察院公布《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》，該規(guī)則雖然明確了公益訴訟當(dāng)中的管轄、回避、檢察建議、立案、調(diào)查等問(wèn)題，但對(duì)民事公益訴訟訴前程序的規(guī)定也僅停留在公告程序上。民事公益訴訟訴前程序的缺失在公益訴訟初步探索時(shí)期引發(fā)的問(wèn)題并不顯著，而隨著公益訴訟的持續(xù)深入發(fā)展，案件數(shù)量增多，案件類型愈發(fā)復(fù)雜，訴前機(jī)制的缺失帶來(lái)的弊端日益凸顯。在民事公益訴訟案件類型日趨多元的背景下，由于當(dāng)前法律對(duì)民事公益訴訟訴前程序缺乏統(tǒng)一的規(guī)定，使得大量民事公益訴訟案件無(wú)法得到高質(zhì)量辦理，因此亟待構(gòu)筑合理的訴前糾紛解決機(jī)制，以適應(yīng)當(dāng)前民事公益訴訟發(fā)展的新趨勢(shì)。

（二）民事公益訴訟的出路

基于民事公益訴訟面臨的困境，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)始探索建立訴前和解程序以填補(bǔ)訴前程序的空白，進(jìn)行訴前和解的直接原因是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部考核的壓力。不同于法院審判權(quán)能是被動(dòng)設(shè)置的，而檢察機(jī)關(guān)辦理民事公益訴訟案件主要依賴檢察機(jī)關(guān)的主動(dòng)性，辦案數(shù)量的多寡一定程度上反映了檢察機(jī)關(guān)是否積極履行公益訴訟職能，民事公益訴訟的辦案數(shù)量成為考核檢察機(jī)關(guān)公益訴訟質(zhì)效的重要指標(biāo)之一。隨著公益訴訟的深入發(fā)展，每年對(duì)辦案數(shù)量的要求也會(huì)有所提高，辦案數(shù)量要求的提高使檢察機(jī)關(guān)不得不縮短辦案周期，并擴(kuò)展案件來(lái)源。在這個(gè)過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)逐步意識(shí)到訴前程序缺失的弊端，各地檢察機(jī)關(guān)開(kāi)始嘗試適用訴前和解填補(bǔ)訴前程序的空白以提升辦案質(zhì)效。

訴前和解是貫徹多元化糾紛解決機(jī)制的體現(xiàn)，有利于公益的快速修復(fù)，節(jié)約訴訟成本，實(shí)現(xiàn)多贏局面，對(duì)解決民事公益訴訟面臨的困境具有重要意義。由于訴前和解無(wú)需進(jìn)入訴訟程序，可以有效避免復(fù)雜的審判程序和冗長(zhǎng)的公告程序帶來(lái)的負(fù)擔(dān)，訴前和解最開(kāi)始用于縮短訴訟周期以提高辦案效率。隨著民事公益訴訟辦案范圍擴(kuò)展到小微民事公益訴訟案件，同屬問(wèn)題之一的高額鑒定費(fèi)用問(wèn)題日益凸顯。檢察機(jī)關(guān)于是嘗試在訴前和解中引入聽(tīng)證程序，邀請(qǐng)專業(yè)相關(guān)部門(mén)加入聽(tīng)證程序提供專家意見(jiàn)。在訴前和解中，檢察機(jī)關(guān)尋求相關(guān)部門(mén)提供幫助的模式從“職責(zé)”導(dǎo)向轉(zhuǎn)為“能力”導(dǎo)向，以解決難以確認(rèn)“負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)”部門(mén)的問(wèn)題。通過(guò)參考專業(yè)人士意見(jiàn)并舉行聽(tīng)證會(huì)接受監(jiān)督的方式，無(wú)需經(jīng)過(guò)鑒定程序也能使公益賠償數(shù)額保持在合理范圍。而對(duì)于侵權(quán)人無(wú)力賠償?shù)膯?wèn)題，檢察機(jī)關(guān)嘗試在訴前和解中通過(guò)適當(dāng)減少賠償數(shù)額但加入替代性賠償?shù)姆绞?，在有效維護(hù)公共利益的前提下盡可能保障侵權(quán)人的基本生活。如前述的肖某乙非法捕撈水產(chǎn)品案件，檢察機(jī)關(guān)與侵權(quán)人達(dá)成民事公益訴訟訴前和解協(xié)議，在當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)的監(jiān)督下，通過(guò)提供公益勞動(dòng)折抵其需要賠償?shù)臐O業(yè)資源修復(fù)費(fèi)用。

