省級(jí)政府網(wǎng)絡(luò)財(cái)務(wù)信息披露質(zhì)量特征研究

□文/李昊東

（西安石油大學(xué) 陜西·西安）

［提要］ 本文以31個(gè)省級(jí)行政區(qū)政府門戶網(wǎng)站年度公開財(cái)務(wù)信息為載體，以財(cái)務(wù)信息披露質(zhì)量特征為研究目標(biāo)，從預(yù)算信息、財(cái)務(wù)收支信息、重點(diǎn)領(lǐng)域信息等三個(gè)方面分析政府網(wǎng)絡(luò)財(cái)務(wù)信息披露質(zhì)量特征，收集政府財(cái)務(wù)責(zé)任監(jiān)管證據(jù)，為衡量政府網(wǎng)絡(luò)財(cái)務(wù)信息披露質(zhì)量提供思路。

一、研究背景

隨著社會(huì)公眾民主意識(shí)不斷加強(qiáng)，政府網(wǎng)絡(luò)信息披露日益為人們所關(guān)注，打造“透明政府”與“公信政府”已經(jīng)成為趨勢(shì)所向。2008年《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》正式實(shí)施，將信息公開作為政府必須履行的義務(wù)進(jìn)行明確規(guī)定，并于2019年修訂，擴(kuò)大了主動(dòng)公開的范圍和深度，明確了以公開為常態(tài)、不公開為例外的原則；2014年，新修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》對(duì)政府財(cái)務(wù)信息披露也做出了詳細(xì)的規(guī)定；黨的十九大報(bào)告指出，“要鞏固基層政權(quán)，完善基層民主制度，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”；2020年7月，國(guó)家“十四五”規(guī)劃進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“完善黨務(wù)、政務(wù)、司法和各領(lǐng)域辦事公開制度”，將其作為完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要舉措之一。

財(cái)務(wù)信息作為政府各級(jí)部門日常工作信息的重要組成部分，記錄著公共資金的流向，而公共資金與政府部門大部分決策與實(shí)施緊密相連，因此，政府財(cái)務(wù)信息公開能夠反應(yīng)政府大部分決策與實(shí)施的走向，降低政府與公民之間的信息不對(duì)稱，更好的履行其受托責(zé)任，從而提升政府滿意度需求。有鑒于此，本文選取我國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)的政府門戶網(wǎng)站為研究樣本，以2017～2020年作為樣本期間，梳理政府網(wǎng)絡(luò)財(cái)務(wù)信息披露途徑、披露次數(shù)和披露篇幅的趨勢(shì)演變，嘗試從預(yù)算信息、財(cái)務(wù)收支信息和重點(diǎn)領(lǐng)域信息三個(gè)質(zhì)量層次，對(duì)政府網(wǎng)絡(luò)財(cái)務(wù)信息披露質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而提供政府網(wǎng)絡(luò)財(cái)務(wù)信息披露質(zhì)量評(píng)價(jià)結(jié)果，提出政府網(wǎng)絡(luò)財(cái)務(wù)信息披露質(zhì)量改進(jìn)建議。

二、研究樣本與數(shù)量特征

（一）研究樣本選擇。我國(guó)經(jīng)過(guò)四次較大規(guī)模的行政區(qū)域修正，自1999年至今，共劃分34個(gè)省級(jí)行政單位，包含23個(gè)省、5個(gè)自治區(qū)、4個(gè)直轄市、2個(gè)特別行政區(qū)，1，355個(gè)縣級(jí)行政區(qū)。因考慮到香港、澳門以及臺(tái)灣地區(qū)行政體制、財(cái)務(wù)信息建設(shè)體系與內(nèi)陸有所出入，故不包含在本次樣本數(shù)據(jù)范圍之內(nèi)；同時(shí)，考慮到省級(jí)單位財(cái)政體系、網(wǎng)站建設(shè)資源較縣級(jí)相對(duì)領(lǐng)先，作為研究樣本代表性、典型性強(qiáng)，本文研究樣本選取大陸31個(gè)省級(jí)行政區(qū)政府門戶網(wǎng)站2017～2020年度財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行研究。財(cái)務(wù)信息內(nèi)容來(lái)自政府網(wǎng)絡(luò)信息公開法定內(nèi)容，包含一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算、財(cái)政收支情況、政府決算報(bào)告、三公經(jīng)費(fèi)、政府債務(wù)、政府采購(gòu)、扶貧資金、減稅降費(fèi)、財(cái)政資金直達(dá)基層12項(xiàng)內(nèi)容。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2011年發(fā)布的《東西中部和東北地區(qū)劃分方法》，將我國(guó)的經(jīng)濟(jì)區(qū)域劃分為東部、中部、西部和東北四大地區(qū)。具體分類情況見(jiàn)表1。（表1）

