生態(tài)文明視角下社會生活噪聲污染綜合執(zhí)法研究

卿玉琳

中共湘西州委黨校法學(xué)教研部，湖南 吉首 416000

大氣污染、水污染與噪聲污染合稱三大污染，近5年來，噪聲污染舉報案件僅次于大氣污染，排第2位。湘西自治州貫徹黨中央建設(shè)美麗中國的重大決策，按照省委、省政府建設(shè)“美麗湖南”的部署要求，推進“美麗湘西”建設(shè)，推動“全域旅游”建設(shè)，助推湘西州經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)人與自然和諧共生，推動綠色發(fā)展。但湘西州長期發(fā)展失衡，與其他地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展差距不斷拉大，片區(qū)經(jīng)濟發(fā)展壓力大。因此，環(huán)境保護和污染防治與經(jīng)濟發(fā)展這兩大國家戰(zhàn)略在這一地區(qū)不斷發(fā)生沖突。2018年湘西州各市縣城市管理部門根據(jù)城市管理執(zhí)法改革要求，承擔(dān)了部分社會生活噪聲污染防治的行政處罰權(quán)，但因執(zhí)法體制機制不健全，執(zhí)行過程中存在許多問題，矛盾凸現(xiàn)。因此，應(yīng)該在國家政策指導(dǎo)下努力推進湘西自治州社會生活噪聲污染綜合執(zhí)法體制機制建設(shè)。

一、湘西州社會生活噪聲污染綜合執(zhí)法現(xiàn)狀

（一）《中華人民共和國噪聲污染防治法》

根據(jù)2022年6月實施的《中華人民共和國噪聲污染防治法》規(guī)定，社會生活噪聲污染是指“人為活動產(chǎn)生的除工業(yè)噪聲、建筑施工噪聲和交通運輸噪聲之外的干擾周圍生活環(huán)境的聲音”（第五十九條），且“超過噪聲排放標準并依采取防控措施產(chǎn)生噪聲，并干擾他人的正常生活、工作和學(xué)習(xí)的現(xiàn)象”（第二條）。為了加強和規(guī)范社會生活噪聲污染防治的管理，對可能出現(xiàn)的噪聲污染現(xiàn)象進行了規(guī)定性條款，包括：超出營業(yè)性文化娛樂場所的邊界噪聲；在商業(yè)經(jīng)營活動中為了招攬顧客而使用高音廣播喇叭或采用其他方法，在敏感建設(shè)物集中區(qū)域內(nèi)使用高音廣播喇叭，使用家用電器、樂器或者進行其他家庭室內(nèi)娛樂活動，在公共場所組織娛樂、集會等活動中使用音響器材等產(chǎn)生的噪聲[1]（第六十一至六十六條）。并規(guī)定地方人民政府指定的部門有權(quán)針對以上行為責(zé)令改正、給予警告，可以并處罰款（第八十一至八十四條）。目前，湖南省和湘西自治州針對噪聲污染防治并沒有出臺噪聲污染防治單行條例，但湘西自治州各縣市為了加強對社會生活噪聲污染防治的管理，相繼根據(jù)國務(wù)院和湖南省關(guān)于推進城市管理執(zhí)法體制改革的要求，結(jié)合本縣（市）的實際情況進行了職能劃分，修改了“三定方案”。

（二）《城市管理執(zhí)法辦法》

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)快速發(fā)展，為了提高政府依法治理的能力和水平，2015年12月24日國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》指出，將環(huán)境保護管理方面社會生活噪聲污染……等行政處罰權(quán)納入城市管理綜合執(zhí)法部門；2017年5月1日住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺的《城市管理執(zhí)法辦法》通過條文的方式進行了進一步的規(guī)定，但并未對有關(guān)社會生活噪聲污染防治進行具體條文規(guī)定。為了進一步明晰管理職權(quán)，2017年8月1日湖南省人大常委會通過的《湖南省城市綜合管理條例》規(guī)定，由城市管理綜合部門負責(zé)行使“在戶外使用音響器材造成”的環(huán)境噪聲污染行政處罰權(quán)，并有權(quán)要求責(zé)令改正；拒不改正的，處以500元以下罰款（第五十四條第二款）；由設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府進行監(jiān)督管理“燃放煙花爆竹造成的噪聲污染”（第三十五條）。湘西自治州各縣市進行城市管理改革時，將第五十四條第二款劃歸城市管理綜合執(zhí)法部門進行管理。針對第三十五條，湘西自治州各縣市職權(quán)劃分部門各不相同，如永順縣、古丈縣將其劃歸城市管理綜合執(zhí)法部門管理，吉首市、花垣縣仍歸公安機關(guān)管理，瀘溪縣的公安機關(guān)和城市管理綜合執(zhí)法部門共同管理，龍山縣和保靖縣并未進行劃分。