二、訴前和解的前提：檢察機(jī)關(guān)是否有權(quán)訴前處分公共利益

面對(duì)民事公益訴訟高額的鑒定費(fèi)用、訴前程序缺失等困境，檢察機(jī)關(guān)探索適用訴前和解程序作為解決困境的出路，并取得了一定的成效。但僅從訴前和解所取得的成效出發(fā)不足以充分說(shuō)明訴前和解的正當(dāng)性，檢察機(jī)關(guān)是否有權(quán)訴前處分公益才是首要問(wèn)題。對(duì)此學(xué)界有不同觀點(diǎn)：反對(duì)者認(rèn)為訴前和解是一種法律外的、相對(duì)不夠成熟的制度，需要明確和解啟動(dòng)時(shí)間，不應(yīng)進(jìn)行訴前和解，只有在訴訟程序啟動(dòng)以后才能進(jìn)行和解[3]。也有論者直接否定訴前和解存在的必要性，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)禁止環(huán)境民事公益訴訟適用訴前和解，從而避免環(huán)境民事公益訴訟原告將與環(huán)境侵害者達(dá)成的和解置于社會(huì)公眾無(wú)法監(jiān)督的情況之下[4]。支持者多為從事實(shí)務(wù)的檢察工作人員，以提倡訴前和解的方式默認(rèn)檢察機(jī)關(guān)享有處分權(quán)，但并未對(duì)檢察機(jī)關(guān)為何享有處分權(quán)進(jìn)行具體論證。支持者認(rèn)為，訴前和解機(jī)制具有重要的創(chuàng)新價(jià)值，它有利于更加充分地發(fā)揮民事公益訴訟的制度功能，貫徹協(xié)商性司法和恢復(fù)性司法理念[5]。也有論者提倡民事小微公益訴訟案件可以采用訴前和解的方式處理[6]。本文采取支持說(shuō)，即檢察機(jī)關(guān)享有訴前處分公共利益的權(quán)力。

首先，檢察權(quán)兼具公益維護(hù)的權(quán)能屬性，但該權(quán)力并不具備諸如行政強(qiáng)制實(shí)施權(quán)以及法院執(zhí)行實(shí)施權(quán)①當(dāng)然，法院強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)能的實(shí)施也需以執(zhí)行依據(jù)的存在為前提。的直接性，直接強(qiáng)制侵權(quán)人修復(fù)公益，其只能通過(guò)行使公益“訴權(quán)”的方式，獲取司法文書(shū)，進(jìn)而通過(guò)行政機(jī)關(guān)、侵權(quán)人主動(dòng)履行以及法院強(qiáng)制等手段和方式維護(hù)公益。檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行訴前和解始終圍繞著“訴權(quán)”展開(kāi)，這個(gè)過(guò)程當(dāng)中檢察機(jī)關(guān)權(quán)力并沒(méi)有增設(shè)。檢察機(jī)關(guān)維護(hù)公益的訴權(quán)行使，也理所應(yīng)當(dāng)具備訴權(quán)主體具備的各項(xiàng)權(quán)能，只要更有利于維護(hù)公益。訴前和解的目的在于高效低耗維護(hù)公益，這也是訴權(quán)延伸行使的階段之一。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)行使訴權(quán)維護(hù)公益，理應(yīng)有權(quán)適用訴前和解程序解決公益“糾紛”以盡快修復(fù)公益。

其次，檢察機(jī)關(guān)訴前處分公共利益符合公益訴訟的發(fā)展趨勢(shì)。最高人民檢察院檢察長(zhǎng)張軍在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上指出：“堅(jiān)持把訴前實(shí)現(xiàn)維護(hù)公益目的作為最佳司法狀態(tài)?！痹V前實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益的維護(hù)已然成為公益訴訟的發(fā)展趨勢(shì)，且相比進(jìn)入訴訟而言，更凸顯其優(yōu)勢(shì)，理應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用訴前程序的相應(yīng)權(quán)能。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)處分公益以解決公益糾紛進(jìn)而修復(fù)公益并不是民事公益訴訟領(lǐng)域的首創(chuàng)，比如在行政公益訴訟領(lǐng)域，絕大多數(shù)案件就是通過(guò)訴前程序得以解決。具體而言，檢察機(jī)關(guān)以磋商的方式，督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)保護(hù)公益，在訴前已順利實(shí)現(xiàn)公共利益的修復(fù)。在磋商程序中，檢察機(jī)關(guān)一定程度上對(duì)公共利益進(jìn)行了訴前處分，這樣的磋商程序無(wú)疑與民事公益訴訟訴前和解具有高度相似性。磋商程序的價(jià)值在于，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)以會(huì)議等形式達(dá)成整改方案，維護(hù)或修復(fù)公益。當(dāng)行政機(jī)關(guān)不履行整改方案或整改不到位時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才通過(guò)訴訟程序解決公益保護(hù)問(wèn)題。很顯然，無(wú)論是訴前磋商程序還是訴前和解程序，檢察機(jī)關(guān)都已充分發(fā)揮保護(hù)和處分公益的主觀能動(dòng)性，以更好的效果快速解決公益糾紛，這也是公益訴訟一貫的發(fā)展趨勢(shì)。

