個(gè)人信息保護(hù)行政公益訴訟訴前檢察建議的質(zhì)效提升

● 王振濤 秦勝男/文

一、基本案情及辦案過程

董某某等三人系某市房地產(chǎn)管理交易中心、房地產(chǎn)公司和裝修公司工作人員。該三人相互勾結(jié)，利用職務(wù)便利，非法獲取公民個(gè)人信息3萬余條并進(jìn)行買賣。上述個(gè)人信息被非法泄露后，業(yè)主頻繁受到裝飾裝修企業(yè)電話騷擾，引起群眾強(qiáng)烈不滿，嚴(yán)重影響人民群眾的正常工作和生活。

河南省濮陽市華龍區(qū)人民檢察院（以下簡稱“華龍區(qū)院”）在審查起訴董某某等三人侵犯公民個(gè)人信息罪一案時(shí)發(fā)現(xiàn)其可能侵害社會公共利益，遂將該線索移交公益訴訟部門審查，經(jīng)初查后于2019年11月21日立案調(diào)查。辦案人員通過發(fā)放問卷、走訪群眾等方式，查明房地產(chǎn)管理交易中心存在個(gè)人信息保護(hù)管理漏洞，致使房地產(chǎn)及裝飾裝修等行業(yè)泄露消費(fèi)者個(gè)人信息事件頻發(fā)多發(fā)，騷擾電話、騷擾短信已嚴(yán)重影響群眾工作和生活。華龍區(qū)院審查認(rèn)為，根據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《河南省建筑裝修裝飾管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，房地產(chǎn)管理中心對其管理的個(gè)人信息負(fù)有依法保護(hù)職責(zé)；市場監(jiān)督管理局負(fù)有保護(hù)消費(fèi)者個(gè)人信息安全的職責(zé)；市裝飾裝修行業(yè)管理辦公室和區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局（以下簡稱“區(qū)住建局”）對轄區(qū)裝飾裝修從業(yè)者負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)，均存在對消費(fèi)者個(gè)人信息保護(hù)監(jiān)管不到位的問題。華龍區(qū)院向市場監(jiān)督管理局發(fā)出訴前檢察建議，要求其對企業(yè)經(jīng)營中非法獲取公民個(gè)人信息，以騷擾信息、騷擾電話等形式進(jìn)行推銷的行為，依法予以行政處罰；向市房地產(chǎn)管理中心發(fā)出訴前檢察建議，要求加強(qiáng)信息安全管理，督促有關(guān)部門、企業(yè)建章立制，堵塞漏洞；向市裝飾裝修行業(yè)管理辦公室和區(qū)住建局發(fā)出訴前檢察建議，建議切實(shí)加強(qiáng)對裝飾裝修企業(yè)監(jiān)管和宣傳教育，引導(dǎo)其合法規(guī)范經(jīng)營，加強(qiáng)行業(yè)自律。同時(shí)，向市室內(nèi)裝飾業(yè)協(xié)會發(fā)出工作函，建議依法加強(qiáng)行業(yè)自律，規(guī)范行業(yè)經(jīng)營行為，切實(shí)加強(qiáng)公民個(gè)人信息保護(hù)。檢察建議發(fā)出后，市場監(jiān)督管理局組織轄區(qū)內(nèi)商戶開展公民個(gè)人信息保護(hù)集中宣傳，并對有關(guān)企業(yè)約談，督促其加強(qiáng)公民個(gè)人信息保護(hù)工作。市房地產(chǎn)管理中心加強(qiáng)職工教育，建立完善信息保護(hù)機(jī)制，并建議上級房產(chǎn)管理部門更新系統(tǒng)，增設(shè)個(gè)人信息保護(hù)模塊，做到信息查詢權(quán)責(zé)分明、全程留痕、動態(tài)預(yù)警。2019年12月10日，濮陽市、華龍區(qū)有關(guān)行政機(jī)關(guān)和裝飾行業(yè)協(xié)會專門召開“濮陽市建筑裝飾行業(yè)保護(hù)公民信息安全規(guī)范經(jīng)營行為”會議，參會的20多家裝飾裝修企業(yè)作了表態(tài)發(fā)言并當(dāng)場簽訂“加強(qiáng)信息安全、合法開展經(jīng)營”承諾書。2020年5月，華龍區(qū)院跟進(jìn)監(jiān)督，針對公民個(gè)人信息安全保護(hù)情況進(jìn)行“回頭看”，電話回訪120人次，調(diào)查問卷回訪200份。受回訪人普遍認(rèn)為轄區(qū)內(nèi)房產(chǎn)裝飾裝修等領(lǐng)域電話推銷明顯減少。

