我國食品安全行政執(zhí)法的困境與路徑

楊 鵬，胡恒釗

（江西農(nóng)業(yè)大學 政治學院， 江西 南昌 330045）

食品是人類社會發(fā)展最基本的物質(zhì)需求，只有保證身體的機能才有精力去從事社會生產(chǎn)建設(shè)。改革開放至今，溫飽問題已經(jīng)解決，在新時代背景下，民眾與食品之間的矛盾已經(jīng)由“食品供給量是否滿足人民日常生活需求量之間的矛盾”轉(zhuǎn)變?yōu)椤柏S富的食品供給與食品供給安全之間的矛盾”。隨著人民生活水平的日益提高，對于食品的要求也越來越高，食品不再只是人們充饑的物質(zhì)，更是一種美好生活的象征。豐富多彩的食品在大街小巷都可以獲得，人們在滿足味蕾的同時，更要注意食品的安全問題。通過了解消費者選擇餐廳時考慮的因素，筆者發(fā)現(xiàn)食品安全問題正在逐步進入消費者的視野，這一現(xiàn)象在一定程度上表明我國食品安全正在向好的方面發(fā)展；但是，食品行業(yè)中生產(chǎn)經(jīng)營主體的“多”“小”“散”等特點，決定了不可能對食品從土地到餐桌每一個環(huán)節(jié)以及每一個主體進行全方位的監(jiān)管。因此，食品安全問題仍將存在很大的隱患空間。

習近平總書記強調(diào)，“能不能在食品安全上給老百姓一個滿意的交代，是對我們執(zhí)政能力的重大考驗”［1］。黨的十九大明確提出實施食品安全戰(zhàn)略，讓人民吃得放心。以人為本的理念，就是要在滿足人們最基本的生存需求后，進一步高標準、嚴要求地提供更好的物質(zhì)生活條件，其中食品安全問題更是核心，徹底解決食品安全問題不能單純地依靠生產(chǎn)經(jīng)營者自身的職業(yè)道德，為了更好地解決食品安全問題，需要經(jīng)營者的自覺性與具有強制性的行政執(zhí)法介入的雙管齊下，在充分了解當前涉及食品安全行政執(zhí)法現(xiàn)狀的前提下，我們要認真分析行政執(zhí)法中存在的不足并努力探索完善路徑，不斷提高我國食品安全行政執(zhí)法的能力。

一、食品安全行政執(zhí)法的現(xiàn)狀

近年來，形形色色的食品安全問題層出不窮，發(fā)人深省。食品安全問題并不僅僅是“大頭娃娃”“地溝油”這些具有較大影響范圍的事件，也有一些廚房衛(wèi)生不潔、餐飲工作人員不佩戴口罩等容易被人忽視的細節(jié)。造成較大范圍影響的事件并非一日形成的，究其本質(zhì)往往是忽視在各個環(huán)節(jié)中的權(quán)威監(jiān)管，這些容易被人忽視的細節(jié)很難引起民眾的注意，但也往往就是最大的常態(tài)性食品安全隱患，這些涉及食品安全的重要因素，通常游離在行政執(zhí)法的邊緣，如果對這些情況視而不見，食品安全問題就不能從根本上得到全面徹底的解決。隨著網(wǎng)絡(luò)科技的日新月異，人們對互聯(lián)網(wǎng)的認識不斷加深，在掌握網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的前提下，“互聯(lián)網(wǎng)+”這個當下與眾多行業(yè)聯(lián)系的新名詞應(yīng)運而生，食品行業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)相結(jié)合最常見的形式便是如今炙手可熱的外賣平臺，餓了么、美團等外賣平臺的出現(xiàn)為學習、生活、工作忙碌的人們提供了多樣化食品選擇空間和便利的食品獲取方式。在克服傳統(tǒng)模式困難的同時，“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下催生的新生產(chǎn)物外賣平臺也慢慢衍生出新的問題，比較常見的有超范圍經(jīng)營、與經(jīng)營品類不符等，這就要求行政執(zhí)法部門對于在這些平臺上經(jīng)營的商家要有相適應(yīng)的入駐經(jīng)營標準。但是網(wǎng)絡(luò)的虛擬特性對食品安全的行政執(zhí)法工作提出了新的更高要求。食品安全問題可以從表征上劃歸為“質(zhì)”的問題，表象上包括食品的衛(wèi)生問題，是否在食品中加入了添加劑，是否添加色素、激素等與人體健康息息相關(guān)的食材元素。隨著人們物質(zhì)生活水平的不斷提高，食品安全已經(jīng)不再局限于以上形式，食品營養(yǎng)指標也逐漸成為食品安全的一個考量標準。了解食品安全的內(nèi)涵，才能準確應(yīng)對食品行業(yè)面臨的安全性挑戰(zhàn)，機遇與挑戰(zhàn)并存，積極應(yīng)對當下食品安全行政執(zhí)法面臨的挑戰(zhàn)，才能在挑戰(zhàn)中迎來食品安全行政執(zhí)法標準化、嚴格化的新機遇。