最后，檢察機(jī)關(guān)訴前處分公共利益仍可保障司法公正。在探索公益訴訟過(guò)程中，大部分案件在訴前得以解決，檢察機(jī)關(guān)積累了大量公益訴訟辦案經(jīng)驗(yàn)。2020年檢察機(jī)關(guān)立案辦理民事公益訴訟案件1.4萬(wàn)件，其中大部分案件為生態(tài)環(huán)境類和資源保護(hù)類，辦案數(shù)量數(shù)倍于人民法院2020年審結(jié)的環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量。實(shí)踐證明，檢察機(jī)關(guān)完全有能力在訴前解決公益保護(hù)問(wèn)題。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行訴前和解依賴檢察機(jī)關(guān)的“訴權(quán)”推動(dòng)，并沒(méi)有強(qiáng)制侵權(quán)人進(jìn)行訴前和解，侵權(quán)人在訴前和解中保有反悔權(quán)，訴前和解也并未剝奪其他公益訴訟主體的參訴權(quán)，通過(guò)合理的制度設(shè)計(jì)可以有效保障訴前和解的公正性。

三、訴前和解的缺陷與風(fēng)險(xiǎn)

雖然檢察機(jī)關(guān)有權(quán)進(jìn)行訴前處分公共利益，但是反對(duì)者的觀點(diǎn)并非無(wú)源之水，訴前和解作為一種初設(shè)制度，存在著一定的缺陷和風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)論是制度設(shè)計(jì)還是付諸實(shí)踐，都要對(duì)此予以充分重視。

（一）訴前和解的缺陷

訴前和解的缺陷在于其“于法無(wú)據(jù)”,極易造成實(shí)踐操作層面缺乏約束。首先是訴前和解程序啟動(dòng)的隨意性。訴前和解的啟動(dòng)主要基于辦案人員對(duì)案情的判斷，由于缺乏規(guī)范約束，亦缺乏相應(yīng)監(jiān)督，一些不宜和解的案件也可能進(jìn)入訴前和解程序。其次是和解協(xié)議內(nèi)容的隨意性。雖然普通民事訴訟和解或調(diào)解的內(nèi)容可以突破法律規(guī)定范圍，但是在民事公益訴訟當(dāng)中，檢察機(jī)關(guān)與侵權(quán)人達(dá)成的和解協(xié)議若是突破了現(xiàn)有法律框架，則有隨意處分公共利益之嫌。在實(shí)踐中，隨意處分公共利益主要表現(xiàn)為替代性措施的濫用。在一些案件中，替代性措施的運(yùn)用有時(shí)與公益修復(fù)并無(wú)因果聯(lián)系，其更像一種對(duì)侵權(quán)人起預(yù)防警示作用的懲戒措施，在此意義上，替代性措施對(duì)于公益修復(fù)并無(wú)太多助益。以上種種程序所蘊(yùn)含的隨意性，導(dǎo)致訴前和解權(quán)威性和公正性備受公眾質(zhì)疑。

質(zhì)言之，目前訴前和解的缺陷主要是因其突破了法律的剛性規(guī)定所致。由于缺乏一定的規(guī)范約束，訴前和解的啟動(dòng)具有一定隨意性，部分和解協(xié)議內(nèi)容也可能缺乏法律規(guī)范支撐，存在濫用職權(quán)乃至衍生司法腐敗的可能。早期學(xué)界就曾質(zhì)疑檢察機(jī)關(guān)是否有權(quán)提起民事公益訴訟。有學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟,其多重角色之間的矛盾、模糊和結(jié)構(gòu)失衡是其自身難以修復(fù)的缺陷[7]。若開(kāi)放訴前和解，則法律監(jiān)督者和公益代表之間的矛盾會(huì)更加凸顯。為此，在進(jìn)行訴前和解的探索中需要重點(diǎn)關(guān)注訴前和解對(duì)法律剛性規(guī)定的突破，在一定范圍和程度內(nèi)進(jìn)行相應(yīng)規(guī)制，以克服訴前和解的缺陷。

（二）訴前和解風(fēng)險(xiǎn)

