新時代民族事務治理現(xiàn)代化的法治意蘊

楊文帥，郝亞明

（1.南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300350；2.貴州民族大學 中華民族共同體研究院，貴州 貴陽 550025）

習近平總書記在2021年中央民族工作會議上明確指出：“必須堅持依法治理民族事務，推進民族事務治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！盵1]這一重大論述，為推進新時代民族事務治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了方向指引。堅持依法治理民族事務，既是推動新時代黨的民族工作高質量發(fā)展的重要內容，也是民族事務治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，更是不斷鑄牢中華民族共同體意識的關鍵環(huán)節(jié)。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央團結帶領全國各族人民推進全面依法治國，將法治作為黨治國理政的基本方式，不斷健全中國特色社會主義法治體系，充分發(fā)揮法治在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的積極作用。依法治理民族事務是全面推進依法治國的重要內容，民族事務治理只有走好法治建設的道路，才能走好治理體系和治理能力現(xiàn)代化的道路。本文旨在依法治理的視域下，以鑄牢中華民族共同體意識為主線，從法治內涵、法治目標和法治要求等三個意蘊邏輯，探討和分析如何在法治的軌道上推進民族事務治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、把握民族事務治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的法治內涵

新時代依法治理民族事務，凝結著我們黨治國理政的理論成果和實踐經(jīng)驗。民族事務法治化是習近平法治思想的重要組成部分，富含中國共產(chǎn)黨百年民族工作的智慧結晶，深刻理解和全面貫徹民族事務治理中的法治內涵，也是民族事務治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的內在要求。

（一）法治是民族事務治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標志

法治現(xiàn)代化是推進民族事務治理現(xiàn)代化的重要標志。其一，是國家強盛的標志。習近平總書記指出：“一個現(xiàn)代化國家必然是法治國家?！盵2]法治是國家繁榮昌盛的支撐性力量，中國式現(xiàn)代化新道路離不開中國式法治現(xiàn)代化新道路?；仡欀袊厣鉀Q民族問題的正確道路，不難發(fā)現(xiàn)，法治始終占有重要地位。以涉及民族因素重要法律法規(guī)為例，從1949年《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》中單列“民族政策”到1954年《中華人民共和國憲法》確立民族平等、民族團結、民族區(qū)域自治等民族政策基本原則，再到1984年頒布《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》、2017年印發(fā)《關于依法治理民族事務促進民族團結的意見》等法律法規(guī)實踐的全面展開，各時期國家重要法律文件均對依法治理民族事務做了明確規(guī)定和要求。民族地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定的實踐證明，法治是民族事務治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要依托。其二，是治理能力的標志。法治化水平是衡量一個國家治理能力的主要標準，“堅持全面依法治國，是中國特色社會主義國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢”[3]，法治能夠將國家制度優(yōu)勢轉化為治理效能，讓民族事務治理有法可依、依法推進、因法提升，只有全面依法治理民族事務，才能保障民族事務治理體系的系統(tǒng)性和規(guī)范性，最大限度地凝聚各族人民的共識，共同防范化解民族領域風險隱患，進而為實現(xiàn)“第二個百年”奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢提供有力保證。其三，是政治文明的標志?！耙徊恐袊?，就是一部各民族交融匯聚成多元一體中華民族的歷史?！盵4]自秦漢以來，歷代王朝無不重視民族事務治理，探索建立了羈縻政策、土司制度、改土歸流制度等，但始終無法擺脫治亂興衰的輪回定律。很大程度上，原因在于古代王朝采取的是“人治”而非“法治”。依靠人治的方式，當中央政權強大之時，可以較為穩(wěn)定地維持民族事務治理，一旦中央政權開始衰落，民族事務治理便會陷入混亂，長治久安因此成為各族人民遙不可及的長久奢望。孟德斯鳩曾這樣談論公權力：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。從事務的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”[5]（154）采取法治的方式，就是要突破因人治造成的治理困境，為民族事務治理提供穩(wěn)定可靠的保障，依法治理民族事務，這是民族事務治理現(xiàn)代化建設的重要目標，也是現(xiàn)代民族國家政治文明的顯要標志。