相比西方國家，我國對食品安全的監(jiān)管起步相對較晚，《食品衛(wèi)生法》的頒布施行為我國食品安全監(jiān)管建立了宏觀管理方針。當下我國食品安全監(jiān)管體系的行政管理特征是多部門、多層次分工協(xié)作。監(jiān)管主體包括工商、藥監(jiān)、商務(wù)、海關(guān)等部門。監(jiān)管方式包括行政處罰、行政許可、行政強制執(zhí)行等方式。監(jiān)管對象包括食品的生產(chǎn)、加工、流通、銷售等各個環(huán)節(jié)。

山東省高級人民法院提供的信息表明，“近幾年受理危害食品安全犯罪刑事案件數(shù)量均在260 件以上，但呈現(xiàn)逐年遞減的趨勢，該類案件的罰金刑適用比例為87.68%，非監(jiān)刑適用率為22.87%”［2］。以上的數(shù)據(jù)能大體反映出食品安全問題呈逐漸下降的趨勢，這不僅僅是食品經(jīng)營者自身重視的結(jié)果，同時也是食品安全行政執(zhí)法的作用體現(xiàn)，在依托數(shù)據(jù)強化食品安全意識的同時，也要結(jié)合當下社會情況理清食品安全行政執(zhí)法中面臨的困境，突出食品安全行政執(zhí)法在食品安全中的行政執(zhí)法功能，對食品安全行政執(zhí)法遇到的問題深度分析，在實踐中不斷探索，在探索中不斷創(chuàng)新，不斷完善我國食品安全行政執(zhí)法體系。

二、食品安全行政執(zhí)法面臨的困境

（一）執(zhí)法主體眾多，行政執(zhí)法主體意識分散

我國在食品安全監(jiān)管體系設(shè)置了多個相關(guān)部門，在各個地區(qū)根據(jù)本地區(qū)的實際情況又下設(shè)對應(yīng)的分管部門，對食品安全實施監(jiān)管職能的主體主要分布在農(nóng)業(yè)、工商、環(huán)保、食品藥品監(jiān)督管理、質(zhì)檢等部門，從上可以看出多部門都可以成為食品安全監(jiān)管的單個主體，從宏觀上看是國家對食品安全問題的高度重視，是將食品安全與食品行業(yè)相關(guān)的部門職責中的有機融合，涉及食品安全的一切工作都在監(jiān)管之下有序進行。事實上，在多部門都具有監(jiān)管職責的同時，這些部門之間的具體職能難免會被忽視，導致行政執(zhí)法主體意識不集中，工作部署的交叉也會出現(xiàn)執(zhí)法上重疊、重復處罰的問題。這并非憑空想象，在現(xiàn)實生活中，這樣的例子屢見不鮮。如2003年9月《羊城晚報》有一篇題為“檢查單位前赴后繼吃月餅”的報道，介紹了10家廣東的執(zhí)法部門對同一家月餅生產(chǎn)企業(yè)進行重復檢查的事件。在這個事件中的突出問題是多個監(jiān)管部門對同一行業(yè)同一家企業(yè)重復檢查，每個監(jiān)管部門都有自己的監(jiān)管職責，但多部門的行政執(zhí)法交叉在行動上使得個部門職能之間的界限模糊，對于職責界定的意識松散，進而導致監(jiān)管不到位和重復監(jiān)管的現(xiàn)象，不利于建立食品安全監(jiān)管體系的權(quán)威性。