第一，司法腐敗風(fēng)險(xiǎn)。訴前和解是檢察機(jī)關(guān)與侵權(quán)人在訴前進(jìn)行和解，檢察機(jī)關(guān)在這個(gè)過(guò)程中代表了公共利益，并且對(duì)其進(jìn)行處分。由于檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)訴前和解往往是由于公共利益處于缺乏監(jiān)管和保護(hù)的狀態(tài)，因此很少出現(xiàn)第三方加入和解過(guò)程的情形，無(wú)法進(jìn)行有效監(jiān)督。加之相應(yīng)規(guī)范尚未周全，極易醞釀腐敗風(fēng)險(xiǎn)。在民事公益訴訟案件中，侵權(quán)人為使和解協(xié)議內(nèi)容有利于己方,可能會(huì)實(shí)施行賄等違法犯罪行為，為此，在探索訴前和解的過(guò)程中，必須建立專門(mén)制度加強(qiáng)對(duì)辦案人員的監(jiān)督，以防止可能出現(xiàn)的司法腐敗。

第二，檢察權(quán)無(wú)序擴(kuò)張風(fēng)險(xiǎn)。雖然訴前和解實(shí)質(zhì)上并未增設(shè)檢察機(jī)關(guān)權(quán)力，但仍存在檢察權(quán)向?qū)徟袡?quán)和行政權(quán)擴(kuò)張的趨勢(shì)，存在檢察權(quán)無(wú)序擴(kuò)張的風(fēng)險(xiǎn)。隨著民事公益訴訟案件數(shù)量的增加，檢察機(jī)關(guān)從效率角度出發(fā)，容易在沒(méi)有窮盡行政機(jī)關(guān)和社會(huì)組織救濟(jì)的情形下啟動(dòng)訴前和解程序，從而替代行使行政機(jī)關(guān)和社會(huì)組織的職能，這就使得檢察機(jī)關(guān)容易逐漸偏離法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位，變成實(shí)際上的執(zhí)法者。同時(shí)，由于檢察機(jī)關(guān)的司法屬性，訴前和解容易演變?yōu)闄z察機(jī)關(guān)對(duì)侵權(quán)行為人所進(jìn)行的一次“審判”，導(dǎo)致檢察院和法院職能發(fā)生混淆，特別是在一些法檢合作較為緊密的地區(qū)表現(xiàn)更為突出。因此必須嚴(yán)格控制訴前和解的啟動(dòng)，并將訴前和解程序和訴訟程序的職能進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分，預(yù)防訴前和解演變?yōu)樵V前審判。

第三，侵犯人權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。部分檢察機(jī)關(guān)與侵權(quán)人達(dá)成的和解協(xié)議中，約定侵權(quán)人以勞務(wù)方式代替金錢(qián)賠償。勞務(wù)賠償?shù)囊罁?jù)在于公益受損時(shí)可以要求侵權(quán)人承擔(dān)修復(fù)原狀的義務(wù)。但是以勞務(wù)方式承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，實(shí)質(zhì)上構(gòu)成對(duì)侵權(quán)人人身自由的限制，且這種限制時(shí)間往往較長(zhǎng)。如前述肖某乙非法捕撈水產(chǎn)品案中，達(dá)成的和解協(xié)議內(nèi)容包括侵權(quán)人需在所在村委會(huì)提供保潔、護(hù)林、護(hù)漁等公益勞動(dòng)206天，這個(gè)期限甚至超過(guò)了許多短期自由刑期限。檢察機(jī)關(guān)若以高額賠償震懾侵權(quán)人，迫使侵權(quán)人不得不接受長(zhǎng)期的勞務(wù)代償，很可能侵犯當(dāng)事人的人身自由。因此，對(duì)訴前和解協(xié)議中的勞務(wù)代償，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制，避免通過(guò)測(cè)算賠償款，進(jìn)而計(jì)算侵權(quán)人每日勞務(wù)折抵金錢(qián)數(shù)量的方式要求侵權(quán)人進(jìn)行公益勞動(dòng)，更不應(yīng)將公益勞動(dòng)作為懲戒手段使用。要求侵權(quán)人勞務(wù)代償需說(shuō)明公益勞動(dòng)與修復(fù)受損環(huán)境的因果聯(lián)系，在必要情況下，可以禁止在和解協(xié)議中約定勞務(wù)代償。

四、訴前和解的類型

結(jié)合上文可知，訴前和解在解決公益訴訟面臨困境的同時(shí)蘊(yùn)含一定的缺陷和風(fēng)險(xiǎn)，訴前和解具有兩面性。由于缺乏法律的統(tǒng)一規(guī)定，加之檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)訴前和解兩面性的關(guān)注點(diǎn)不同，訴前和解在實(shí)踐中的類型亦有所不同，主要包括嚴(yán)格限制型和積極探索型。