（二）法治是民族事務治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心要素

國家治理的現(xiàn)代化，一定意義上就是法治化的過程，法治是民族事務治理的核心要素。盡管我們常常把法治視為現(xiàn)代文明的標志，但實際上法治并不是一個近現(xiàn)代的概念，而是一個相對古老的概念，有著十分久遠的歷史淵源。早在2 000多年前，亞里士多德就曾指出：“法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制訂得良好的法律”[6]（199），人們對亞氏的這一觀點可能持有不同的看法，但其中蘊含的“依法善治”無疑與今天的“法治精神”高度契合，反映了人類社會對實現(xiàn)法治的美好愿景。亞里士多德之后，經(jīng)歷羅馬成文法、啟蒙思想家及現(xiàn)代法學家等的不斷闡釋和實踐，最終形成了今天西方資產(chǎn)階級法治體系。當然，法治傳統(tǒng)絕不僅存在于西方，中國傳統(tǒng)思想中就包含大量的法治論述，例如，韓非子的“明主使其群臣，不游意于法之外，不為惠于法之內，動無非法”[7]（134），商鞅的“善為國者，官法明，故不任知慮”[8]（28）等，中國古代法學家的部分觀點均強調了法治在國家治理中的重要意義。另外，中國古代思想家提倡的“仁義禮德”“和為貴”等治國理念，也為當代中國乃至世界各國的法律實踐提供了重要的借鑒作用。

“在現(xiàn)代國家，法治是國家治理的基本方式，是國家治理現(xiàn)代化的重要標志，國家治理法治化是國家治理現(xiàn)代化的必由之路?！盵9]民族法治體系及其執(zhí)行能力的現(xiàn)代化，是民族事務治理體系和治理能力現(xiàn)代化的集中體現(xiàn)。民族法治體系作為中國特色社會主義法治體系的重要內容，中華人民共和國成立70多年來，已經(jīng)成功建立起了以憲法為根本、以民族區(qū)域自治法為主干，以及以若干法規(guī)條例為基礎的民族法治體系。截至2019年，現(xiàn)行有效的267件法律中有90件涉及民族事務，755件行政法規(guī)中有68件涉及民族事務，自治地方制定了139件自治條例、753件單行條例、64件變通和補充規(guī)定[10]。這些不斷完善并發(fā)展的法律法規(guī)體系不僅保障了民族地區(qū)的長治久安，而且極大推進了民族地區(qū)的現(xiàn)代化，也在一定程度上表明，法治要素是民族事務治理現(xiàn)代化的核心內容。其一，法治是制度現(xiàn)代化的要素。法治讓制度優(yōu)勢進一步顯現(xiàn)，法治理念貫穿于制度制定和制度執(zhí)行的全過程，一項制度只有通過法定程序才能成為制度，同樣，一項制度只有以法治的方式才能得到貫徹和執(zhí)行。例如，民族區(qū)域自治制度作為國家的基本政治制度之一，就是通過中華人民共和國民族區(qū)域自治法來確立并實施的。其二，法治是全面深化改革的要素?！胺矊僦卮蟾母锒家诜ㄓ袚?jù)。”[11]法治是全面深化改革在民族工作領域的要求，民族事務治理應以憲法為根本活動準則，不斷加強和完善民族工作法律法規(guī)體系，良法是善治的前提，地方政府和干部要善用法治思維、法治方式來處理民族事務。其三，法治是各族群眾參與民族事務治理的要素。“全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎是人民?！盵2]法治保障社會公平正義和人民權利的原則，可以確保各族人民依法平等參與民族事務治理，用法律來保障民族團結、民族平等，進而最大限度地調動廣大民族群眾，積極投身于本地區(qū)的現(xiàn)代化建設，不斷提升其自主參與公共事務及自身事務管理的能力。