目前，我國對于食品監(jiān)管采取食品生產(chǎn)鏈分段式管理的方法，權(quán)力下放到不同部門來進行專門的行政監(jiān)管，生產(chǎn)鏈上農(nóng)產(chǎn)品、食品加工、生產(chǎn)、食品銷售、食品流通等環(huán)節(jié)共同構(gòu)成一個相對完整的體系，每個環(huán)節(jié)都有不同的分管部門各司其職，通過保證各個環(huán)節(jié)的食品安全以達到從生產(chǎn)到食用的整體食品安全保障。黃仕紅《食品安全行政執(zhí)法的問題及解決思路》一文提到，“這樣的做法將各個部門徹底分開，出發(fā)點是想將一個難以由一個部門一追到底的問題拆分成多個容易管制的細小問題”［3］。雖然能明確查出食品安全問題出現(xiàn)的環(huán)節(jié)以及明確相關(guān)部門的職責，但是這種做法忽視了食品從生產(chǎn)到食用是一個連續(xù)且不間斷的過程，其中的各個環(huán)節(jié)是相互作用的，通過外界某種手段將各個環(huán)節(jié)分開只能是理論上假設(shè)，在實踐中過多的行政執(zhí)法主體不可能對職責的劃分完全沒有異議，對于責任較大的環(huán)節(jié)往往出現(xiàn)推諉扯皮的現(xiàn)象，接踵而至的是出現(xiàn)同一環(huán)節(jié)中不同監(jiān)管部門在法不責眾心理作祟下監(jiān)管脫節(jié)的現(xiàn)象，大大降低了執(zhí)法效率。同時，如果將各個環(huán)節(jié)劃分開來，會影響各個部門各個環(huán)節(jié)之間的信息流通，造成信息不對稱的情況，也不利于對食品安全監(jiān)管的時效性，為獲取不到即時信息的監(jiān)管部門提供了推卸責任的理由，更不利于責任主體的明確。

我國對食品安全監(jiān)管的多主體使得各個部門之間職責界限模糊，各個部門在都可以實施行政執(zhí)法監(jiān)管的同時也有足夠的空間推卸責任，食品安全行政執(zhí)法的重復性違背了法律公平公正的基本原則，很大程度上降低了執(zhí)法部門的權(quán)威性和群眾基礎(chǔ)。

（二）相關(guān)法律法規(guī)內(nèi)容上存在重復，行政執(zhí)法性不強

我國涉及食品安全的法律法規(guī)高達30多部，部門規(guī)章近100部，另外還有許多地方性法規(guī)和自治政策。在如此法律法規(guī)規(guī)模下我國現(xiàn)有的法律法規(guī)仍然不能構(gòu)成一個完整的食品安全法律體系，雖然涉及食品安全的法律法規(guī)的數(shù)量很多，但是并不是所有法律規(guī)定都是在同一部法典之中，而是有許多的相關(guān)規(guī)定散布在其他規(guī)定之中的，如出現(xiàn)在《動物防疫法》《生豬屠宰管理條例》《刑法》之中等。

在這些與食品安全相關(guān)的法律規(guī)定中，它們頒行的時間有先后之分，制定的主體有大小之別，懲處力度有輕重之異。針對一個案件，在情境相似的立場下對于同一個食品安全行為的規(guī)制力度及方式就大同小異，出于不同目的的法律法規(guī)制定擁有不同的立場和目的，在這些不同的作用下，容易引發(fā)各項法律法規(guī)內(nèi)容上的重復與沖突，這也是隱藏在數(shù)量巨大的法律法規(guī)表象之下的本質(zhì)問題。在多數(shù)情況下，一些法律規(guī)定的制定者也扮演著執(zhí)行者的角色，在規(guī)則制定者的層面難免會趨向于制定出有利于社會規(guī)范的規(guī)制，在擔任執(zhí)行者時往往在趨利避害心理影響下大大降低執(zhí)法力度，導致法律視閾下的社會問題不能得到根本治理。這樣的雙重身份使執(zhí)法的公正性難以得到保證，讓食品安全的行政執(zhí)法偏離制定相關(guān)法律法規(guī)的初衷。

同一事件在適用不同的法律規(guī)定的同時可能會出現(xiàn)不一樣的裁定結(jié)果，在沒有完全統(tǒng)一適用標準時，在行政執(zhí)法過程中遇到有重復沖突的法律法規(guī)時，往往是依靠執(zhí)法者的主觀臆斷和經(jīng)驗進行裁決，出現(xiàn)執(zhí)法不公是在所難免的，也會在一定程度上增加食品安全行政執(zhí)法的困難，導致行政執(zhí)法公信力喪失。