嚴(yán)格限制型訴前和解主要關(guān)注如何防范訴前和解風(fēng)險(xiǎn)與克服訴前和解缺陷。該類型基于防范訴前和解隨意性考慮，對(duì)和解程序及協(xié)議內(nèi)容都進(jìn)行了嚴(yán)格限制。如江蘇省無(wú)錫市人民檢察院在《江蘇省無(wú)錫市人民檢察院民事公益訴訟案件訴前和解工作規(guī)定（試行）》中，要求訴前和解的啟動(dòng)必須由檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)并且履行公告程序①參見(jiàn)《江蘇省無(wú)錫市人民檢察院民事公益訴訟案件訴前和解工作規(guī)定（試行）》第3條。，并且在和解過(guò)程中需要進(jìn)行公開(kāi)聽(tīng)證②參見(jiàn)《江蘇省無(wú)錫市人民檢察院民事公益訴訟案件訴前和解工作規(guī)定（試行）》第6條。。在和解協(xié)議的內(nèi)容上，該院不允許對(duì)賠償數(shù)額和賠償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行協(xié)商③參見(jiàn)《江蘇省無(wú)錫市人民檢察院民事公益訴訟案件訴前和解工作規(guī)定（試行）》第5條。。在嚴(yán)格限制的狀態(tài)下，和解程序相較于剛性訴訟程序的靈活性優(yōu)勢(shì)被大大削弱，除了少量縮短辦案時(shí)間外，其處理結(jié)果與訴訟并無(wú)二致。

積極探索型訴前和解主要關(guān)注如何發(fā)揮訴前和解解決公益維護(hù)困境的功能。如上文提到的肖某乙非法捕撈水產(chǎn)品案，和解協(xié)議達(dá)成后，侵權(quán)人以公益勞動(dòng)修復(fù)受損公共利益。在周某甲、周某乙非法捕撈水產(chǎn)品案中，檢察機(jī)關(guān)與侵權(quán)人達(dá)成的和解協(xié)議內(nèi)容為侵權(quán)人出資購(gòu)買(mǎi)魚(yú)苗投放江中④參見(jiàn)襄州：以訴前和解方式辦結(jié)一刑事附帶民事公益訴訟案：http://xy.hbjc.gov.cn/jwzn/gyss/202102/t20210205_1545856.shtml，最后訪問(wèn)日期2022年2月20日。。王某非法狩獵案中，當(dāng)?shù)刈匀毁Y源和規(guī)劃局工作人員給出專門(mén)意見(jiàn)代替司法鑒定⑤參見(jiàn)興化檢察公眾號(hào)文章：《公開(kāi)聽(tīng)證獵鳥(niǎo)案后，促成生態(tài)損害賠償》，2021年3月17日。。積極探索狀態(tài)下，和解協(xié)議的內(nèi)容容易突破現(xiàn)有法律框架，甚至一些和解協(xié)議的內(nèi)容突破了常規(guī)認(rèn)知范圍。如筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)的一起非法狩獵案中，當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)與侵權(quán)人達(dá)成的和解協(xié)議約定侵權(quán)人以補(bǔ)種樹(shù)木的方式承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。補(bǔ)種林木和非法狩獵之間很顯然缺乏法律因果聯(lián)系，在積極探索狀態(tài)下雖然案件得以靈活處理，但訴前和解隨意性問(wèn)題突出，容易造成權(quán)力濫用。

兩種類型的支持者觀點(diǎn)分歧明顯。嚴(yán)格限制型的支持者認(rèn)為，訴前和解實(shí)際上是通過(guò)“規(guī)避”現(xiàn)有法律規(guī)范體系進(jìn)而實(shí)現(xiàn)略過(guò)鑒定程序、縮短訴訟周期、減少賠償數(shù)額的目的，其本身于法無(wú)據(jù)。且為了達(dá)到辦案數(shù)量的要求，一些檢察工作人員可能會(huì)濫用訴前和解，無(wú)疑會(huì)損害檢察機(jī)關(guān)的公信力,因此必須對(duì)訴前和解進(jìn)行嚴(yán)格限制。積極探索型的支持者認(rèn)為，在探索階段不宜進(jìn)行過(guò)多限制，過(guò)于嚴(yán)格的限制打擊了檢察機(jī)關(guān)的辦案積極性，在大部分案件線索都是由檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)收集的前提下，打擊辦案積極性無(wú)疑會(huì)阻礙檢察機(jī)關(guān)公益維護(hù)職能的行使。且目前適用訴前和解的案件多局限于小微民事公益訴訟，即使造成了不良后果，也仍處于可控范圍，況且目前大部分訴前和解處理效果良好，獲得了民眾和社會(huì)的廣泛支持。

