行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的實(shí)踐案例探討

● 韓 輝 王萬全/文

行政非訴執(zhí)行監(jiān)督是法律賦予檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職責(zé)，是適應(yīng)全面依法治國(guó)的新要求，也是踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)揮行政檢察“一手托兩家”功能作用的客觀需要。［1］參見楊春雷、萬春、姜明安：《全國(guó)檢察機(jī)關(guān)十大業(yè)務(wù)系列教材——行政檢察業(yè)務(wù)》，中國(guó)檢察出版社2022年版，第135頁(yè)。筆者以近期本院辦理的行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件為視角，聚焦監(jiān)督辦案實(shí)踐中的疑難、復(fù)雜、突出問題，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，厘清監(jiān)督要點(diǎn)，結(jié)合司法實(shí)踐提出相關(guān)對(duì)策建議，以期通過案例總結(jié)分析更好地指導(dǎo)司法實(shí)踐、提升辦案質(zhì)效。

一、基本案情

2021年3月8日，某綜合行政執(zhí)法局執(zhí)法人員在巡查時(shí)發(fā)現(xiàn)鐘某青未經(jīng)許可在某村的涉案土地上建造房屋，執(zhí)法人員制作現(xiàn)場(chǎng)筆錄、拍照，并于當(dāng)日立案調(diào)查。3月9日，執(zhí)法人員對(duì)鐘某青進(jìn)行詢問，3月11日，某資規(guī)局作出162號(hào)函，確認(rèn)鐘某青建房的涉案土地為永久基本農(nóng)田，無任何審批手續(xù)。3月12日，海南某測(cè)繪公司出具測(cè)繪報(bào)告，確定涉案建筑違法占地面積為112.69平方米。3月23日，某綜合行政執(zhí)法局作出行政處罰事先告知書，依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）第77條規(guī)定，對(duì)鐘某青作出限期自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物，恢復(fù)土地原貌，責(zé)令退還非法占用的土地112.69平方米的行政處罰，并向鐘某青送達(dá)。鐘某青向某綜合行政執(zhí)法局書面提出陳述申辯書，并提供個(gè)人建房申請(qǐng)書、報(bào)建申請(qǐng)審批表、農(nóng)村居民建房用地申請(qǐng)意見，說明其建房前報(bào)村委會(huì)取得同意，但尚未取得鎮(zhèn)政府的審批同意。4月1日，某綜合行政執(zhí)法局作出139號(hào)處罰決定，限鐘某青7日內(nèi)自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物，恢復(fù)土地原貌，責(zé)令退還非法占用的土地，并向鐘某青送達(dá)。4月13日，某綜合行政執(zhí)法局向鐘某青發(fā)出催告書，限鐘某青收到催告書3日內(nèi)履行139號(hào)處罰決定，139號(hào)處罰決定給予鐘某青的法律救濟(jì)途徑的時(shí)間為：“在收到本處罰決定書之日起六十日內(nèi)向某縣人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，或收到本處罰決定書之日起六個(gè)月內(nèi)直接向某人民法院異地管轄提起行政訴訟。”

2021年4月22日，某綜合行政執(zhí)法局向某人民法院申請(qǐng)行政非訴強(qiáng)制執(zhí)行，5月14日，某人民法院舉行了聽證，法院經(jīng)審查認(rèn)為，某綜合行政執(zhí)法局作出的行政處罰決定，在行政執(zhí)法主體、執(zhí)法權(quán)限、事實(shí)證據(jù)和法律依據(jù)方面雖然合法，但處罰決定給予行政復(fù)議期限為60日和行政起訴期限為6個(gè)月，不符合法律規(guī)定。因4月2日，某綜合行政執(zhí)法局向鐘某青送達(dá)處罰決定，行政復(fù)議期限屆滿應(yīng)為6月1日，行政起訴期限屆滿應(yīng)為10月2日。所以某綜合行政執(zhí)法局于4月22日向某人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，顯然給予鐘某青的法律救濟(jì)時(shí)間尚未屆滿，該處罰決定尚未生效。某綜合行政執(zhí)法局向某人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，程序存在違法，可能損害被執(zhí)行人合法權(quán)益，不符合法律規(guī)定，某人民法院裁定不準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行。