（三）《環(huán)境保護法》

我國2015年1月1日起施行的《環(huán)境保護法》，針對社會生活噪聲污染，僅規(guī)定了“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當采取措施防治在生產(chǎn)建設(shè)或其他活動中產(chǎn)生的……噪聲……等對環(huán)境的污染和危害”（第四十二條），并未對噪聲污染的防治進行具體規(guī)定。湖南省人大常委會修訂2020年施行的《湖南省環(huán)境保護條例》規(guī)定，“縣級以上人民政府負在法定職責(zé)的部門”有權(quán)針對“高考、中考等特殊期間，考場周圍產(chǎn)生的環(huán)境噪聲污染，在噪聲敏感建筑物集中區(qū)域或者在廣場、街道、公園等公共場所組織集會、娛樂、健身等活動產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染，在商住綜合樓內(nèi)經(jīng)營歌舞廳、酒吧等娛樂業(yè)經(jīng)營場所產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染以及法律法規(guī)禁止的其他行為”責(zé)令改正，進行罰款（第三十九條）。而湘西自治州各縣針對“高考、中考等特殊期間，考場周圍產(chǎn)生的環(huán)境噪聲污染”的職能劃分并未體現(xiàn)在“三定方案”中，實踐中，由公安、城市管理綜合部門、交警等部門單獨或聯(lián)合執(zhí)法。這表明，湘西自治州各縣在職權(quán)劃分時，部分職權(quán)還存在一定的遺漏現(xiàn)象。

二、湘西州社會生活噪聲污染綜合執(zhí)法存在的問題

（一）社會生活噪聲污染綜合執(zhí)法范圍限定狹窄

湘西屬于土家族、苗族聚居地，湘西州新人結(jié)婚有在宴席上請苗鼓隊打鼓的習(xí)俗，但苗鼓存在聲音大、傳播范圍廣的特點，且婚宴所在的位置一般位于人口流動大、居民較多的城市中心地帶或敏感建筑集中區(qū)域內(nèi)，鼓聲一響附近居住或行走在路上的人常常能感覺到心跳加快、煩躁、不舒服。針對這一現(xiàn)象，常有居民到城管執(zhí)法部門投訴，要求進行整治。

為了解決經(jīng)濟的快速發(fā)展，人們的生活方式和方法越來越多元化，越來越多的噪聲出現(xiàn)，《噪聲污染防治法》（2022）相對于《環(huán)境噪聲污染防治法》（2018）擴大了社會生活噪聲的處罰范圍，比如原《環(huán)境噪聲污染防治法》（2018）第四十四條規(guī)定“禁止使用高音廣播喇叭或者采用其他發(fā)出高噪聲的方法招攬顧客”，而婚宴聘請的鼓隊打鼓是一種已經(jīng)被購買的服務(wù)，其作用和目的是為了給結(jié)婚的新人增添喜慶氛圍，不存在需要招引其他客人前來達到消費或服務(wù)的目的，因此不符合“招攬顧客”的規(guī)定，不在該條款禁止范圍內(nèi)。

而《噪聲污染防治法》（2022）第八十一條第（一）款，就明確規(guī)定“地方人民政府指定的部門”有權(quán)針對“超過噪聲排放標準排放社會生活噪聲的”進行罰款，擴大了罰款范圍，由此婚宴鼓造聲成的噪音污染也可歸入其中。但根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，以及湘西州各縣三定方案的職能劃分，城管執(zhí)法部門有權(quán)行使《湖南省城市綜合管理條例》第五十四條第二款“關(guān)于戶外使用音響器材造成噪聲污染的”處罰權(quán)，將處罰權(quán)限定在“音響器材造成的噪聲染染”，鼓聲不屬于使用音響器材，因此不適用該條款，綜合執(zhí)法部門無權(quán)進行管轄，針對婚宴鼓聲造成的環(huán)境噪聲污染的處理仍然是一個難題。