（三）法治是民族事務治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本路徑

民族事務治理只有納入法治軌道才能實現(xiàn)有序推進，法治化是規(guī)范民族事務治理體系和提升民族事務治理能力現(xiàn)代化的基本路徑。美國著名法學家富勒（Fuller）認為，法律是“使人的行為服從于規(guī)則之治的事業(yè)”[12]（88）。也就是說，法治能夠為民族事務治理的規(guī)范化、協(xié)調化、普遍化提供準則和保障，是民族事務治理的邏輯起點和施策方式。

其一，法治提供價值指引。法律規(guī)范是國家意志的體現(xiàn)，國家現(xiàn)代化的主張和政策要通過法律加以規(guī)定，并運用國家強制力保證實施。法治中所蘊含的自由、平等、民主、公正等價值理念，一方面，保障了民族事務治理體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調性、穩(wěn)定性，另一方面，也指明了民族事務治理能力現(xiàn)代化的前進方向。面對中華民族偉大復興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局，法治在民族事務治理中的地位日益凸顯，以憲法為根基的中國特色民族法治體系，不僅規(guī)定了民族事務治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑，也提供了民族事務治理現(xiàn)代化的價值指引。法治是維護民族團結、處理民族關系和應對國內外風險的重要基石。另外，民族治理體系的完備、民族事務治理能力的提升，最終都應以法治的形式來呈現(xiàn)。

其二，法治提供制度保障。習近平總書記指出：“我國社會主義法治凝聚著我們黨治國理政的理論成果和實踐經(jīng)驗，是制度之治最基本最穩(wěn)定最可靠的保障。”[3]新時代加強和改進民族工作，鑄牢中華民族共同體意識，必須堅持和完善民族區(qū)域自治制度，確保黨中央政令暢通，確保國家法律法規(guī)的實施?！胺ㄖ问侵贫鹊母呒壭螒B(tài)，法治是制度成熟完備到特定階段的必然歸宿，法治是制度的精密‘算法’，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托”[13]，全面依法治理民族事務，能有效夯實民族區(qū)域自治制度，也是促進各民族發(fā)展經(jīng)濟、改善民生，實現(xiàn)各民族共同團結奮斗、共同繁榮發(fā)展的重要保障。

傳統(tǒng)的基準電壓通過帶隙基準電路產(chǎn)生，即一個正溫度系數(shù)的電壓和一個負溫度系數(shù)的電壓相互補償?shù)玫健Ｘ摐囟认禂?shù)電壓通常由一個雙極型晶體管基極發(fā)射極電壓得到，而正溫度系數(shù)電壓則由兩個雙極型晶體管基極發(fā)射極電壓差得到[3]。文獻[4]基于傳統(tǒng)帶隙基準電路，采用亞閾值設計方法，設計了一款溫漂系數(shù)僅為14.8 ppm/℃，功耗為68 nW的電壓源，但是該電路包含三極管和電阻，工藝兼容性較差，面積較大。文獻[5]取消了電阻，大大降低了版圖面積，但是依然具有三極管，工藝兼容性較差。文獻[6-9]是利用亞閾值MOS管的特性設計的全CMOS基準電壓源電路，功耗在百nW級。

其三，法治提供發(fā)展動力。“如果社會政治路徑關注于作為潛力（potential）的國家，法律路徑則從能力（potestas）的角度看待國家。”[14]（95）提升民族事務治理法治化水平，能夠顯著加快民族地區(qū)現(xiàn)代化建設的步伐。法律的生命力在于實施，面對新時代民族事務治理不斷出現(xiàn)的新情況新任務，需要法治給予積極且正確的回應。民族事務治理要堅持科學立法、嚴格執(zhí)法、切實普法、公正司法和常態(tài)監(jiān)督，形成民族事務治理完備的法律法規(guī)體系，做到堅持黨的領導、人民當家做主和依法治國的有機統(tǒng)一，堅持法治國家、法治政府、法治社會的一體推進，持續(xù)提升民族工作領域依法行政水平。民族事務治理的現(xiàn)代化有賴于民族工作各個領域的法治化，法治將各項民族事務納入法治軌道，創(chuàng)造了民族團結、社會安定和公平正義等良好治理條件，為民族事務治理體系和治理能力現(xiàn)代化不斷向前發(fā)展提供強大動力。