表1 我國(guó)省級(jí)行政區(qū)劃分一覽表

（二）數(shù)量特征。政府和部門預(yù)決算公開是實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政的基本要求，是我國(guó)當(dāng)前財(cái)政制度的基本特征，也是建設(shè)良好政府的重要手段。因此，在進(jìn)行省級(jí)政府網(wǎng)絡(luò)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)價(jià)前，首先對(duì)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)政府門戶網(wǎng)站預(yù)決算報(bào)告數(shù)據(jù)收集整理，得到其財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)數(shù)量特征，并對(duì)其做出評(píng)價(jià)，如表2所示。（表2）

總體來(lái)看，預(yù)算報(bào)告披露篇幅占比呈現(xiàn)波動(dòng)上升趨勢(shì)，說(shuō)明預(yù)算概念逐步深入政府財(cái)政信息披露管理理念，但相對(duì)于逐年提升的預(yù)算報(bào)告篇幅均值而言，決算報(bào)告披露篇幅提升幅度有限，并且不同地區(qū)的省級(jí)行政區(qū)財(cái)務(wù)信息披露篇幅差異性較大，表明省級(jí)政府網(wǎng)絡(luò)財(cái)務(wù)信息披露規(guī)范程度仍需提升。

三、政府網(wǎng)絡(luò)財(cái)務(wù)信息披露評(píng)價(jià)指標(biāo)

（一）財(cái)務(wù)信息披露質(zhì)量層次設(shè)置依據(jù)。從委托代理理論的角度看，人民群眾是“委托人”，通過(guò)人民代表大會(huì)制度選舉產(chǎn)生的政府是“代理人”，政府以其名義代人民對(duì)公共和社會(huì)資源進(jìn)行獲取、分配和管理，并相應(yīng)地獲得一定的決策權(quán)。政府行政機(jī)構(gòu)作為人民的“代理人”，將“委托人”交托的財(cái)務(wù)資源用于社會(huì)公共管理及經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而資源獲取和支出的數(shù)量、使用的有效性等相關(guān)財(cái)務(wù)信息顯著、可量化、及時(shí)地向外界進(jìn)行披露，即是為了履行其相對(duì)應(yīng)的財(cái)務(wù)受托責(zé)任。

基于《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》與《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》等政策法規(guī)、社會(huì)公眾對(duì)政府財(cái)務(wù)信息的關(guān)注程度、政府財(cái)務(wù)信息實(shí)際披露項(xiàng)目以及財(cái)務(wù)信息披露質(zhì)量研究評(píng)分的可操作性，本文設(shè)置了一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算、財(cái)政收支情況、政府決算報(bào)告、三公經(jīng)費(fèi)、政府債務(wù)、政府采購(gòu)、扶貧資金、減稅降費(fèi)、財(cái)政資金直達(dá)基層12項(xiàng)內(nèi)容，其中前三項(xiàng)屬于政府預(yù)算信息，中間三項(xiàng)屬于財(cái)務(wù)收支信息，后三項(xiàng)屬于重點(diǎn)領(lǐng)域信息。財(cái)務(wù)信息披露指標(biāo)設(shè)置理由如下：

