履行人民調(diào)解協(xié)議之保障制度的完善

李青青

湖南司法警官職業(yè)學(xué)院，湖南 長沙 410131

人民調(diào)解是我國特有的民事糾紛解決制度，在國際上享有美譽(yù)?！皷|方一枝花”和“東方經(jīng)驗(yàn)”都是它的名片。人民調(diào)解制度是在新民主主義革命時(shí)期，中國共產(chǎn)黨創(chuàng)制出來的一種解決人民內(nèi)部矛盾的糾紛解決機(jī)制。它既吸收了中國傳統(tǒng)文化的特點(diǎn)，又符合當(dāng)時(shí)的民主口號。不論是在革命時(shí)期還是在如今，人民調(diào)解制度作為解決民間糾紛的手段之一，對穩(wěn)定社會關(guān)系起到了重要作用。而標(biāo)志著人民調(diào)解工作是否成功的人民調(diào)解協(xié)議，如何確保其效力實(shí)現(xiàn)，切實(shí)保障人民調(diào)解工作的實(shí)效性，就是值得業(yè)界和學(xué)界研究的問題。要切實(shí)保障人民調(diào)解協(xié)議得以全面履行，實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解制度的價(jià)值，發(fā)揮人民調(diào)解工作的作用，應(yīng)尋求多種保障人民調(diào)解協(xié)議得以全面履行的措施。這不僅依靠法律的保障，更離不開社會其他領(lǐng)域的協(xié)助和配合。

一、健全人民調(diào)解司法確認(rèn)制度

司法確認(rèn)制度在世界上其他國家和地區(qū)都有先例，例如美國的ADR制度、德國的訴前調(diào)解，以及我國臺灣地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解，均對司法確認(rèn)有相關(guān)規(guī)定。［1］但將司法確認(rèn)制度編入《中華人民共和國人民調(diào)解法》（以下簡稱《人民調(diào)解法》）中是我國立法上的創(chuàng)新之舉。如何將司法確認(rèn)制度良好的銜接人民調(diào)解與司法程序，我們可以借鑒世界上現(xiàn)有的成果，在結(jié)合我國國情的基礎(chǔ)上進(jìn)行完善。由于美國、德國等西方國家與我國的社會制度、法律文化等亦有區(qū)別，此部分將不做過多贅述。本部分主要類比同為大陸法系的我國臺灣地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解制度。