二、堅定民族事務治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的法治目標

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，提出了全面實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標，其中“法治”一詞高頻出現(xiàn)40次，這表明法治現(xiàn)代化是推進民族事務治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要目標。

（一）依法鑄牢中華民族共同體意識

新時代民族事務治理現(xiàn)代化的過程，也是依法鑄牢中華民族共同體意識的過程?！拌T牢中華民族共同體意識”這一概念，自2014年第二次中央新疆工作座談會上被首次提出以后，不斷被上升為國家意志和轉化為法律法規(guī)。2017年10月，黨的十九大將“鑄牢中華民族共同體意識”寫入黨章，成為全黨全國各族人民的共同意志和根本遵循。2018年3月，十三屆全國人大一次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》，將“實現(xiàn)中華民族偉大復興”寫入國家憲法，以根本大法的形式鞏固了鑄牢中華民族共同體意識的憲法基礎。2019年10月，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中，鑄牢中華民族共同體意識被總結為國家制度和國家治理體系的13個顯著優(yōu)勢之一，是推進國家治理現(xiàn)代化總體目標的重要內容。2021年8月，在第五次中央民族工作會議上，鑄牢中華民族共同體意識被確定為新時代黨的民族工作的主線和“綱”，成為新時代黨的民族理論和民族政策的綱領方針。2022年3月，習近平總書記在參加十三屆全國人大五次會議內蒙古代表團的審議時再次強調，要把鑄牢中華民族共同體意識作為新時代黨的民族工作的主線，并視之為維護中華民族大團結、實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的重大決策。以上事實充分表明，鑄牢中華民族共同體意識是新時代民族事務治理現(xiàn)代化的重要目標，想要長久和穩(wěn)定推進這一目標，必須依靠法治的制度保障。只有依法治理民族事務，才能不斷鞏固和發(fā)展平等團結互助和諧的社會主義民族關系，進而最大限度地維護國家統(tǒng)一和社會安定，為各民族攜手推進民族事務治理現(xiàn)代化創(chuàng)造安全穩(wěn)定的實現(xiàn)環(huán)境。

依法鑄牢中華民族共同體意識，能夠為民族事務治理現(xiàn)代化提供基礎性的保障。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標的建議》中明確提出，“鑄牢中華民族共同體意識，促進各民族共同團結奮斗、共同繁榮發(fā)展”[15]。作為國家現(xiàn)代化的主要和長遠目標之一，鑄牢中華民族共同體意識在深層次推動著中華民族成為認同感和凝結度更高的命運共同體，集中反映了新時代按照增進共同性的方向改進民族工作的本質要求，能夠為民族事務治理現(xiàn)代化提供凝聚人心的精神保障和共同奮進的物質保障?！皩嶋H上中國眾多民族的多元與一體辯證運動和演進，貫穿著中國歷史的全過程?！盵16]（100）中華民族共同體意識是中華民族多元一體格局的深刻凝結，各民族同屬中華民族大家庭，是休戚與共、榮辱與共、生死與共、命運與共的共同體，不論是歷史經(jīng)驗還是現(xiàn)實情勢，都證明了構筑中華民族共有精神家園和物質家園的極端重要性，鑄牢中華民族共同體意識是開展一切民族工作的前提和目標。黨和國家通過法定程序，不斷將鑄牢中華民族共同體意識轉化為法律法規(guī)準則，強化了民族工作運用法治思維和法治方式解決民族問題、處理民族關系的能力，為民族事務治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了良好的法治遵循。