2015年，第十三屆全國(guó)人大第七次會(huì)議中修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》中明確：我國(guó)政府收支活動(dòng)的全貌反映在一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算四個(gè)預(yù)算中；根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》第三章“主動(dòng)公開”規(guī)定，政府應(yīng)主動(dòng)公開財(cái)政預(yù)算、決算信息、政府集中采購(gòu)項(xiàng)目的目錄、標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施情況、扶貧、社會(huì)保險(xiǎn)等方面的政策、措施及其實(shí)施情況等；省級(jí)行政區(qū)政府政務(wù)公開中存在重點(diǎn)領(lǐng)域信息公開專欄，其中與財(cái)務(wù)有關(guān)的信息包含政府采購(gòu)、扶貧資金、減稅降費(fèi)、財(cái)政資金直達(dá)基層。

（二）財(cái)務(wù)信息披露質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)系統(tǒng)設(shè)計(jì)。表3構(gòu)建的質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)系統(tǒng)化涵蓋政府財(cái)務(wù)信息披露的重點(diǎn)內(nèi)容，旨在通過(guò)各項(xiàng)指標(biāo)全面細(xì)致地評(píng)定政府是否及時(shí)公開預(yù)決算信息、充分披露政府財(cái)務(wù)實(shí)時(shí)情況、接受人民群眾監(jiān)督等。（表3）

表3 財(cái)務(wù)信息披露質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)一覽表

四、政府財(cái)務(wù)信息披露情況

（一）總體描述。各省級(jí)政府在其門戶和相關(guān)財(cái)政部門網(wǎng)站中，對(duì)財(cái)務(wù)信息披露質(zhì)量各項(xiàng)指標(biāo)的披露完整程度可反映出政府對(duì)財(cái)務(wù)信息公開體制建設(shè)的重視程度和進(jìn)展情況，在數(shù)據(jù)搜集過(guò)程中，得到如下信息內(nèi)容特征：

1、研究樣本中絕大部分省份對(duì)財(cái)政收支信息、重點(diǎn)領(lǐng)域信息中的12項(xiàng)質(zhì)量指標(biāo)進(jìn)行完整披露，這與《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》的正式實(shí)施密不可分。

2、社會(huì)關(guān)注度極高的預(yù)決算報(bào)告、三公經(jīng)費(fèi)披露的比例非常高，但預(yù)決算的詳細(xì)程度有所差別，且?guī)缀跛惺》萑?jīng)費(fèi)的披露過(guò)于單調(diào)，未在門戶網(wǎng)站披露詳細(xì)信息。這一現(xiàn)象說(shuō)明省級(jí)行政區(qū)門戶網(wǎng)站的財(cái)務(wù)信息公開在預(yù)決算信息與三公經(jīng)費(fèi)信息的披露程度較為統(tǒng)一且全面，這也與中央制度和規(guī)范性文件的下發(fā)有密切關(guān)系，《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（2016）、《地方預(yù)決算公開操作規(guī)程》（2016）等一系列文件的下發(fā)執(zhí)行提高了預(yù)決算制度的建立完善。

3、政府門戶網(wǎng)站財(cái)務(wù)信息披露較好的省級(jí)行政區(qū)披露情況如下：遼寧省信息披露顯著性較高，在政府門戶網(wǎng)站首頁(yè)單獨(dú)披露；吉林省財(cái)政收支分季度披露，且三公經(jīng)費(fèi)單獨(dú)披露；江蘇省有單獨(dú)的預(yù)決算公開平臺(tái)，各項(xiàng)信息披露清晰，分類明確；安徽省信息披露項(xiàng)目詳細(xì)，減稅資金、財(cái)政資金直達(dá)基層等單獨(dú)披露；湖南省中央補(bǔ)助金、專項(xiàng)資金單獨(dú)披露。這一現(xiàn)象說(shuō)明部分省級(jí)行政區(qū)政府信息披露不僅能夠符合中央信息公開條例，同時(shí)還能做到自主創(chuàng)新，將財(cái)務(wù)信息多樣呈現(xiàn)，從而更好地履行了政府的受托責(zé)任。但部分政府財(cái)務(wù)信息僅在該地區(qū)財(cái)政網(wǎng)站披露，財(cái)務(wù)信息顯著性相較不足，如安徽省、福建省、山東省、湖北省等。

