探析新森林法修訂下的安陽市公益林建設(shè)及管理模式

郭威

生態(tài)公益林是森林分類經(jīng)營的產(chǎn)物，是發(fā)揮森林生態(tài)效益、森林社會效益的主體，其不僅在整個(gè)森林生態(tài)系統(tǒng)中起著重要作用，在整個(gè)林業(yè)法律體系中也占有重要地位。2019年12月28日，我國完成對森林法的第三次修正，關(guān)于公益林的有關(guān)內(nèi)容也做出了較大調(diào)整，以原森林法為制度依據(jù)的公益林建設(shè)管理模式已存在一定的滯后性，亟待完善和改進(jìn)，以期在新法施行后能夠與時(shí)俱進(jìn)、有效銜接。

一、安陽市公益林建設(shè)管理現(xiàn)狀

當(dāng)前，安陽市生態(tài)公益林經(jīng)營管理的核心措施主要是保護(hù)，明確了公益林范圍，采取了嚴(yán)格的限伐政策，建立起了行之有效的公益林護(hù)林員隊(duì)伍，并將公益林作為森林資源重點(diǎn)監(jiān)管對象開展年度執(zhí)法巡查，有效保障了生態(tài)公益林安全。

二、新森林法關(guān)于公益林的新定位

1、分類概念新。分類經(jīng)營管理制度是貫徹新森林法的主線概念。在2009年森林法第二次修正后，森林按照分類經(jīng)營管理理念，將五大林種既防護(hù)林、用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林和特種用途林納入法條，但法律內(nèi)容中仍未出現(xiàn)“公益林”和“商品林”的字眼;2019年新修訂的森林法重新梳理了森林分類經(jīng)營類型，在“總則”中規(guī)定“對公益林和商品林實(shí)行分類經(jīng)營管理”，確定了公益林的劃定范圍，對公益林和商品林確立不同的經(jīng)營、管護(hù)制度，將分類經(jīng)營管理概念徹底寫入法律，明確了法律地位，同時(shí)也更突出林種主導(dǎo)功能、注重發(fā)揮多種功能，以實(shí)現(xiàn)森林資源科學(xué)經(jīng)營和永續(xù)利用。

2、利用理念新。新森林法規(guī)定“在符合公益林生態(tài)區(qū)位保護(hù)要求和不影響公益林生態(tài)功能的前提下，經(jīng)科學(xué)論證，可以合理利用公益林林地資源和森林景觀資源，適度開展林下經(jīng)濟(jì)、森林旅游等”。由此可見，生態(tài)公益林的經(jīng)營目的，是在充分保障和發(fā)揮其生態(tài)效益基礎(chǔ)上，充分、合理發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益，以期達(dá)到效益最大化，實(shí)現(xiàn)雙贏或多贏。

3、補(bǔ)償結(jié)構(gòu)新。新森林法提出的補(bǔ)償包括兩種形式：一是生態(tài)補(bǔ)償，明確提出“國家建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，加大公益林保護(hù)支持力度，完善重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策，指導(dǎo)受益地區(qū)和森林生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過協(xié)商等方式進(jìn)行生態(tài)效益補(bǔ)償”;二是權(quán)益補(bǔ)償，規(guī)定“公益林劃定涉及非國有林地的，應(yīng)當(dāng)與權(quán)利人簽訂書面協(xié)議，并給予合理補(bǔ)償”。由于新法剛剛修訂，暫未出臺補(bǔ)償配套政策，也尚未具體規(guī)定補(bǔ)償方式，但從表述中仍可以看出，新森林法關(guān)于公益林補(bǔ)償?shù)慕Y(jié)構(gòu)完整、層次清晰，生態(tài)補(bǔ)償主要根據(jù)生態(tài)效益的發(fā)揮進(jìn)行補(bǔ)償，權(quán)益補(bǔ)償主要根據(jù)發(fā)展限制的程度進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償方式也趨于靈活。

三、當(dāng)前管理模式與新森林法內(nèi)容不相適應(yīng)

1、思想認(rèn)知較局限。在概念上，習(xí)慣將公益林等同于防護(hù)林和特種用途林，以林種分類來區(qū)分、界定公益林和商品林，導(dǎo)致人為的將森林功能機(jī)械分割，只關(guān)注林種所表現(xiàn)出來的主要功能，忽視甚至破壞了林種所隱藏的功能，局限性較大，與新森林法對公益林和商品林的法律定位不相適應(yīng)。

2、經(jīng)管模式較單一。當(dāng)前，安陽市對生態(tài)公益林的經(jīng)營管理思路主要停留在保護(hù)層面，但在重保護(hù)的同時(shí)，忽視了適度的經(jīng)營利用，輕視了發(fā)揮公益林有限的經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致現(xiàn)有生態(tài)公益林經(jīng)營管理模式較單一，與新森林法的經(jīng)營利用理念不相適應(yīng)。