嚴(yán)格限制型的支持者多為上級(jí)檢察機(jī)關(guān)。上級(jí)檢察機(jī)關(guān)作為考核方式的制定者，并不希望基層檢察機(jī)關(guān)為了達(dá)到數(shù)量指標(biāo)而進(jìn)行過(guò)于“大膽”的嘗試。積極探索型的支持者則多為基層檢察機(jī)關(guān)，基層檢察機(jī)關(guān)直接面臨考核壓力，因此希望予以放開(kāi)從而提高辦案質(zhì)效。由于兩種類型的支撐基礎(chǔ)往往出于一定的指標(biāo)考核因素，這無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致訴前和解相關(guān)規(guī)范制定過(guò)程中產(chǎn)生異化風(fēng)險(xiǎn)，因此需要對(duì)訴前和解相關(guān)程序和制度進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，既要對(duì)訴前和解的缺陷和風(fēng)險(xiǎn)有清醒的認(rèn)知，對(duì)訴前和解進(jìn)行必要的限制，也要防止限制過(guò)度無(wú)法發(fā)揮解決民事公益訴訟困境的功能。

五、完善訴前和解的建議

（一）明確訴前和解價(jià)值取向

訴前和解程序的運(yùn)用并非純粹基于效率考量，過(guò)分強(qiáng)調(diào)訴前和解的效率價(jià)值是對(duì)訴前和解價(jià)值取向的謬識(shí)，且容易導(dǎo)致對(duì)檢察機(jī)關(guān)采取訴前和解機(jī)制動(dòng)機(jī)的誤讀。訴前和解產(chǎn)生的原因并非出于提高司法效率，而是高額的鑒定費(fèi)用以及侵權(quán)人無(wú)力賠償?shù)仍虼呱鲈摍C(jī)制。當(dāng)通過(guò)訴訟程序解決公益糾紛所產(chǎn)生的費(fèi)用超過(guò)修復(fù)公益的總費(fèi)用時(shí)，其結(jié)果必然不經(jīng)濟(jì)，同時(shí)，加重侵權(quán)人的負(fù)擔(dān)導(dǎo)致公益修復(fù)更加艱難，其結(jié)果也必然是不正義的。在侵權(quán)人無(wú)力賠償?shù)那闆r下，如若只能通過(guò)進(jìn)入訴訟程序完成公益修復(fù)，最終也只是換來(lái)無(wú)法履行的“空頭”裁判。公益訴訟不同于普通民事訴訟，不顧及可履行性的公益裁判必將有損司法公正。因此，訴前和解價(jià)值定位需要反對(duì)效率優(yōu)先的訴前和解觀，要將司法公正作為訴前和解的價(jià)值取向，在保證司法公正基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)司法效率，進(jìn)而更好地維護(hù)公共利益。

（二）界定訴前和解的適用范圍

訴前和解是否僅限適用于小微民事公益訴訟案件，還是擴(kuò)展至全部公益案件？事實(shí)上，訴前和解需經(jīng)侵權(quán)行為人的同意，達(dá)成協(xié)議更需要合意。訴前和解能夠進(jìn)行的動(dòng)因很大程度來(lái)源于侵權(quán)人的自身需求，如擔(dān)心高額訴訟的成本、無(wú)力賠償?shù)木骄骋约皩?duì)自身聲譽(yù)、企業(yè)信譽(yù)帶來(lái)不利影響等。從這個(gè)角度出發(fā)，無(wú)論是小微案件還是重大公益案件都存在訴前和解的需求。但在制度初創(chuàng)階段，基于訴前和解隨意性的憂慮，以及司法腐敗、檢察權(quán)擴(kuò)張的質(zhì)疑，訴前和解不宜適用于小微民事公益訴訟以外的案件。考慮到現(xiàn)階段民事公益訴訟案件類型多為刑事附帶民事公益訴訟，辦理純粹的民事公益訴訟需要在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行嚴(yán)格的報(bào)批手續(xù)，辦案難度較高，筆者建議可以先行通過(guò)試點(diǎn)實(shí)踐小微刑事附帶民事公益訴訟案件進(jìn)行訴前和解，不斷完善規(guī)范，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)，再進(jìn)一步開(kāi)放至小微民事公益訴訟，最終擴(kuò)展至全類型民事公益訴訟。

（三）構(gòu)筑訴前和解監(jiān)督制度

公益訴訟的原告代表的并非其自身的利益，而是代表社會(huì)公眾的利益。只有將訴前和解置于社會(huì)公眾的監(jiān)督之下，才能回應(yīng)社會(huì)公眾對(duì)訴前和解的質(zhì)疑，增強(qiáng)和解行為及結(jié)果的正當(dāng)性。具體而言，對(duì)訴前和解的監(jiān)督應(yīng)圍繞聽(tīng)證程序及司法文書(shū)公開(kāi)兩方面展開(kāi)。