4、政府門戶網(wǎng)站信息披露中有部分缺失的省級(jí)行政區(qū)如下：內(nèi)蒙古自治區(qū)2017～2018年度僅有政府采購(gòu)信息1項(xiàng)于政府門戶網(wǎng)站披露，且2019～2020年度也未披露預(yù)算及執(zhí)行情況；廣西壯族自治區(qū)僅有2019年度的預(yù)算及執(zhí)行情況對(duì)外披露，2017～2018年度未在政府門戶網(wǎng)站找到相關(guān)信息；重慶市2019年度只有預(yù)算及執(zhí)行情況披露；青海省三年內(nèi)只有預(yù)算及執(zhí)行情況在政府門戶網(wǎng)站對(duì)外披露。這一信息披露不完整現(xiàn)象反映出我國(guó)部分省級(jí)行政區(qū)信息披露在早年還存在管理不規(guī)范及滯后效應(yīng)。

（二）質(zhì)量特征。通過(guò)對(duì)各省級(jí)行政區(qū)政府門戶網(wǎng)站考察評(píng)估，不難發(fā)現(xiàn)政府財(cái)務(wù)信息披露質(zhì)量呈現(xiàn)逐年上升趨勢(shì)，說(shuō)明財(cái)務(wù)信息披露逐漸引起各省級(jí)行政區(qū)政府重視，自愿性財(cái)務(wù)信息披露意愿有所改善。2008年，《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》正式實(shí)施，完善制度規(guī)范，對(duì)信息披露質(zhì)量起到了引導(dǎo)效應(yīng)。且《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（2016）、《地方預(yù)決算公開操作規(guī)程》（2016）等一系列文件的下發(fā)執(zhí)行提高了預(yù)決算制度的建立完善。

從財(cái)務(wù)信息披露質(zhì)量維度來(lái)看，財(cái)務(wù)信息披露量化性相對(duì)較強(qiáng)，原因在于圖文結(jié)合的信息披露方式有利于直觀展示政府財(cái)務(wù)信息成果，更便于信息使用者查看及政府更好地履行其受托責(zé)任，已經(jīng)逐漸成為政府的共識(shí)；財(cái)務(wù)信息披露時(shí)間性次之，部分省份（如吉林、浙江等）能夠做到財(cái)務(wù)信息按月、季度分別披露，縮小數(shù)據(jù)的最小單元，使政府審計(jì)及信息獲取進(jìn)一步便捷。且財(cái)務(wù)信息時(shí)間性較強(qiáng)省份在披露中將現(xiàn)在與過(guò)去信息對(duì)比，使信息使用者可獲取該年度絕對(duì)數(shù)值以及增減趨勢(shì)與百分比；財(cái)務(wù)信息披露顯著性并不理想，初步表明現(xiàn)階段省級(jí)行政區(qū)政府財(cái)務(wù)信息披露仍然以預(yù)決算報(bào)告與財(cái)政收支信息為主，各項(xiàng)財(cái)務(wù)信息單獨(dú)披露相對(duì)不足。