二、關(guān)于行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件的焦點(diǎn)分析

（一）行政機(jī)關(guān)向法院申請(qǐng)非訴執(zhí)行的期限計(jì)算

沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)作出行政處罰決定之后，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議，也沒有提起行政訴訟，同時(shí)也沒有履行行政決定，此時(shí)行政機(jī)關(guān)需要申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，但是對(duì)于申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的期限問題，實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)往往把握不準(zhǔn)。如根據(jù)《土地管理法》第83條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)責(zé)令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施的，行政相對(duì)人有15日的訴訟期間，期滿后才可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。但有些辦案人員認(rèn)為，這與《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》（以下簡(jiǎn)稱《行政強(qiáng)制法》）第53條的規(guī)定不一致，《行政強(qiáng)制法》規(guī)定當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，才可以自期限屆滿之日起3個(gè)月內(nèi)向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。而又有些辦案人員認(rèn)為，《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》規(guī)定行政相對(duì)人申請(qǐng)行政復(fù)議的期間一般為收到行政決定之日起60日內(nèi)，在訴訟期限小于行政復(fù)議期限的時(shí)候，為保護(hù)行政相對(duì)人的訴訟權(quán)益起見，要等到行政復(fù)議期滿，才能向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。此外，行政機(jī)關(guān)按照《土地管理法》作出行政處罰決定，但錯(cuò)誤告知了行政相對(duì)人訴訟救濟(jì)期限，正如本文案例，這個(gè)時(shí)候如何確定行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政非訴執(zhí)行的期限？若期限把握不準(zhǔn)，法院往往會(huì)以仍在行政相對(duì)人訴訟期間內(nèi)或者超過申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的期限為由裁定不予受理，造成行政處罰決定得不到司法處理，甚至影響行政處罰決定的落實(shí)，損害行政執(zhí)法權(quán)威。

（二）逾期向法院申請(qǐng)非訴執(zhí)行之后，是否還存在其他救濟(jì)方式

《行政強(qiáng)制法》第53條作為第五章“申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”的第一條法律規(guī)定，為沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院執(zhí)行的期限做了簡(jiǎn)明扼要的概括，但是實(shí)踐中沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)往往因?yàn)閷?duì)該條文沒有理解清楚，有時(shí)會(huì)逾期申請(qǐng)，法院在進(jìn)行司法審查后自然會(huì)裁定不予受理，對(duì)于此一行為，如何救濟(jì)，行政機(jī)關(guān)存在不同的理解。有些辦案人員認(rèn)為可以再重新立案一次，重新作行政處罰，再向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。有些辦案人員則認(rèn)為不管行政機(jī)關(guān)第一次作出的行政處罰是否得到執(zhí)行，就同一行為再次作出行政處罰，明顯違背了行政法上“一事不再罰”的原則。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，如果是侵害了公益，就算行政機(jī)關(guān)未及時(shí)申請(qǐng)存在違法行為，也可以依托公益訴訟督促行政機(jī)關(guān)繼續(xù)履職，通過其他方式消除對(duì)公益的損害。有文件規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在開展行政檢察過程中，可以依托“穿透式”監(jiān)督，對(duì)行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，從而消除行政機(jī)關(guān)的違法行為［2］參見海南省人民檢察院、海南省自然資源和規(guī)劃廳：《關(guān)于建立行政檢察與自然資源行政執(zhí)法銜接工作機(jī)制的若干意見》第7條第4款：省人民檢察院發(fā)現(xiàn)申請(qǐng)執(zhí)行的行政決定確有錯(cuò)誤的，或者因怠于申請(qǐng)超過法定申請(qǐng)期限，人民法院裁定不予受理的，可以依法向省自然資源和規(guī)劃廳提出檢察建議。。對(duì)于超期申請(qǐng)非訴執(zhí)行的問題，無論理論界還是實(shí)務(wù)界爭(zhēng)論都比較大，在處理超期申請(qǐng)非訴執(zhí)行的問題上也出現(xiàn)了各式各樣的做法。