二、提升檢察建議效果需關(guān)注的問題

（一）精準(zhǔn)確定監(jiān)督對象

檢察機(jī)關(guān)綜合考量司法效率、辦案效果等因素，在本案中選擇以行政公益訴訟路徑切入，在信息泄露的傳播鏈條上精準(zhǔn)鎖定監(jiān)督對象，通過督促作為信息處理者的行政機(jī)關(guān)堵塞管理漏洞，從根源上控制信息泄露風(fēng)險(xiǎn)；通過督促行業(yè)主管部門履職，加強(qiáng)行業(yè)治理；同時(shí)，延伸監(jiān)督觸角，向行業(yè)協(xié)會發(fā)出提醒函，助推行業(yè)自律。如此，檢察機(jī)關(guān)借助個(gè)案辦理構(gòu)建了檢察監(jiān)督、行政監(jiān)管、行業(yè)自律的多元共治格局，實(shí)現(xiàn)了溯源治理、系統(tǒng)治理。

從個(gè)人信息泄露的源頭來看，房地產(chǎn)管理交易中心進(jìn)行房產(chǎn)交易登記時(shí)收集、存儲房屋產(chǎn)權(quán)人的信息系出于履職之必要。2012年，《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》（以下簡稱《網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)決定》）第10條第2款明確規(guī)定，“國家機(jī)關(guān)及其工作人員對在履行職責(zé)中知悉的公民個(gè)人電子信息應(yīng)當(dāng)予以保密，不得泄露、篡改、毀損，不得出售或者非法向他人提供”。房地產(chǎn)管理交易中心作為信息處理者，對于所收集到的個(gè)人信息負(fù)有安全保障義務(wù)和保密義務(wù)，出售公民個(gè)人信息顯然違反了該項(xiàng)義務(wù)。

從個(gè)人信息的傳播鏈條看，房地產(chǎn)企業(yè)、裝飾裝修企業(yè)從業(yè)人員販賣個(gè)人信息、定向電話營銷已然形成了所謂“行業(yè)潛規(guī)則”，這暴露出行業(yè)治理、市場監(jiān)管的缺位?，F(xiàn)階段，我國尚無獨(dú)立的個(gè)人信息保護(hù)專門機(jī)構(gòu)，行業(yè)主管部門分頭監(jiān)管的架構(gòu)仍有現(xiàn)實(shí)必要性?！毒W(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)決定》第10條第1款確立了“有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)在各自職權(quán)范圍內(nèi)依法履行職責(zé)”，之后，《網(wǎng)絡(luò)安全法》第8條第1款延續(xù)此規(guī)定，采用國家網(wǎng)信辦為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和行業(yè)主管部門分頭監(jiān)管的復(fù)合式監(jiān)管體系。因而，本案將主管裝飾裝修行業(yè)的住建部門及負(fù)有消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)職責(zé)的市場監(jiān)管部門作為監(jiān)督對象。

此外，行業(yè)協(xié)會在規(guī)范經(jīng)營者行為、維護(hù)行業(yè)秩序中的作用亦不容忽視，行業(yè)協(xié)會與企業(yè)有著密切聯(lián)系，其獲取信息直接、便捷，監(jiān)管方式靈活，是行政監(jiān)管的重要補(bǔ)充。因此，檢察機(jī)關(guān)主動延伸監(jiān)督觸角，創(chuàng)新監(jiān)督方式，向室內(nèi)裝飾業(yè)協(xié)會發(fā)出工作提醒函，強(qiáng)化行業(yè)自律。