五、結(jié)論與建議

（一）研究結(jié)論。本文以31個(gè)省級(jí)行政區(qū)2017～2020年度網(wǎng)絡(luò)財(cái)務(wù)信息為研究對(duì)象，梳理財(cái)務(wù)信息披露數(shù)量及質(zhì)量特征，主要研究結(jié)論如下：（1）財(cái)務(wù)信息披露篇幅占政府?dāng)?shù)據(jù)公開比重有限，但呈現(xiàn)明顯改善趨勢(shì)，說(shuō)明財(cái)務(wù)信息披露逐漸引起政府重視，并將趨于常態(tài)化；但各行政區(qū)財(cái)務(wù)信息披露內(nèi)容存在一定差異，信息披露完整性有待進(jìn)一步提高。（2）財(cái)務(wù)信息披露質(zhì)量層次分析結(jié)果顯示披露質(zhì)量不夠理想；財(cái)政收支信息披露是政府財(cái)務(wù)信息披露的重點(diǎn)內(nèi)容，但財(cái)政收支情況、三公經(jīng)費(fèi)與政府債務(wù)披露明顯弱化，表明透明度欠佳仍然是政府財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)披露存在的主要問(wèn)題。（3）財(cái)務(wù)信息披露質(zhì)量指標(biāo)分析結(jié)果顯示政府普遍對(duì)除預(yù)決算報(bào)告之外的信息缺乏重視，社會(huì)保險(xiǎn)基金與政府性基金信息披露顯著性不足，大多省級(jí)行政區(qū)未單獨(dú)披露；幾乎所有政府財(cái)務(wù)信息都能夠做到文字結(jié)合數(shù)量化信息，但部分信息未用圖表表示，量化性不足；財(cái)務(wù)信息時(shí)間性指標(biāo)普遍較差，表明政府財(cái)務(wù)信息時(shí)效性不強(qiáng)，缺乏前瞻性和比較性的信息披露內(nèi)容，可能影響財(cái)務(wù)信息披露可理解程度。

（二）相關(guān)建議。本文提出以下政府網(wǎng)絡(luò)財(cái)務(wù)信息披露質(zhì)量完善建議：（1）增強(qiáng)財(cái)務(wù)信息披露完整性。大多政府網(wǎng)絡(luò)財(cái)務(wù)信息披露內(nèi)容只有預(yù)決算報(bào)告較為完整詳細(xì)，財(cái)政收支、三公經(jīng)費(fèi)等數(shù)據(jù)未單獨(dú)、完整、全方位披露。并且基于收付實(shí)現(xiàn)制的資產(chǎn)負(fù)債表也應(yīng)在政府門戶網(wǎng)站予以公示，及時(shí)、準(zhǔn)確反映其資產(chǎn)負(fù)債情況。（2）注重財(cái)務(wù)信息披露方式，充分利用表格、柱狀圖、餅狀圖等反映與總結(jié)數(shù)據(jù)。政府網(wǎng)絡(luò)財(cái)務(wù)信息披露的目的即為更好地履行其受托責(zé)任，降低與公眾之間信息不對(duì)稱，財(cái)務(wù)信息披露方式改善便于公眾理解，有助于提高政府網(wǎng)絡(luò)財(cái)務(wù)信息披露質(zhì)量。（3）縮短財(cái)務(wù)信息披露間隔時(shí)間，按月及時(shí)披露，同時(shí)做到財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)縱向比較。如北京市政府分月度公布其財(cái)政收支信息，并在政府收支報(bào)告中披露較上年增減變化。詳細(xì)的財(cái)務(wù)信息披露能夠進(jìn)一步提高公眾對(duì)政府滿意程度，應(yīng)在政府網(wǎng)絡(luò)財(cái)務(wù)信息披露領(lǐng)域中成為常態(tài)。（4）引入第三方審計(jì)。在進(jìn)一步完善政府審計(jì)的同時(shí)，為加強(qiáng)財(cái)政資金使用的公開透明度及政府網(wǎng)絡(luò)財(cái)務(wù)信息的高強(qiáng)度保證，必要時(shí)可引入民間第三方對(duì)政府網(wǎng)絡(luò)財(cái)務(wù)信息進(jìn)行審計(jì)。（5）建立考核評(píng)級(jí)制度。成立國(guó)務(wù)院直屬政府信息辦，對(duì)全國(guó)省級(jí)行政區(qū)政府門戶網(wǎng)站信息進(jìn)行考核、評(píng)級(jí)，建立獎(jiǎng)罰機(jī)制，明確責(zé)任追究制度。