第一，明確聽(tīng)證程序的參加者。公益訴前調(diào)解聽(tīng)證程序需要吸納三類代表加入。詳言之，人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員基于其產(chǎn)生方式，具有公益代表屬性，他們參加聽(tīng)證程序可以賦予訴前和解公益屬性。而政府行政主管部門(mén)人員和相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜夷茉诼?tīng)證程序中發(fā)揮專業(yè)人士的作用，賦予訴前和解科學(xué)性。此外，侵權(quán)行為發(fā)生地的居民作為侵權(quán)行為的直接受害者，也可以將其納入聽(tīng)證程序參加者范圍。通過(guò)公眾代表、專業(yè)人士代表、侵權(quán)發(fā)生地群眾代表的參與，能有效提高聽(tīng)證程序的公正性與權(quán)威性，回應(yīng)社會(huì)對(duì)檢察機(jī)關(guān)隨意處分公共利益的質(zhì)疑。聽(tīng)證程序召開(kāi)的地點(diǎn)也可以不局限于特定場(chǎng)所，相當(dāng)一部分檢察機(jī)關(guān)由于客觀條件限制并沒(méi)有設(shè)立專門(mén)的聽(tīng)證室，基于方便參與人聽(tīng)證的需要，可以在侵權(quán)行為發(fā)生地進(jìn)行聽(tīng)證，也可以利用互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行線上聽(tīng)證。

第二，明確聽(tīng)證程序需為必經(jīng)程序。筆者認(rèn)為，可以基于效率的需要對(duì)訴前和解進(jìn)行簡(jiǎn)化，但基于公正考慮應(yīng)將聽(tīng)證程序設(shè)置為訴前和解的必經(jīng)程序。檢察機(jī)關(guān)訴前處分公共利益需要通過(guò)聽(tīng)證程序讓公眾參與，從而使得訴前和解具備公正性與權(quán)威性，未經(jīng)聽(tīng)證程序的訴前和解不符合法定程序，將喪失合法性。

第三，和解文書(shū)應(yīng)當(dāng)及時(shí)公開(kāi)。公益案件不同于普通民事訴訟，和解文書(shū)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)。理想的方式是建立專門(mén)的訴前和解文書(shū)數(shù)據(jù)庫(kù)，將全國(guó)范圍內(nèi)的訴前和解文書(shū)錄入數(shù)據(jù)庫(kù)中，再通過(guò)12309檢察文書(shū)網(wǎng)對(duì)社會(huì)公開(kāi)，以便公眾查閱。但考慮目前條件有限以及制度初創(chuàng)尚處于探索過(guò)程，在條件未成熟的現(xiàn)階段，可以在檢察機(jī)關(guān)單位附近張貼和解文書(shū)內(nèi)容，在檢察機(jī)關(guān)的微信公眾號(hào)、門(mén)戶網(wǎng)站以及在當(dāng)?shù)赜杏绊懙拿襟w進(jìn)行公示，還可以參照民事公益訴訟訴前公告程序，對(duì)訴前和解協(xié)議進(jìn)行公告。

（四）解決訴前和解中法院的地位問(wèn)題

在實(shí)務(wù)中，對(duì)法院在訴前和解中的地位有不同的認(rèn)知，進(jìn)而催生四種不同的訴前和解模式，具體包括法院主導(dǎo)模式、檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立主導(dǎo)模式、司法審查模式和司法確認(rèn)模式。

1.法院主導(dǎo)模式

該模式主張以訴前調(diào)解代替訴前和解。近年來(lái)，民事理論界和實(shí)務(wù)界逐漸注意到訴前機(jī)制的缺失制約了公益訴訟價(jià)值的發(fā)揮，開(kāi)始嘗試將調(diào)解機(jī)制融入民事公益訴訟訴前程序當(dāng)中。具體將由法院牽頭組織，協(xié)同相關(guān)環(huán)境保護(hù)部門(mén)、環(huán)保專家、律師及法學(xué)專家等組成環(huán)境糾紛訴前調(diào)解委員會(huì)，對(duì)民事公益糾紛進(jìn)行訴前調(diào)解。那么能否以法院主導(dǎo)的訴前調(diào)解代替訴前和解？筆者持否定觀點(diǎn)，認(rèn)為訴前和解有獨(dú)立存在的必要。