（二）社會生活噪聲污染綜合執(zhí)法體制不完善

根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，城市管理綜合執(zhí)法部門有權(quán)行使社會生活噪聲污染防治的行政處罰權(quán)，但是城市管理綜合執(zhí)法部門并沒有界定噪聲污染標準的權(quán)限，噪聲污染的界定由生態(tài)環(huán)境主管部門負責(zé)。

如在日常行政執(zhí)法活動中，城市管理綜合執(zhí)法部門在收到投訴后，首先要請求生態(tài)環(huán)境主管部門給予支持與配合，對噪聲進行界定是否超過環(huán)境噪聲標準，確定超出環(huán)境噪聲標準后，執(zhí)法部門才有權(quán)依法進行處理。但在實踐中，社會生活噪聲污染具有瞬發(fā)性局域性、隨機性的特點，這種特點會造成執(zhí)法部門取證困難，對于這種情況，執(zhí)法人員會面臨取不到證的結(jié)果；同時，城市管理綜合執(zhí)法部門因為行政級別低，權(quán)威性不強，無力與生態(tài)環(huán)境主管部門進行有效協(xié)調(diào)與對話，在請求生態(tài)環(huán)境主管部門派人進行噪音界定的時候，會面臨被拖延、忽略的情形，這不僅會嚴重影響城市管理綜合執(zhí)法部門工作效率，而且容易造成執(zhí)法效率低下的現(xiàn)狀。因此，城市管理綜合執(zhí)法協(xié)調(diào)配合機制亟需建立與完善。

（三）社會生活噪聲污染綜合執(zhí)法隊伍結(jié)構(gòu)不合理

根據(jù)住建部2008年11月1日執(zhí)行的《城鎮(zhèn)市容環(huán)境衛(wèi)生勞動定額》規(guī)定，市容環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)察、執(zhí)法人員的定員數(shù)按城市人口的萬分之三至萬分之五配備。[2]據(jù)調(diào)查，湘西州某縣2016年成立城市管理和綜合執(zhí)法局，經(jīng)核準總編制為71名，共設(shè)6個二級單位，其中監(jiān)察大隊14人，城建鎮(zhèn)30人，加上其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)招錄的部分執(zhí)法人員，2019年在編在職55人，抽調(diào)及借調(diào)10人在編，實際在本單位工作的在崗在編人員為45人。排除負責(zé)辦公室日常工作的人員，縣城市管理綜合執(zhí)法部門按照一天兩班輪流守崗，每班不到15人負責(zé)全縣城區(qū)內(nèi)市容環(huán)境衛(wèi)生管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理、環(huán)境保護管理等111項服務(wù)事項；如果排除其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法人員，城區(qū)內(nèi)每班執(zhí)法人員不到10人，顯然難以滿足其基本的履職需要。在實際工作中，城市管理綜合執(zhí)法部門的服務(wù)事項過多，涵蓋十幾類行政管理領(lǐng)域，如瀘溪縣城市管理和綜合執(zhí)法局共有138項服務(wù)事項，龍山縣城市管理和綜合執(zhí)法局共有133項服務(wù)事項，因此，在如此繁重的工作中，相較于履行社會生活噪聲污染防治等需要請求其他相關(guān)部門配合和支持的執(zhí)法活動，執(zhí)法人員在履行職責(zé)過程中更愿意執(zhí)行有獨立執(zhí)行權(quán)的活動?？梢姡鶎映枪軋?zhí)法部門執(zhí)法事項多、執(zhí)法人員配備不足已經(jīng)成為制約我國社會生活噪聲污染防治執(zhí)法工作的瓶頸。