（一）我國臺灣地區(qū)司法確認(rèn)制度與大陸地區(qū)司法確認(rèn)制度比較

在我國臺灣地區(qū)，基層組織稱為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)市公所”（類似于大陸地區(qū)的基層司法所），每個(gè)基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)市公所一般都設(shè)立了調(diào)解組織。調(diào)解人員由社會人士擔(dān)任，根據(jù)其性質(zhì)可界定為政府主導(dǎo)下的民間性調(diào)解，將民間調(diào)解與司法行政手段適當(dāng)對接起來，有效實(shí)現(xiàn)案件的分流，緩解訴訟壓力。［2］在我國臺灣地區(qū)，為了將其與行政調(diào)解進(jìn)行區(qū)別，其中鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市長以及代表均不得兼任調(diào)解委員會委員。根據(jù)我國臺灣地區(qū)《鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解條例》規(guī)定，當(dāng)事人在調(diào)解委員會主持達(dá)成調(diào)解書后，應(yīng)在達(dá)成調(diào)解協(xié)議3日內(nèi)報(bào)請當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)、鎮(zhèn)或市公所對調(diào)解協(xié)議進(jìn)行審核，由其在7日內(nèi)審核決定是否將協(xié)議移交該審查機(jī)構(gòu)所在地的法院審查。經(jīng)過法院對審查機(jī)構(gòu)送交的非訴性質(zhì)調(diào)解協(xié)議的審核，若符合現(xiàn)行法律，則對該調(diào)解協(xié)議賦予與法院生效民事裁判相同的強(qiáng)制履行效力，即具有強(qiáng)制執(zhí)行力，當(dāng)事人不得再就同一事實(shí)提起訴訟或仲裁。如若經(jīng)審核發(fā)現(xiàn)調(diào)解協(xié)議存在違反法律規(guī)定、損害國家利益、民眾利益，損害社會公德以及違反公序良俗等因素，則受案法院將不予確認(rèn)，糾紛當(dāng)事人可通過訴訟或仲裁方式解決糾紛。在大陸地區(qū)，依據(jù)《人民調(diào)解法》中所規(guī)定的司法確認(rèn)制度，人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)必須由調(diào)解協(xié)議的當(dāng)事人在一定期限內(nèi)共同向法院提出申請，而在我國臺灣地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解所主持下達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，其審查并不強(qiáng)調(diào)由當(dāng)事人申請，而是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解所直接與法院銜接，由法院受理審核。一旦受理法院裁定該協(xié)議有效，便直接具有強(qiáng)制履行效力。此外，我國臺灣地區(qū)對于經(jīng)過司法確認(rèn)取得強(qiáng)制履行效力的調(diào)解協(xié)議，若事后又發(fā)現(xiàn)該協(xié)議具有違法性，則原調(diào)解協(xié)議的當(dāng)事人可以向法院提起宣告調(diào)解協(xié)議無效或撤銷調(diào)解協(xié)議的訴訟。該項(xiàng)制度對于經(jīng)過司法確認(rèn)后又發(fā)現(xiàn)被確認(rèn)的協(xié)議漏查違法事由情形的，提供了事后救濟(jì)的途徑和措施，而大陸地區(qū)現(xiàn)行的《人民調(diào)解法》或其他相關(guān)法律并未對人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)確有錯誤后的救濟(jì)程序作出法律規(guī)定。

（二）人民調(diào)解司法確認(rèn)制度的完善

1.擴(kuò)大司法確認(rèn)的申請主體?，F(xiàn)行司法確認(rèn)制度要求“達(dá)成調(diào)解協(xié)議的當(dāng)事人雙方共同”向有管轄權(quán)的人民法院提出申請。但是基于人民調(diào)解的特殊性，結(jié)合“大調(diào)解”背景，以及司法部門和人民法院對人民調(diào)解工作的指導(dǎo)性，［3］筆者認(rèn)為可以借鑒我國臺灣地區(qū)由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市調(diào)解組織與基層法院相銜接的模式，擴(kuò)大人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)的申請主體，將人民調(diào)解組織納入可提出申請的主體范圍，將更便于啟動人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序。一方面打消了當(dāng)事人“怕麻煩”而不愿去法院申請司法確認(rèn)的顧慮，另一方面將人民調(diào)解制度與司法程序進(jìn)行了良好銜接，讓人民調(diào)解工作更具公信力和威懾力。同時(shí)，還應(yīng)注意的是由調(diào)解組織向人民法院提交申請并不應(yīng)當(dāng)排斥當(dāng)事人自行提交。因此，向有管轄權(quán)的人民法院申請司法確認(rèn)的主體可以規(guī)定兩種：（1）簽訂人民調(diào)解協(xié)議的當(dāng)事人、近親屬、委托代理人或法定代理人；（2）主持調(diào)解工作的人民調(diào)解組織。在司法實(shí)踐中，應(yīng)該由當(dāng)事人自行選擇，若當(dāng)事人不同意由人民調(diào)解組織提交司法確認(rèn)申請的，則可以由當(dāng)事人自行提交或自行承擔(dān)不提交司法確認(rèn)申請導(dǎo)致的后果。