（二）依法防范化解民族領域風險隱患

民族事務治理現(xiàn)代化離不開安全穩(wěn)定的實現(xiàn)環(huán)境。民族問題關乎國之大局，依法治理民族事務是維護民族團結、國家統(tǒng)一和邊疆安定的基本方式，起著防范和化解民族領域重大風險的作用。進入新時代以來，黨的民族工作取得了輝煌成就，與此同時，也面臨著新的風險挑戰(zhàn)，民族問題呈現(xiàn)出復雜化、多元化和隱蔽化的新特征，尤其集中反映于意識形態(tài)領域，已經(jīng)嚴重阻礙了民族事務治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。習近平總書記強調，“要守住意識形態(tài)陣地，積極穩(wěn)妥處理涉民族因素的意識形態(tài)問題，持續(xù)肅清民族分裂、宗教極端思想流毒”[1]。民族地區(qū)存在的反恐、宗教等問題，往往是“隱性”而非“顯性”的，常常難以察覺或容易忽視，一旦不能從源頭上及時防范化解，就會對國家統(tǒng)一和安定帶來長久的巨大破壞，而法治是應對此類長期性挑戰(zhàn)的長遠方式。

依法防范化解民族領域風險隱患，要堅持增進共同性、尊重和包容差異性的原則。涉及民族事務的法律法規(guī)，既要堅決貫徹落實憲法和民族區(qū)域自治法，又要根據(jù)民族地區(qū)不斷變化的現(xiàn)實，及時調整過時的、不適應時代的政策法規(guī)，不斷完善民族工作法律法規(guī)體系，“要全面貫徹落實民族區(qū)域自治法，健全民族工作法律法規(guī)體系，依法保障各民族合法權益”[4]，確保各族公民在法律面前人人平等。時至今日，我國民族領域最大的風險隱患還是來源于境內外分裂勢力的威脅。針對國內分裂勢力，要依法嚴厲打擊恐怖主義和極端主義，對危害公共安全、破壞民族團結和分裂國家的各類暴力恐怖活動，堅決依法嚴懲，絕不姑息。普及《中華人民共和國反恐怖主義法》教育，提升各族群眾的反恐意識，引導和團結各族人民共同構筑維護國家安全的法治長城。針對國外分裂勢力，在聯(lián)合國反恐機制及國際法的框架下加強對外反恐合作，做好重點國家和地區(qū)、國際組織、海外少數(shù)民族華僑華人群體等的工作。同時要加強反恐成果的外宣工作，利用發(fā)布白皮書、召開多邊會議等方式掌握反恐的國際話語權，拆穿西方國家打著“人權”的幌子對我國反恐正義的無端指責。此外，還要處理好法治與宗教的關系，在依法去極端化的同時，也要依法對合法宗教給予保護，出臺相關法律法規(guī)，對民族宗教事務進行規(guī)范化管理，明晰廣大信教群眾的權利和義務、合法宗教活動與非法宗教活動的界限，為各族群眾合法開展宗教活動提供法治指導和法治保障。

依法防范化解民族領域風險隱患，要注重培育各族群眾的法治意識，國民法治意識的高低已成為國家治理現(xiàn)代化水平的重要體現(xiàn)。黨的十八大以來，隨著全面依法治國在民族地區(qū)前所未有的推進，各族群眾的法治意識達到歷史最好水平，但受限于歷史和現(xiàn)實的原因，法治意識培育與國家法治現(xiàn)代化的要求還存在一定的差距。各族群眾法治意識達不到一定的水平，勢必會引發(fā)黨的民族理論和民族政策無法有效實施，如果中華民族大家庭、鑄牢中華民族共同體意識、中華民族共同體等理念無法深入各族民眾內心，也就難以防止和抵御境內外敵對勢力的滲透分裂活動。培育各族群眾的法治意識，是中國統(tǒng)一的多民族國家法治現(xiàn)代化新道路的顯著特征，各族群眾法治意識的不斷增強，將為防范化解民族領域風險隱患提供長遠的制度保障。