（三）執(zhí)法意識薄弱，執(zhí)法人員綜合素養(yǎng)有待提高

對食品安全的監(jiān)管落實到社會源頭，實際上是需要單個個體完成的，這就對執(zhí)法人員個人執(zhí)法能力有一定的要求。但在實際執(zhí)法過程中，執(zhí)法部門中的執(zhí)法人員并不完全具備妥善協(xié)調(diào)處理一個案件的綜合能力，可以大致歸結(jié)為以下三點。

第一，執(zhí)法人員社會道德素養(yǎng)亟待提升。對于食品安全的監(jiān)管需要具體的抓手將執(zhí)法工作付諸實踐，將公平公正落到案件的每個細節(jié)，不少執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中時常會出現(xiàn)依權(quán)不依法的情況。從生活中最常見的現(xiàn)象來看，維護城市形象固然是城管人員執(zhí)法的必要環(huán)節(jié)，電視新聞經(jīng)常有報道城管暴力執(zhí)法的事件，從法律層面論述，就是依權(quán)不依法的一種典型事例，城管在多數(shù)時候是以食品安全為目的整治路邊缺證少證無證經(jīng)營的小吃攤，這個環(huán)節(jié)的初衷是正確的，但是存在沒有針對路邊攤主這個特殊群體采取特殊手法而引發(fā)爭執(zhí)甚至升級為暴力執(zhí)法的個別現(xiàn)象。

第二，執(zhí)法人員專業(yè)素養(yǎng)有待加強。執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中是需要一些專業(yè)技能的，對所執(zhí)行的案件要有法可依，必要時應(yīng)做出“教科書”式的普法。豐富的專業(yè)知識對專業(yè)的執(zhí)法行動是不可或缺的。短時間內(nèi)高效快速地對執(zhí)法情形做出正確的判斷，呈現(xiàn)公平公正的裁決結(jié)果，在涉事人面前重塑法律威嚴是執(zhí)法者本該具備的專業(yè)素養(yǎng)。比如在“瘦肉精”事件中，在生產(chǎn)鏈的每一個環(huán)節(jié)都有嚴格監(jiān)管的情況下仍然出現(xiàn)了“瘦肉精”流入市場的食品安全問題，人們對于當下國家政府對食品安全層層監(jiān)管的模式產(chǎn)生了質(zhì)疑。除了監(jiān)管制度不健全以外，對“瘦肉精”的檢測技術(shù)也是一個不容忽視的問題。一般的生豬出欄檢疫對于食品安全是一個至關(guān)重要的環(huán)節(jié)，在最開始的檢疫過程中，檢疫人員通常會由于檢疫設(shè)備價格高昂、使用不便，以及檢疫基數(shù)過大而選擇抽檢或者批量檢測，這樣的檢疫方式導致的結(jié)果是容易使“瘦肉精”流入市場。缺乏專業(yè)有效的檢驗，使得一些食品安全問題變得隱晦，食品的質(zhì)量得不到應(yīng)有的保障，從而使民眾對整個食品行業(yè)的安全產(chǎn)生猜疑，這就從一定層面上要求，要加強執(zhí)法人員培養(yǎng)使其有相應(yīng)的專業(yè)素養(yǎng)和防范意識，才能在源頭上發(fā)現(xiàn)食品安全問題并即時解決落實。

第三，執(zhí)法人員法律法規(guī)掌握不夠全面。我國關(guān)于食品安全的法律法規(guī)數(shù)量巨大，執(zhí)法中，很難做到對各個領(lǐng)域的法律法規(guī)爛熟于心，同時也不能確保每一個執(zhí)法人員都有該領(lǐng)域相關(guān)的法律基礎(chǔ)，隱性增加了執(zhí)法難度。食品安全的行政執(zhí)法活動在依法治國方針的指導下逐漸實現(xiàn)專業(yè)化全面化，這就要求執(zhí)法人員對自己執(zhí)法領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)有專業(yè)的認知。