三、湘西州社會生活噪聲污染綜合執(zhí)法的完善路徑

（一）合理劃定社會生活噪聲污染綜合執(zhí)法的權(quán)限范圍

2018年12月4日國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》規(guī)定：“根據(jù)中央改革精神和現(xiàn)行法律法規(guī)，整合環(huán)境保護和國土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等部門相關(guān)污染防治和生態(tài)保護執(zhí)法職責(zé)?！币约?020年3月生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法事項指導(dǎo)目錄（2020年版）》可知，社會生活噪聲污染執(zhí)法并未劃歸生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法部門，還是由城市管理綜合執(zhí)法部門、公安機關(guān)、生態(tài)環(huán)境部門進行分類管理。

依據(jù)《立法法》，設(shè)區(qū)的市可以針對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護等方面的事項制定地方性法規(guī)”的規(guī)定，湘西自治州可以針對社會生活噪聲污染進行地方性立法。首先，要合理劃定社會生活噪聲污染防治的范圍，要將隨著經(jīng)濟社會發(fā)展生活中已經(jīng)常見或可預(yù)見的噪聲污染納入防治范圍中，避免出現(xiàn)無法可依的現(xiàn)象；其次，要規(guī)范社會生活噪聲污染綜合執(zhí)法部門的職責(zé)，厘清各城市管理綜合執(zhí)法、生態(tài)環(huán)境主管部門、公安機關(guān)的職責(zé)范圍，避免出現(xiàn)執(zhí)法漏洞以及多頭執(zhí)法、權(quán)責(zé)不清等現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）理順社會生活噪聲污染綜合執(zhí)法的管理體制

第一，加快建成“智慧城管”。目前湘西州大多縣市城市管理綜合執(zhí)法人員均是靠日常巡邏來收集信息，進行執(zhí)法活動，這種模式不僅降低了工作效率，而且容易導(dǎo)致信息碎片化，不能滿足城市管理綜合執(zhí)法的客觀需求；特別是社會生活噪聲污染具有隨機性、突發(fā)性的特點，難以穩(wěn)固和收取證據(jù)。因此，有必要加快城市管理數(shù)字化平臺建設(shè)和功能融合，借助先進的信息技術(shù)提高城市管理的效率與質(zhì)量。

第二，建立多部門聯(lián)動執(zhí)法機制。社會生活噪聲污染執(zhí)法具有一定的專業(yè)性，在執(zhí)法調(diào)查、執(zhí)法檢查中，城市管理綜合執(zhí)法部門需要生態(tài)環(huán)境主管部門、公安機關(guān)等的協(xié)助，把他們的執(zhí)法力量協(xié)調(diào)起來形成執(zhí)法聯(lián)動。因此，需要建立城市管理綜合執(zhí)法部門與相關(guān)行業(yè)管理部門共同參加的聯(lián)席會議制度，力求在執(zhí)法中及時發(fā)現(xiàn)問題、有效共享信息、全面協(xié)調(diào)矛盾、科學(xué)解決問題。

（三）加強社會生活噪聲污染綜合執(zhí)法隊伍的規(guī)范化建設(shè)

第一，加大基層綜合執(zhí)法人員配置。針對基層城管執(zhí)法力量薄弱的現(xiàn)象，應(yīng)推動城市管理綜合執(zhí)法重心下移、執(zhí)法力量下沉，適度調(diào)高執(zhí)法人員配備比例，以重點充實執(zhí)法一線隊伍。目前社會生活噪聲污染的執(zhí)法區(qū)域一般是指城市建成區(qū)內(nèi)，但是隨著湘西自治州“全域旅游”建設(shè)的加快，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是旅游景點對寧靜美好的人居環(huán)境要求也越來越高，因此，要加大基層城管執(zhí)法人員配置，擴大執(zhí)法區(qū)域，以確保城市管理綜合執(zhí)法隊伍具備與其執(zhí)法任務(wù)相適應(yīng)的人員配置與執(zhí)法力量[3]。

第二，規(guī)范城市管理綜合執(zhí)法隊伍編制的問題。首先，嚴禁任意借調(diào)或抽調(diào)城市管理綜合執(zhí)法人員，擠壓本應(yīng)用于綜合執(zhí)法的事業(yè)編制。其次，進一步統(tǒng)一規(guī)劃城市管理綜合執(zhí)法隊伍編制，加強執(zhí)法隊伍的管理與建設(shè)，提高執(zhí)法積極性。