（二）結(jié)合行政職權(quán)針對性制發(fā)檢察建議

案件辦理過程中，檢察機(jī)關(guān)聚焦信息傳播鏈條，鎖定關(guān)鍵環(huán)節(jié)，剖析違法原因，尋找管理漏洞，厘清行政職權(quán)，有的放矢制發(fā)檢察建議，將精準(zhǔn)監(jiān)督理念落到實(shí)處。

房地產(chǎn)管理交易中心作為信息處理者，對于所收集到的個(gè)人信息負(fù)有安全保障義務(wù)和保密義務(wù)，其作為公法主體，相較于作為私法主體的經(jīng)營者，理應(yīng)對個(gè)人信息保護(hù)負(fù)有更高的注意義務(wù)。個(gè)人信息具有無體性、流動性、非消耗性，自然人作為個(gè)人信息主體難以對其個(gè)人信息進(jìn)行事實(shí)上的管領(lǐng)和控制，信息處理者是信息的實(shí)際控制者同時(shí)也是風(fēng)險(xiǎn)的制造者，因而從源頭上完善系統(tǒng)漏洞對于預(yù)防信息泄露具有根本意義。檢察機(jī)關(guān)就此對房地產(chǎn)管理中心提出了加強(qiáng)信息安全管理，建章立制，堵塞漏洞的建議，督促其更新信息平臺、規(guī)范日志操作、明確系統(tǒng)權(quán)限、完善導(dǎo)出功能，建立系統(tǒng)安全等級測評機(jī)制。房地產(chǎn)管理中心積極整改落實(shí)，切實(shí)擔(dān)起了“守門人”責(zé)任，實(shí)現(xiàn)溯源治理。

房地產(chǎn)、裝飾裝修行業(yè)從業(yè)人員販賣個(gè)人信息的行為侵害了消費(fèi)者個(gè)人信息權(quán)益，對此，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第56條賦予工商行政管理部門以行政處罰的權(quán)力，工商行政管理部門的職責(zé)并入市場監(jiān)管部門后，該條的行政處罰權(quán)由市場監(jiān)管部門行使，因此，檢察機(jī)關(guān)向市場監(jiān)管部門提出對經(jīng)營者非法獲取、買賣消費(fèi)者個(gè)人信息的行為依法予以行政處罰的建議。住建部門作為房地產(chǎn)、裝飾裝修的行業(yè)主管部門，負(fù)有對本行業(yè)、本領(lǐng)域的個(gè)人信息保護(hù)情況進(jìn)行監(jiān)督管理的職責(zé)，雖然當(dāng)時(shí)《個(gè)人信息保護(hù)法》尚未頒布實(shí)施，住建部門并無具體的行政處罰權(quán)，但是行政指導(dǎo)作為行政機(jī)關(guān)管理的重要手段，對于實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)具有積極意義，因而，檢察機(jī)關(guān)向住建部門提出了開展個(gè)人信息保護(hù)警示教育、引導(dǎo)轄區(qū)企業(yè)合規(guī)經(jīng)營等建議，住建部門通過召開專項(xiàng)會議、宣講個(gè)人信息保護(hù)知識、與建筑裝飾企業(yè)簽署服務(wù)告知書等方式對企業(yè)及其從業(yè)人員進(jìn)行引導(dǎo)，積極營造保護(hù)公民個(gè)人信息的良好氛圍。