（三）依法提升民族工作隊伍法治意識

其一，政府層面。首先，落實好憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定。依法治理民族事務，必須以憲法為最高準則，全面貫徹實施民族區(qū)域自治法，這是處理民族事務的前提，也是完善其他法制體系的依據(jù)。隨著社會的發(fā)展，可能出現(xiàn)民族法治體系與民族事務實際不匹配的情況，這就要求我們在堅持憲法和民族區(qū)域自治法原則規(guī)定的基礎上，以鑄牢中華民族共同體意識為主線，不斷更新和完善民族法治體系，涵蓋立法、執(zhí)法、監(jiān)督等全過程，為依法治理民族事務提供全面的法制支撐。其次，提升民族工作隊伍的法治素養(yǎng)。民族工作具有政治性、復雜性和敏感性等特點，民族領域存在的問題往往涉及多重因素，沒有法律這個準繩，民族工作很容易走偏，甚至可能引發(fā)民族問題。民族干部要善于運用法治思維和法治方式推進民族工作，強化自身法治意識，帶頭尊法學法守法用法，做黨的民族理論和民族政策執(zhí)行的表率。最后，加大法治教育工作力度。要深入開展法治教育，切實增強各族群眾的法治意識，在全社會營造良好的法治氛圍。涉及民族因素的矛盾和問題，有不少是因為“不知法或不守法”造成的，做好法治教育工作可以在源頭上解決這些矛盾和問題?，F(xiàn)階段，可針對民族地區(qū)因地制宜，以設立普法日、建立公共法律服務體系、普法和執(zhí)法下基層、創(chuàng)新普法載體等形式，將法治意識內化為各族群眾的普遍信仰。

其二，社會層面。首先，增強各族群眾的法治意識。由于歷史和現(xiàn)實的原因，部分信教群眾法治意識淡薄，缺乏必要的法治素養(yǎng)，這為民族事務治理現(xiàn)代化帶來諸多挑戰(zhàn)。受社會發(fā)展水平、地理環(huán)境、宗教文化傳統(tǒng)等因素的影響，民族地區(qū)一些群眾往往依靠本民族的傳統(tǒng)習俗、宗教信仰等處理自身事務，有些觀念是積極的，但有些是消極的，不符合現(xiàn)代法治社會的要求，極易引發(fā)一些涉及民族問題的矛盾沖突。因此，要樹立各族群眾的法治信仰，懂得信法守法遵法依法，自覺按法律辦事。其次，處理好宗教信仰與法治信仰的關系。宗教在民族地區(qū)有著廣泛的群眾基礎，對各族群眾來說，法治信仰和宗教信仰并不沖突。法治信仰是宗教信仰的前提和保障，我國憲法和宗教事務條例等法律法規(guī)都明確規(guī)定，尊重各族人民的宗教信仰自由，并將宗教活動規(guī)范在有序的法律框架內，既保障了宗教信仰，又防止了非法宗教的破壞?？梢哉f，各族群眾沒有法治信仰，就很難堅持我國宗教中國化的正確方向。最后，堅持國家利益與民族利益、公民權利與義務相統(tǒng)一。國家利益就是各民族的根本利益，沒有高于國家利益的民族利益，也沒有民族利益之外的國家利益。國家法律對公民享有的權利和義務做了明確的界定，各族群眾應自覺學習和遵從相關法律法規(guī)，將本民族的具體利益與中華民族的整體利益統(tǒng)一起來，合力筑牢中華民族共同體的法治根基。

三、遵循民族事務治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的法治要求

現(xiàn)代社會治理需要有良好的法治環(huán)境，法治也是維護民族團結的重要保障。中國特色社會主義實踐向前推進一步，法治建設就要跟進一步[3]。依法治國是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求[19]（5）。全面依法治理民族事務，是民族事務治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的必由之路。