2.減縮司法確認(rèn)申請的期間?，F(xiàn)行司法確認(rèn)制度提交申請的期間為“達(dá)成調(diào)解協(xié)議的三十天內(nèi)”。筆者認(rèn)為這一期限規(guī)定過長，當(dāng)事人在達(dá)成調(diào)解協(xié)議后容易出現(xiàn)反悔或改變調(diào)解協(xié)議的想法，為了防止這一情況發(fā)生，可以借鑒我國臺灣地區(qū)規(guī)定的3日至7日時(shí)限。民事案件不同于刑事案件或行政案件，不穩(wěn)定性明顯且繁雜，隨時(shí)可能發(fā)生變化。當(dāng)事人經(jīng)過調(diào)解后達(dá)成了調(diào)解協(xié)議，基于民事糾紛的多變性，該協(xié)議所涉及的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容變動的可能性也較大，矛盾可能迅速升級，很可能出現(xiàn)原調(diào)解協(xié)議無法調(diào)整新的矛盾的情形?！度嗣裾{(diào)解法》對申請司法確認(rèn)的時(shí)間規(guī)定為30日，該期間過長，當(dāng)事人容易出現(xiàn)反悔或改變調(diào)解協(xié)議的想法，從而降低了當(dāng)事人自覺調(diào)解協(xié)議的概率，因此，在期間的規(guī)定上可以參考我國臺灣地區(qū)3日至7日的規(guī)定適當(dāng)?shù)乜s短期限。

3.規(guī)范人民調(diào)解協(xié)議的文本。現(xiàn)行的人民調(diào)解制度中并未對人民調(diào)解協(xié)議的文本統(tǒng)一規(guī)范或進(jìn)行規(guī)范性指導(dǎo)。大多情況下，只要求人民調(diào)解協(xié)議記錄了當(dāng)事人基本情況、糾紛事實(shí)和達(dá)成的權(quán)利義務(wù)，最后經(jīng)過各方當(dāng)事人確認(rèn)后簽字或蓋章即成立了一份人民調(diào)解協(xié)議。但是由于地域、經(jīng)濟(jì)及文化水平的差異，所簽訂的人民調(diào)解協(xié)議文本各有不同。如遺產(chǎn)糾紛中，有的地區(qū)要求人民調(diào)解協(xié)議將遺產(chǎn)明細(xì)作為附件，財(cái)產(chǎn)明細(xì)是人民調(diào)解協(xié)議中必不可少的內(nèi)容；有的地區(qū)只要求提供遺產(chǎn)明細(xì)卻不要求作為協(xié)議附件；而有少部分地區(qū)卻不做任何要求。這就使得不同地區(qū)的人民法院在處理與遺產(chǎn)糾紛相關(guān)的人民調(diào)解協(xié)議時(shí)審核標(biāo)準(zhǔn)不同，會出現(xiàn)同類糾紛的人民調(diào)解協(xié)議有的能通過司法確認(rèn)達(dá)到全面履行的效果，而有的卻不能的情況。規(guī)范人民調(diào)解協(xié)議文本，有利于各基層法院在確認(rèn)同類人民調(diào)解協(xié)議時(shí)不產(chǎn)生標(biāo)準(zhǔn)沖突，突出司法確認(rèn)程序的嚴(yán)肅性與規(guī)范性。筆者認(rèn)為，基于人民法院對人民調(diào)解工作的技術(shù)指導(dǎo)，可以由最高院制定具有指導(dǎo)意義的規(guī)范性人民調(diào)解協(xié)議文本，由各基層人民法院初查是否符合人民調(diào)解協(xié)議的規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)，并在此基礎(chǔ)上對協(xié)議內(nèi)容做進(jìn)一步審核。對于口頭達(dá)成人民調(diào)解協(xié)議，也應(yīng)當(dāng)在人民法院確認(rèn)調(diào)解協(xié)議時(shí)制作書面文書。因此，經(jīng)過司法確認(rèn)的人民調(diào)解協(xié)議應(yīng)當(dāng)比未經(jīng)司法確認(rèn)人民調(diào)解協(xié)議更規(guī)范。

二、《民事訴訟法》中的特別程序

除了《人民調(diào)解法》本身保障人民調(diào)解協(xié)議的約束力之外，其他法律制度也應(yīng)當(dāng)從不同角度為人民調(diào)解協(xié)議的約束力提供保障?，F(xiàn)行《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）中，對“人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)”做了概況規(guī)定，這對推進(jìn)多元糾紛解決機(jī)制的發(fā)展具有重要意義。在適用過程中也有一些問題需進(jìn)一步闡釋。