（三）錨定公益修復(fù)目標(biāo)客觀評估整改效果

公益訴訟是客觀之訴，其客體是公共利益，公共利益是否得到修復(fù)是檢驗(yàn)公益訴訟辦案效果的“試金石”，也是認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否依法全面履職的關(guān)鍵考量因素，但公共利益具備抽象性和不可分性，這導(dǎo)致難以直接對其修復(fù)效果予以證明和評價(jià)。個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟的保護(hù)對象是個(gè)人信息權(quán)益，濮陽市檢察機(jī)關(guān)創(chuàng)造性地從首尾兩端分別把握修復(fù)效果，一方面，在信息處理的源頭，督促房產(chǎn)管理部門通過在系統(tǒng)中增設(shè)個(gè)人信息保護(hù)模塊，規(guī)范日志操作、明確系統(tǒng)權(quán)限、完善導(dǎo)出功能，確保信息查詢權(quán)責(zé)分明、全程留痕、動態(tài)預(yù)警，建立系統(tǒng)安全等級測評機(jī)制，從源頭上控制信息泄露的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，充分發(fā)揮主觀能動性，運(yùn)用調(diào)查問卷、上門走訪、電話訪談等方式對辦案前后信息征集者是否遵循“告知-同意”規(guī)則、個(gè)人是否遭遇信息泄露事件、是否受到垃圾短信、騷擾電話、精準(zhǔn)詐騙的滋擾等情況進(jìn)行調(diào)研，通過把控抽樣調(diào)查的隨機(jī)性、樣本覆蓋的廣泛性、問題設(shè)計(jì)的精準(zhǔn)性有效保障評估的客觀性、準(zhǔn)確性、科學(xué)性，既達(dá)到了評估修復(fù)效果的目的，也提高了受害人、潛在受害人在公益訴訟中的參與度，建立起有效的溝通反饋模式。此外，檢察機(jī)關(guān)還對人大代表、政協(xié)委員進(jìn)行問卷調(diào)研、電話訪談，充分借助“外腦”評價(jià)個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域公共利益的修復(fù)效果，科學(xué)認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否依法全面履職，增強(qiáng)評估的中立性、客觀性。

三、辦案引發(fā)的思考

制發(fā)行政公益訴訟訴前檢察建議是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的重要手段，行政公益訴訟中訴前程序的案件數(shù)遠(yuǎn)超訴訟程序的案件數(shù)，因而，將訴前檢察建議“做到剛性，做成剛性”成為公益訴訟檢察工作的重中之重。2021年11月1日生效的《個(gè)人信息保護(hù)法》作為全面系統(tǒng)規(guī)定個(gè)人信息保護(hù)規(guī)則的單行立法，第70條明確授權(quán)檢察機(jī)關(guān)在個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域提起公益訴訟。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)圍繞以下幾個(gè)方面提升個(gè)人信息保護(hù)行政公益訴訟訴前檢察建議的質(zhì)效。

（一）準(zhǔn)確認(rèn)定行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)

從過往實(shí)踐來看，我國個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域的行政監(jiān)管體系中權(quán)責(zé)交叉現(xiàn)象較為普遍，網(wǎng)信、工信、市場監(jiān)管等相關(guān)領(lǐng)域的管理部門都有監(jiān)管職能，這給行政公益訴訟中確定監(jiān)督對象增加了難度。《個(gè)人信息保護(hù)法》第60條沿襲了《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》的職權(quán)分配架構(gòu)，仍采用國家網(wǎng)信辦為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和行業(yè)主管部門分頭監(jiān)管的復(fù)合式監(jiān)管體系，這既是對現(xiàn)狀的延續(xù)，也是監(jiān)管精準(zhǔn)化的體現(xiàn)。［1］參見蔣紅珍：《〈個(gè)人信息保護(hù)法〉中的行政監(jiān)管》，《中國法律評論》2021年第5期。檢察機(jī)關(guān)在辦理個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域行政公益訴訟案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，結(jié)合“三定”方案準(zhǔn)確認(rèn)定行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，確保監(jiān)督對象的準(zhǔn)確。需要特別注意的是，依據(jù)《個(gè)人信息保護(hù)法》第60條，國家網(wǎng)信部門在個(gè)人信息保護(hù)方面主要承擔(dān)兩方面職責(zé)，一是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有關(guān)部門開展個(gè)人信息保護(hù)工作；二是對個(gè)人信息處理行為負(fù)有直接的監(jiān)督管理職責(zé)。對于前者，即國家網(wǎng)信部門僅承擔(dān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)時(shí)，原則上不屬于行政法意義上的可訴行政行為，不具有可訴性［2］參見江必新、郭鋒：《〈中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法〉條文理解與適用》，人民法院出版社2021年版，第541頁。，因而，此時(shí)不宜將網(wǎng)信部門作為檢察公益訴訟的監(jiān)督對象。對于后者，比如，《個(gè)人信息保護(hù)法》第38條、第40條規(guī)定了網(wǎng)信部門的組織安全評估具體職責(zé)，網(wǎng)信部門怠于履職造成國家利益或社會公共利益受到侵害時(shí)，便可作為檢察公益訴訟的監(jiān)督對象。