（三）對(duì)違法行政行為穿透式監(jiān)督的必要性

本文案例中，不僅法院存在一定的違法行為，行政機(jī)關(guān)也存在一定的違法行為。對(duì)于法院的行為而言，行政相對(duì)人訴訟權(quán)利期間未屆滿就申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，法院可以依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）第155條第1款第6項(xiàng)的規(guī)定，直接裁定不予受理，而不必再進(jìn)入審查程序。另外與本文案例類似的其他幾宗案件存在有些裁定不予受理，有些裁定不準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行的情況，法律適用不統(tǒng)一。對(duì)于行政行為而言，首先行政機(jī)關(guān)錯(cuò)誤地告知行政相對(duì)人訴訟權(quán)利救濟(jì)期限，其次在法院不予受理之后，為盡快消除違法行為，又依據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《海南省查處違法建筑若干規(guī)定》的規(guī)定，通過向縣級(jí)人民政府申請(qǐng)，由縣級(jí)人民政府指定相關(guān)行政部門開展拆違工作的方式進(jìn)行拆除。對(duì)于行政違法行為有沒有必要通過穿透式監(jiān)督予以糾正，存在不同的觀點(diǎn)。有些檢察人員認(rèn)為應(yīng)該糾正，因?yàn)椤吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）強(qiáng)調(diào)，“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的，可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等督促其糾正”。既然《意見》已經(jīng)明確檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的監(jiān)督職權(quán)，遇到行政機(jī)關(guān)違法就應(yīng)該堅(jiān)決監(jiān)督。而有些檢察人員則認(rèn)為，在嚴(yán)格保護(hù)耕地和全省農(nóng)村亂占耕地建房問題專項(xiàng)整治工作的大背景下，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)已經(jīng)將上述占用耕地的違法建筑予以拆除，實(shí)現(xiàn)了實(shí)體上應(yīng)然的目的，如果再監(jiān)督，實(shí)在沒有必要。檢察機(jī)關(guān)不可能監(jiān)督法院再受理行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督申請(qǐng)，再由法院按照“裁執(zhí)分離”的相關(guān)規(guī)定裁定由某一行政機(jī)關(guān)執(zhí)行，或者法院自行組織拆除，因?yàn)楸粓?zhí)行標(biāo)的已經(jīng)被強(qiáng)制拆除。同時(shí)被執(zhí)行人知道行政行為違法才造成本人房屋被拆除，往往會(huì)引發(fā)新的矛盾糾紛，訴求法院確認(rèn)行政行為違法從而寄希望于獲取行政賠償，然而因行政賠償保護(hù)的是行政相對(duì)人的合法權(quán)益，對(duì)于違法占地、違法建筑這種是不予賠償?shù)模姓鄬?duì)人在得不到賠償后往往走上信訪的道路。如此，對(duì)于從應(yīng)然上應(yīng)予以拆除的房屋，因?yàn)槌绦蛏线`法，造成行政機(jī)關(guān)的行為被法院認(rèn)定為違法并引發(fā)新的社會(huì)矛盾，損害了行政執(zhí)法權(quán)威，監(jiān)督實(shí)無必要。