（一）增加案外人救濟(jì)程序。2012年我國對《民事訴訟法》進(jìn)行了修訂，修訂后的《民事訴訟法》第十五章實(shí)現(xiàn)了人民調(diào)解與民事訴訟程序的銜接，增加了調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的內(nèi)容（即《民事訴訟法》第一百九十四、一百九十五條），但人民調(diào)解協(xié)議涉及的案外人權(quán)益問題仍然留有空白，僅僅體現(xiàn)在原有的若干規(guī)定上，這使得人民調(diào)解當(dāng)事人有意隱瞞案件的真相，從而會損害案外人的利益。因此，在人民調(diào)解階段增加案外人救濟(jì)程序顯得尤為重要。

（二）增加事后救濟(jì)程序。在《民事訴訟法》中實(shí)現(xiàn)了民事訴訟程序與人民調(diào)解相銜接，但均是圍繞人民調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容如何規(guī)范制定的問題進(jìn)行規(guī)定［4］；而對于已經(jīng)通過司法確認(rèn)的人民調(diào)解協(xié)議存在錯誤時(shí)，如何進(jìn)行事后救濟(jì)卻沒有任何規(guī)定。此處也應(yīng)與《人民調(diào)解法》中司法確認(rèn)制度相同，對事后救濟(jì)措施做出相應(yīng)規(guī)定，由《人民調(diào)解法》對實(shí)體上的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行規(guī)定，同時(shí)，由《民事訴訟法》來規(guī)范程序的完整。

三、其他領(lǐng)域?qū)θ嗣裾{(diào)解協(xié)議履行的保障

人民調(diào)解協(xié)議達(dá)成后協(xié)議得以全面履行的主要途徑是依靠當(dāng)事人自覺。雖然當(dāng)事人可以通過司法確認(rèn)及其他制度進(jìn)行保障，但是在這些制度尚不完善的情況下依然需要依賴社會輿論和社會道德的監(jiān)督。

（一）建立人民調(diào)解協(xié)議公示制度

對于不涉及個(gè)人隱私、商業(yè)秘密及未成年人的人民調(diào)解協(xié)議，可以由人民調(diào)解委員會統(tǒng)一在一定范圍內(nèi)予以公示，此方式一般適用于農(nóng)村、社區(qū)、街道等范圍不大的地區(qū)。司法實(shí)踐中，有些地區(qū)已經(jīng)開始實(shí)施公示制度，以達(dá)到輿論監(jiān)督的目的，這樣就不單純地依靠人民調(diào)解組織來進(jìn)行監(jiān)督和督促了。特別是類似相鄰關(guān)系糾紛、侵權(quán)損害賠償糾紛等案件的調(diào)解協(xié)議，完全可以依靠輿論監(jiān)督在選擇不啟動司法程序的情況下，實(shí)現(xiàn)一定程度的效力保障。通過人民調(diào)解協(xié)議公示來保障協(xié)議的全面履行，是有成功案例的。筆者曾于2012年8月赴湖南懷化某司法局進(jìn)行考察調(diào)研，期間當(dāng)?shù)厮痉ň志珠L帶筆者參觀了曾經(jīng)在修建公路時(shí)工人與村民發(fā)生糾紛的調(diào)解現(xiàn)場。當(dāng)?shù)厮痉ň謱?dāng)時(shí)調(diào)解成功后雙方達(dá)成的調(diào)解協(xié)議篆刻在石碑上，并將石碑豎立在糾紛發(fā)生地。自石碑豎立以來至公路修建完成，當(dāng)?shù)匦藿ü返墓と撕痛迕褚恢弊裱系膮f(xié)議，再也沒有發(fā)生過糾紛。這個(gè)石碑也作為人民調(diào)解成功的典型案例被保留了下來，這一做法不僅保障了人民調(diào)解協(xié)議的全面履行，同時(shí)也對如何保障人民調(diào)解協(xié)議的全面履行起到了啟發(fā)作用。筆者認(rèn)為，將人民調(diào)解協(xié)議進(jìn)行公示將有利于保障人民調(diào)解協(xié)議的全面履行，因此，建立一個(gè)合理的人民調(diào)解協(xié)議公示制度是非常有必要的。但是在建立人民調(diào)解協(xié)議公示制度時(shí)應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn)：一是應(yīng)該征得當(dāng)事人的同意；二是應(yīng)當(dāng)保護(hù)未成年人的權(quán)益；三是應(yīng)當(dāng)保護(hù)個(gè)人隱私、商業(yè)秘密及國家秘密；四是公示協(xié)議內(nèi)容不得侵犯他人的權(quán)益。