3、補(bǔ)償機(jī)制不完善。一是生態(tài)補(bǔ)償不靈活，河南省生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制為“分級補(bǔ)償”，根據(jù)國家級公益林和省級公益林的分類，由中央財(cái)政和地方財(cái)政分別撥付。河南省集體公益林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為國家級150元/hm·a，省級75元/hm·a，差距較大，不利于充分發(fā)揮公益林的綜合效益。二是權(quán)益補(bǔ)償未實(shí)施，安陽市公益林均為集體林，按照原森林法規(guī)定和相關(guān)政策，只進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，未對非國有林地的權(quán)利人進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償以外的權(quán)益補(bǔ)償，與新森林法加強(qiáng)對非國有公益林經(jīng)營者權(quán)利保護(hù)的精神不一致。

四、完善管理模式的建議

1、樹立思想概念新認(rèn)知。公益林的經(jīng)營、管理、利用，應(yīng)在正確認(rèn)識的基礎(chǔ)上開展：一是要樹立正確的法治觀，在思想上應(yīng)迅速將“依規(guī)施治”調(diào)整為“依法施治”，透徹領(lǐng)悟新森林法精神，深刻領(lǐng)會分類經(jīng)營管理的概念，適度解放林種分類思想的禁錮，形成全新的公益林法治觀念;二是樹立正確的林種觀，應(yīng)以保障生態(tài)效益發(fā)揮為主，兼顧多種效益發(fā)揮為輔，形成“綜合治理、多效發(fā)揮”的森林經(jīng)營新理念。

2、建立經(jīng)營利用新模式。公益林的經(jīng)營管理，應(yīng)多措并舉、適度利用、綜合治理：一是大力保護(hù)，嚴(yán)格執(zhí)行新森林法等法律法規(guī)，加大執(zhí)法、巡護(hù)和宣傳力度，全面防范、嚴(yán)厲打擊破壞林區(qū)生態(tài)的違法犯罪行為，確保公益林生態(tài)效益發(fā)揮穩(wěn)定;二是合理改造，對公益林中質(zhì)量較差、功能較弱的殘次林、低效林進(jìn)行林分改造，通過撫育采伐、局部造林、封山育林等育改結(jié)合的方式，調(diào)整結(jié)構(gòu)、優(yōu)化林相，提高森林的利用效率;三是適度利用，以“生態(tài)為主，兼顧發(fā)展”為原則，出臺相關(guān)政策，引導(dǎo)、鼓勵(lì)林農(nóng)在林種結(jié)構(gòu)成熟、林分質(zhì)量較好、生態(tài)區(qū)位較弱、地理位置偏遠(yuǎn)的公益林區(qū)適度開展林下種植養(yǎng)殖，同時(shí)也要鼓勵(lì)涉及公益林區(qū)的森林公園合理開展森林旅游，充分發(fā)揮公益林的經(jīng)濟(jì)效益，確保綜合效能的協(xié)調(diào)發(fā)揮。

3、建立綜合補(bǔ)償新機(jī)制。一是建立生態(tài)效益指標(biāo)評價(jià)體系，考慮公益林的區(qū)劃主體、保護(hù)等級、生態(tài)區(qū)位、森林權(quán)屬、林種結(jié)構(gòu)、林分質(zhì)量、改造成本、管護(hù)成本、利用程度、效能發(fā)揮等因素，建立一套科學(xué)的生態(tài)效益指標(biāo)評價(jià)體系，用以評價(jià)公益林的生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益發(fā)揮程度;二是搭建生態(tài)補(bǔ)償協(xié)商平臺，以縣級森林生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府為協(xié)調(diào)、協(xié)商的主體機(jī)構(gòu)，以其上級人民政府林業(yè)主管部門為業(yè)務(wù)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，邀請受益地區(qū)人民政府及林業(yè)主管部門，廣泛征求公益林權(quán)利人意見，根據(jù)生態(tài)效益指標(biāo)評價(jià)結(jié)果進(jìn)行充分協(xié)商，確定生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);三是建立權(quán)益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)評估體系，根據(jù)公益林的面積、生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，林業(yè)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值等因素，量化指標(biāo)，綜合評估公益林劃定對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、林農(nóng)收益的限制程度，從而確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);四是統(tǒng)籌開展綜合補(bǔ)償，應(yīng)統(tǒng)籌開展、綜合運(yùn)用生態(tài)補(bǔ)償和權(quán)益補(bǔ)償，形成互相配合、互為補(bǔ)充的關(guān)系，在合理的基礎(chǔ)上極大提升補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，充分保障非國有公益林經(jīng)營者的權(quán)益。

（作者單位：455000河南省安陽市退耕還林工程和生態(tài)公益林保護(hù)工作站）