（二）全面把握公益損害事實(shí)

國家利益或社會公共利益受到侵害是行政公益訴訟案件調(diào)查的重要事項(xiàng)，構(gòu)成訴前檢察建議書的主體內(nèi)容，包括損害事實(shí)已經(jīng)發(fā)生和具有侵害危險(xiǎn)兩類情形。當(dāng)前，算法正深刻改變著人類社會，人們在享受紅利的同時(shí)也承擔(dān)了更多的個(gè)人信息受侵害風(fēng)險(xiǎn)。算法、數(shù)據(jù)挖掘等技術(shù)衍生出新型侵權(quán)樣態(tài)，譬如本案的信息泄露以及“大數(shù)據(jù)殺熟”算法歧視等，這類侵權(quán)樣態(tài)下的損害往往具有無形性和不確定性。在損害的判斷上，傳統(tǒng)判定方法遵循“差額說”，即個(gè)人信息侵權(quán)發(fā)生后，受害人的財(cái)產(chǎn)狀況與假設(shè)未曾發(fā)生時(shí)相比有所減少而造成的損失。［3］參見張建文、時(shí)誠：《個(gè)人信息的新型侵權(quán)形態(tài)及其救濟(jì)》，《法學(xué)雜志》2021年第4期。但無論是民法典還是《個(gè)人信息保護(hù)法》，其條文規(guī)范中并未出現(xiàn)“個(gè)人信息權(quán)”的相關(guān)表述，立法并未將個(gè)人信息上升為絕對權(quán)，僅將其作為權(quán)益加以保護(hù)，因而個(gè)人信息侵權(quán)無法適用“權(quán)利被侵害即存在損害”規(guī)則，此時(shí)，如何判斷損害的有無面臨法律解釋困境。我國民法典第998條在認(rèn)定物質(zhì)性人格權(quán)以外的人格權(quán)侵害責(zé)任時(shí)，降低對損害的確定性要求，摒棄了“全有全無”的傳統(tǒng)評價(jià)方式，將行為人、受害人的職業(yè)、影響范圍、行為目的、方式、后果等作為損害評價(jià)要素，這一規(guī)定也可以適用于個(gè)人信息侵權(quán)案件，該領(lǐng)域的損害呈現(xiàn)觀念化、抽象化和風(fēng)險(xiǎn)化特征，損害或有發(fā)生之虞的風(fēng)險(xiǎn)本身即構(gòu)成損害。因而，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用調(diào)查核實(shí)權(quán)固定證據(jù)，證明損害已經(jīng)發(fā)生或者具備現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)性。

（三）精準(zhǔn)確定建議的具體內(nèi)容

《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第75條第3款規(guī)定，“《檢察建議書》的建議內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與可能提起的行政公益訴訟請求相銜接”，即建議內(nèi)容要涵蓋此后可能提出的訴訟請求，這就要求檢察機(jī)關(guān)在查明違法事實(shí)、行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)的基礎(chǔ)上提出具備針對性、可操作性、可訴性的建議。一方面，提出的檢察建議內(nèi)容應(yīng)當(dāng)對應(yīng)行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，能夠督促引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)根據(jù)建議內(nèi)容依法履職。另一方面，也應(yīng)體現(xiàn)檢察權(quán)的謙抑性，尤其在個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域的技術(shù)復(fù)雜性現(xiàn)實(shí)之下，相應(yīng)領(lǐng)域、行業(yè)的主管行政機(jī)關(guān)對其所負(fù)職責(zé)、執(zhí)法程序等方面更具有專業(yè)性，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重行政機(jī)關(guān)的首次判斷權(quán)，做到補(bǔ)位而不越位。對于羈束行政行為，法律、法規(guī)明確規(guī)定了權(quán)限范圍、幅度、行為方式、數(shù)量界限，因而，檢察機(jī)關(guān)在建議內(nèi)容中可以列明具體措施；但對于裁量性行政行為，檢察機(jī)關(guān)不宜作過于詳細(xì)的建議，宜給予行政機(jī)關(guān)依合理原則自由裁量的空間。

（四）健全檢察建議落實(shí)效果評估機(jī)制