（二）建立激勵機(jī)制

筆者認(rèn)為，人民調(diào)解的目的不僅是為了解決民間糾紛，還應(yīng)該是為了恢復(fù)因糾紛而破壞的社會關(guān)系。美國ADR制度中的恢復(fù)性調(diào)解思維值得我們借鑒。它指出，人們因?yàn)榧m紛而破壞的社會關(guān)系必然成為下次糾紛的導(dǎo)火索。為了避免類似糾紛再出現(xiàn)，便應(yīng)在第一次糾紛出現(xiàn)時(shí)就處理好當(dāng)事人之間的關(guān)系，不僅要解決當(dāng)事人的糾紛，還應(yīng)恢復(fù)他們的社會關(guān)系。［5］在這樣的思想指導(dǎo)之下，我們應(yīng)該充分利用人民調(diào)解委員會的民間性和靈活性，盡量不讓矛盾上升到訴訟層面，將糾紛在基層化解。同時(shí)還應(yīng)建立一些能促使當(dāng)事人和諧相處的激勵機(jī)制，例如對于人民調(diào)解協(xié)議履行得好的當(dāng)事人，可以提出褒揚(yáng)獎勵，在社區(qū)或者農(nóng)村以人民調(diào)解委員會為主、其他管理部門為輔的開展評選“人民調(diào)解誠信當(dāng)事人”等方式來鼓勵當(dāng)事人自覺履行人民調(diào)解協(xié)議。最終達(dá)到解決民間糾紛并營造和諧社會的目的。

（三）規(guī)范人民調(diào)解組織的內(nèi)部機(jī)制

關(guān)于規(guī)范人民調(diào)解組織內(nèi)部機(jī)制的問題，一是要提高人民調(diào)解組織的調(diào)解能力，增加對人民調(diào)解員專業(yè)知識的培訓(xùn)力度，提高人民調(diào)解員的專業(yè)素質(zhì)和職業(yè)道德［6］。嚴(yán)格按照規(guī)定的條件選任人民調(diào)解員，積極吸收符合條件的其他法律從業(yè)人員參加人民調(diào)解工作，建立知法懂法的專兼職相結(jié)合的人民調(diào)解員隊(duì)伍。二是規(guī)范人民調(diào)解工作程序，在實(shí)體、程序和文書制作各方面不斷規(guī)范，確保人民調(diào)解協(xié)議的質(zhì)量。三是加強(qiáng)人民調(diào)解工作的物質(zhì)保障。對人民調(diào)解工作的物質(zhì)投入，如人民調(diào)解員專業(yè)知識培訓(xùn)的投入等，增加必要的經(jīng)費(fèi)。四是要加強(qiáng)人民調(diào)解工作的法制宣傳，提高社會對人民調(diào)解程序的認(rèn)知度和認(rèn)同感。同時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)看到的是，現(xiàn)行人民調(diào)解程序在群眾眼中認(rèn)知度和認(rèn)同感不高的問題，很多民眾對于人民調(diào)解工作還不理解，這就需要人民調(diào)解員在調(diào)解的過程中積極地向群眾宣傳該制度，鼓勵人們在調(diào)解中達(dá)成協(xié)議并切實(shí)履行，以徹底解決糾紛和穩(wěn)定社會關(guān)系。