三、對(duì)辦理行政非訴執(zhí)行案件的幾點(diǎn)對(duì)策建議

（一）正確理解行政機(jī)關(guān)向法院申請(qǐng)非訴強(qiáng)制執(zhí)行的期限

《行政強(qiáng)制法》第53條是在行政訴訟法第97條規(guī)定的基礎(chǔ)上，專門對(duì)沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)，向法院申請(qǐng)非訴執(zhí)行的一個(gè)程序性概括，這可以說是一個(gè)基礎(chǔ)。依據(jù)該條文，筆者認(rèn)為行政非訴執(zhí)行申請(qǐng)期限主要有以下三種情況：（1）自行政決定法定起訴期限屆滿之日起算3個(gè)月內(nèi)。在法律沒有規(guī)定復(fù)議前置的情況下，如果起訴期限長(zhǎng)于復(fù)議期限，起訴期限屆滿意味著復(fù)議期限屆滿；如果起訴期限短于復(fù)議期限，需要在復(fù)議期限屆滿后才能申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。（2）行政相對(duì)人在規(guī)定期限內(nèi)申請(qǐng)了行政復(fù)議，但接到行政復(fù)議決定書后，在規(guī)定的15日或者“除外”期限內(nèi)既不提起行政訴訟，又不履行行政決定、復(fù)議決定確定的義務(wù)的，在行政復(fù)議決定法定起訴期限屆滿之日后起算的3個(gè)月內(nèi)。（3）對(duì)于有關(guān)單行法律作出特殊規(guī)定的，應(yīng)適用特殊條款的規(guī)定。如根據(jù)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，行政相對(duì)人可以在接到行政決定之日起15日內(nèi)，向人民法院起訴；期滿不起訴又不履行確定義務(wù)的，自行政決定法定起訴期限屆滿之日起3個(gè)月內(nèi)，可以依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。囿于對(duì)《行政強(qiáng)制法》第53條錯(cuò)誤的理解，有些執(zhí)法人員認(rèn)為，土地管理法規(guī)定的起訴期限為15日，要等當(dāng)事人的復(fù)議期限過了才能申請(qǐng)非訴執(zhí)行，最終法院以未在法定期限申請(qǐng)非訴執(zhí)行為由，裁定不予受理?！缎姓?qiáng)制法》第53條明確不在法定期限內(nèi)提起行政復(fù)議或者行政訴訟，是“或”的關(guān)系，不是“并”的關(guān)系，這是法律邏輯上的一個(gè)關(guān)鍵詞語(yǔ)，《土地管理法》明確了特殊的訴訟期限，就要以這個(gè)特殊的訴訟期限期滿為起算點(diǎn)再計(jì)算3個(gè)月為法定申請(qǐng)期限。本文案例中給出行政相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)期限是一個(gè)錯(cuò)誤的期限，但是綜合行政執(zhí)法局作為國(guó)家機(jī)關(guān)，文書發(fā)出之后就產(chǎn)生了公信力，法院完全可以依據(jù)未過救濟(jì)期限作出不予受理的裁定。

（二）逾期向法院申請(qǐng)非訴執(zhí)行之后，依法拓展其他救濟(jì)方式

逾期向法院申請(qǐng)非訴強(qiáng)制執(zhí)行，屬于怠于申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行中的一種，還包括沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)未依法申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)其進(jìn)行廣義上的監(jiān)督。對(duì)于逾期向法院申請(qǐng)非訴強(qiáng)制執(zhí)行的，法院是否應(yīng)當(dāng)受理？筆者認(rèn)為，根據(jù)《解釋》第156條的規(guī)定，如認(rèn)定有正當(dāng)理由的，法院應(yīng)予受理。何為正當(dāng)理由，福建省人民法院與福建省人民檢察院關(guān)于行政訴訟第五次會(huì)議紀(jì)要中，認(rèn)為存在損害國(guó)家利益或社會(huì)公共利益，人民檢察院發(fā)出檢察建議的，屬于正當(dāng)理由，人民法院此時(shí)應(yīng)當(dāng)受理。筆者也認(rèn)可此種觀點(diǎn)?！缎姓幜P法》第75條明確規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審查，發(fā)現(xiàn)有錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)改正。”對(duì)于損害國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益的情形，就算是逾期申請(qǐng)非訴執(zhí)行，在檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的情形下或者自身發(fā)現(xiàn)問題的情形下，通過及時(shí)糾正行政處罰行為，消除侵害國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益的情形，未嘗不是一件好事。

（三）依托類案檢察建議促進(jìn)對(duì)違法行政行為的集中治理