第一，法院和檢察院在民事公益訴訟案件辦理上有本質(zhì)區(qū)別，檢察機(jī)關(guān)辦理民事公益訴訟案件，大部分是由檢察機(jī)關(guān)公益訴訟部門(mén)主動(dòng)進(jìn)行線索收集并立案辦理，檢察機(jī)關(guān)扮演的是公益維護(hù)者的角色。法院基于審判權(quán)的被動(dòng)性并不會(huì)主動(dòng)搜集案件線索，雖然在民事公益訴訟中法院也會(huì)通過(guò)向原告釋明增加訴訟請(qǐng)求等方式維護(hù)公共利益，但并未脫離裁判者這一基本定位。因此，檢法不同的司法角色定位、不同的案件辦理方式對(duì)訴前解決的需求和定位并不相同。第二，檢察機(jī)關(guān)作為辦理民事公益訴訟的中堅(jiān)力量，積累了大量公益訴訟辦案經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)檢察機(jī)關(guān)與侵權(quán)人接觸頻繁，對(duì)案件更為了解，有足夠的能力主導(dǎo)訴前和解程序的進(jìn)行。第三，以訴前調(diào)解取代訴前和解，會(huì)存在架空訴訟程序的可能，變相強(qiáng)制當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議。第四，以訴前調(diào)解代替訴前和解，會(huì)造成司法資源的無(wú)端消耗，在檢察機(jī)關(guān)的力量已經(jīng)足以滿足救濟(jì)公益需要的情況下，再引入法院進(jìn)行主導(dǎo)，容易造成司法資源的浪費(fèi)，加劇案多人少的矛盾。第五，訴前和解和訴前調(diào)解在民事公益訴訟當(dāng)中具有不同功能，訴前調(diào)解應(yīng)當(dāng)針對(duì)社會(huì)組織提起的民事公益訴訟案件和檢察機(jī)關(guān)不足以單獨(dú)解決的民事公益訴訟案件，而在檢察機(jī)關(guān)有能力單獨(dú)辦理的民事公益訴訟案件中，訴前和解仍有獨(dú)立存在的必要，以訴前調(diào)解代替訴前和解并不合理。

2.檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立主導(dǎo)模式

在檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立主導(dǎo)模式語(yǔ)境下，檢察機(jī)關(guān)單獨(dú)進(jìn)行訴前和解，無(wú)需法院參與。筆者認(rèn)為，在目前階段，排斥法院參與公益訴訟和解并不適宜。目前的訴前和解仍處于缺乏規(guī)范規(guī)制的階段，需要行使司法判斷權(quán)的機(jī)關(guān)為訴前和解的正當(dāng)性背書(shū)，作為承擔(dān)審判職能進(jìn)行司法判斷的法院具備職能行使正當(dāng)性。因此，將法院納入訴前和解的參與主體能夠有效回應(yīng)社會(huì)公眾對(duì)訴前和解的質(zhì)疑，賦予訴前和解以權(quán)威性和正當(dāng)性，至于法院參與訴前和解的時(shí)間及階段將在下文其他模式中明晰。

3.司法審查模式

司法審查模式下，在檢察機(jī)關(guān)與侵權(quán)人達(dá)成和解協(xié)議后，需要將和解協(xié)議交由法院進(jìn)行審查，審查范圍既包括對(duì)和解協(xié)議內(nèi)容的審查，也包括對(duì)侵權(quán)人自愿性的審查，還需要審查和解協(xié)議是否足以救濟(jì)公共利益。在法院審查后，方可執(zhí)行和解協(xié)議。司法審查模式能較好限制訴前和解的隨意性，保障和解協(xié)議足以救濟(jì)公共利益。但司法審查模式下，容易造成法院司法資源的過(guò)度消耗，還會(huì)造成和解期間過(guò)度延長(zhǎng)的不良后果。同時(shí)，司法審查程序可能會(huì)使得訴前和解演變?yōu)樵V前裁判，和法院主導(dǎo)模式一樣具有架空訴訟程序的可能。

4.司法確認(rèn)模式

司法確認(rèn)模式與司法審查模式的區(qū)別在于，法院對(duì)和解協(xié)議的審查以形式審查為主，關(guān)注重點(diǎn)在于侵權(quán)人達(dá)成和解協(xié)議是否出于自愿。在法院確認(rèn)和解協(xié)議合法后，方可執(zhí)行和解協(xié)議。司法確認(rèn)模式下，法院的主要作用是為訴前和解行為的公正性進(jìn)行背書(shū)，承認(rèn)訴前和解的合法性，并對(duì)侵權(quán)人的自愿性予以充分保護(hù)。司法確認(rèn)模式下，消耗的司法資源相對(duì)較少，法院并沒(méi)有提前介入，也有利于檢察機(jī)關(guān)靈活開(kāi)展訴前和解工作。此外，在司法確認(rèn)模式下，由于法院未實(shí)質(zhì)上提前介入案件，訴訟程序并未被架空，仍然保留通過(guò)訴訟程序進(jìn)行糾錯(cuò)和救濟(jì)的可能。因此，采取司法確認(rèn)模式更為合理。

六、結(jié)語(yǔ)

民事公益訴訟訴前和解本身具有一定風(fēng)險(xiǎn)性，但不能因?yàn)槠涮N(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)而停止探索。需建立以公正為核心兼顧效率的訴前和解價(jià)值取向，從小微刑事附帶民事公益訴訟入手，通過(guò)聽(tīng)證程序和文書(shū)公開(kāi)加強(qiáng)對(duì)訴前和解的司法公開(kāi)，并采用司法確認(rèn)模式為訴前和解的公正性進(jìn)行背書(shū)，促進(jìn)公益訴訟健康發(fā)展。