（一）以習近平法治思想為指引

2020年11月召開的中央全面依法治國工作會議，首次將習近平法治思想確定為全面依法治國的指導思想，這在我們黨的歷史和國家法制建設史上都是具有里程碑意義的[20]。習近平法治思想作為馬克思主義法治理論中國化的最新成果，充分將中國法治實踐與中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法治文化相結合，是新時代全面依法治理民族事務的根本遵循和行動指南，完全契合民族事務治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代要求。依法治理民族事務，最重要的就是貫徹習近平法治思想。習近平法治思想對保障民族團結、實現(xiàn)民族平等、維護國家統(tǒng)一等多個方面做了重要闡述，富有人民性、科學性、時代性、制度性和法治性，構建起了中國特色社會主義民族法治體系。當前，在“兩個變局”激蕩交織的時代背景下，民族事務治理面臨全新的風險和挑戰(zhàn)，境內外敵對勢力頻繁利用民族問題遏制中國發(fā)展，這就更需要以習近平法治思想為指引，統(tǒng)籌推進國內法治和涉外法治在民族地區(qū)的完整實踐，依法嚴厲打擊顛覆破壞、極端滲透等各類危害國家安全和社會穩(wěn)定的犯罪行為，堅決維護國家主權、安全和發(fā)展利益。

“加強和完善黨的全面領導，是做好新時代黨的民族工作的根本政治保證?！盵1]習近平法治思想涵括中國特色社會主義法治建設的各個環(huán)節(jié)，堅持頂層設計與法治實踐相結合，關涉民族事務治理的各領域和各方面，其中的主線就是堅持中國共產(chǎn)黨的領導。2021年，習近平總書記在中央民族工作會議上明確提出把黨的領導貫穿民族工作全過程，加強基層民族工作機構建設和民族工作力量，要更加重視、關心、愛護在條件艱苦地區(qū)工作的一線干部，要重視培養(yǎng)和用好少數(shù)民族干部，要加強民族地區(qū)基層政權建設等五個要求，堅持中國共產(chǎn)黨的領導，是實現(xiàn)全面依法治理民族事務的首要原則和要求。民族法治工作事關國家安全和穩(wěn)定，黨的領導必須貫穿其全過程。面對新時代新任務新要求，我們要始終堅持加強黨對依法治理民族事務的領導，確保民族工作法治化的正確方向[10]。

（二）以人民為中心

法治的根基在人民，以人民為中心，是中國式現(xiàn)代化新道路的顯著優(yōu)勢。習近平總書記指出：“法治建設需要全社會共同參與，只有全體人民信仰法治、厲行法治，國家和社會生活才能真正實現(xiàn)在法治軌道上運行?！盵3]以人民為中心是習近平治國理政的重要理念，在新時代民族事務治理過程中，其具有豐富的理論和實踐內涵，有學者提出，“治理為了人民、治理依靠人民、治理成果人民共享”[21]。民族事務治理離不開各族人民的有序參與，他們在民族事務治理中占有主體地位，民族事務治理的最終目的是各民族共同繁榮和共同富裕，“‘堅持以人民為中心’是新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一，也是我國民族事務治理過程中必須認真貫徹落實的指導思想”[21]。

人民性是馬克思主義最鮮明的品格[22]，人民群眾是歷史的創(chuàng)造者。人民立場是中國共產(chǎn)黨區(qū)別于其他政黨的顯著標志，是中國共產(chǎn)黨革命、建設、改革歷程和汲取中國傳統(tǒng)民本思想的實踐產(chǎn)物，從“群眾路線”到“三個代表”重要思想再到“以人為本”，至新時代最終提出“以人民為中心”，經(jīng)歷了一個與時俱進、開拓創(chuàng)新的發(fā)展過程?！叭嗣瘛边@一詞匯本身包含著中華民族大家庭全體成員，各族群眾對美好生活的強烈向往，就是民族事務治理的努力方向?！胺墒乾F(xiàn)代國家根據(jù)社會共同體規(guī)則提煉的規(guī)范，它來源于社會也服務于社會”[23]（309），隨著民族地區(qū)全面深化改革的不斷推進，部分涉及民族因素的法律法規(guī)無法適應新形勢的要求，民族事務治理現(xiàn)代化對科學完備的法律規(guī)范體系的需求愈發(fā)迫切。在這一背景下，民族法治工作的開展更應以人民為中心，堅持人民主體地位，及時回應民族群眾的急難所盼，要守好嚴格執(zhí)法、公正司法和接受監(jiān)督等環(huán)節(jié)，切實保障各族群眾的平等權利與合法權益。

（三）堅持和完善民族區(qū)域自治制度

走中國特色社會主義法治道路，必須堅持中國特色社會主義制度[2]。民族區(qū)域自治制度作為中國特色社會主義制度的有機構成，能夠為全面依法治理民族事務提供有力的制度供給。民族地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展、社會保持長期穩(wěn)定“兩大奇跡”證明，提升民族事務治理法治化水平，是堅持和完善民族區(qū)域自治的重要方面。鄧小平同志曾指出：“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性的特點，為了保障人民民主，必須加強法制。”[24]（162）關于制度與法治的關系，也有學者這樣表述，“歸根結底源于中國之治的制度優(yōu)勢，那么法治作為制度之治的最高形態(tài)，則是‘中國之治’的制度根基”[19]。制度和法治是推進民族事務治理同一過程的兩個方面。一方面，制度是法治的基礎和前提，制度規(guī)定著法治的方向和軌道；另一方面，法治是制度的應用和轉換，法治實踐中成熟的經(jīng)驗做法也可上升為制度、轉化為法律。制度與法治的相互協(xié)同促進之下，共同推動著制度的發(fā)展和完善、法治的貫徹和執(zhí)行。

民族事務治理是國家治理的重要組成部分。堅持和完善民族區(qū)域自治制度，根本目的在于維護國家統(tǒng)一和民族團結，“民族自治地方自治機關的首要職責是維護黨中央權威，確保黨中央政令暢通，確保國家法律法規(guī)實施”[25]。在法治的軌道上治理民族事務，為保障民族區(qū)域自治制度的完整實施發(fā)揮了重要作用。新時代要以鑄牢中華民族共同體意識為主線，持續(xù)健全和完善民族法律法規(guī)體系，依法妥善處理涉民族因素的案件，確保各族群眾在法律面前人人平等，做到法無例外、法無特權。制度和法治具有共同的根本目標，堅持在民族區(qū)域自治制度之下依法治理民族事務，使得制度與法治協(xié)同有序推進，以“制度之治”持續(xù)推動和鞏固民族事務治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

四、結語與討論

全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是國家治理的一場深刻革命[2]。中國作為一個的統(tǒng)一的多民族國家，多數(shù)民族地區(qū)具有邊疆性、民族性和多元性等復雜特征，這是民族事務治理長期面臨的現(xiàn)實情境，也是民族工作難以回避的重大挑戰(zhàn)。未來中國想要實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，關鍵就在于民族地區(qū)能否實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而法治在其中發(fā)揮著固根本、穩(wěn)預期、利長遠的重要保障作用。米格代爾曾指出，國家想要避免分裂、保持穩(wěn)定，就不能忽視國家在社會中的連續(xù)性自我建構，“這些自我建構包括社會中法律的產(chǎn)生，國家和社會共享的公共儀式，以及公共領域中持續(xù)的對非正式行為的再協(xié)商和再談判”[26]（174）。由此可見，法治可以保障多民族的團結，是建構穩(wěn)定的、長久的現(xiàn)代化民族國家的重要環(huán)節(jié)。

“從世界發(fā)展歷程看，近代市場經(jīng)濟的興起促成了社會與國家的分離。與西方國家不同，傳統(tǒng)中國的國家與社會幾乎一直處于高度合一的狀態(tài)。”[27]新時代依法治理民族事務，擺脫了以往民族事務治理“歷史—現(xiàn)實”和“邊緣—核心”的二元割裂框架，也區(qū)別于西方“國家—社會”的二元對立思維，實現(xiàn)了馬克思主義法治理論、中國傳統(tǒng)優(yōu)秀法治文化與中國民族地區(qū)具體實際的三重有機結合。在依法治理視域下，準確把握民族事務治理的法治內涵、堅定民族事務治理的法治目標和遵循民族事務治理的法治要求，不僅有助于夯實鑄牢中華民族共同體意識的法治基礎，也是新時代民族事務治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應有之義。