三、食品安全行政執(zhí)法的路徑

（一）全面依法治國，制定統(tǒng)一的規(guī)章制度

眾多的執(zhí)法主體以及多頭出臺的法律法規(guī)，使得執(zhí)法過程中產(chǎn)生法律法規(guī)沖突、重復執(zhí)法等問題，解決問題的關(guān)鍵在于制定統(tǒng)一的規(guī)章制度，將食品安全執(zhí)法主體以及相應(yīng)的法律法規(guī)做出統(tǒng)一的規(guī)定，從根本上解決執(zhí)法責任推卸以及法律法規(guī)適用性不準的疑惑，同時統(tǒng)一標準也能提高法律的權(quán)威性和適用性，為食品安全行政執(zhí)法保駕護航。

統(tǒng)一規(guī)章制度并非憑空想象，既要在現(xiàn)有的執(zhí)法基礎(chǔ)上探索創(chuàng)新，也要善于借鑒其他國家的成功經(jīng)驗。美國采取的法案是，將一種或數(shù)種產(chǎn)品劃歸一個部門管理，有效地讓市場上的所有食品通過各個部門的組合囊括在內(nèi)，這種管理方法不存在對一樣食品的檢查疏漏和責任推脫。英國也采取了同樣的方法，英國食品安全是由食品標準署負責的。有了統(tǒng)一的規(guī)章制度就不會再出現(xiàn)食品安全行政執(zhí)法過程某個環(huán)節(jié)責任主體不清或者何種法律法規(guī)適用等問題。

不同國家擁有各自不一樣的食品安全監(jiān)管體系，在依照本國國情的基礎(chǔ)上積極探索，在全球化法治體系中兼容并蓄、吸收借鑒，有助于發(fā)展本國法治體系的相關(guān)法律法規(guī)，全面推進社會主義法治體系建設(shè)。

（二）加強法治培訓，培養(yǎng)專業(yè)化執(zhí)法團隊

執(zhí)法人員的執(zhí)法能力應(yīng)該與時代同步，不斷提高自我，主動汲取新知識。首先，要在執(zhí)法人員選拔上盡可能專業(yè)化，選拔相關(guān)專業(yè)畢業(yè)生，有助于執(zhí)法行為統(tǒng)一化、執(zhí)法培訓簡潔化。其次，對執(zhí)法人員的培訓常態(tài)化，具體執(zhí)法案例與理論上的法律法規(guī)相結(jié)合，突出法律法規(guī)實效性。最后，還應(yīng)該加入相關(guān)領(lǐng)域的技術(shù)培訓，提高執(zhí)法的轉(zhuǎn)型性，列舉一些在執(zhí)法過程中可能會用到的技術(shù)手段，在新技術(shù)的裝備下會提高執(zhí)法效率，也有助于發(fā)現(xiàn)比較隱蔽的執(zhí)法問題。強化法律意識，明確執(zhí)法空間，將知法普法的推廣常態(tài)化，讓每一個執(zhí)法人員了解法律，在執(zhí)法活動中有法可依、有法必依，同時增強群眾的法律意識，杜絕知法犯法挑戰(zhàn)權(quán)威的行為，堅決捍衛(wèi)食品安全底線。牢固樹立為人民服務(wù)的本位思想，將保證食品安全作為首要目標，以監(jiān)管食品安全為發(fā)力點，始終將人民生命安全置于首位，切實將食品安全問題作為民生問題。

（三）強化法律意識，推進社會主義法治建設(shè)

“公正是法治的生命線，任何人都不得凌駕于國家法律之上、徇私枉法，任何人都不得把司法權(quán)力作為私器謀取私利、滿足私欲”［4］。加強食品安全的行政執(zhí)法不僅需要專執(zhí)法團隊的努力，同時也需要全民監(jiān)督。中國食品科學技術(shù)學會在2012年組織了一次專家對于當下熱點食品安全問題解答的活動，在此次活動中提出來各種熱點問題，但其中涉及食品安全問題范疇的卻為數(shù)不多。這一現(xiàn)象從側(cè)面說明民眾對于食品安全的理解不夠全面具體，仍有待引導深化，人們對于食品安全問題的片面認知，給食品安全埋下了隱患。加強食品安全相關(guān)法律法規(guī)和責任意識的宣傳，能有效幫助民眾更深更全面地認知食品安全問題，能有效提高食品安全行政執(zhí)法力，在新時代牢固樹立違法必究、執(zhí)法必嚴的公共法律意識。

四、結(jié)語

“法律紅線不能觸碰，法律底線不能逾越”［4］。食物是人們?nèi)粘Ｉ钭罨镜男枨?，隨著物質(zhì)文化的發(fā)展，新時代背景下，食物不斷豐富的過程中，新的食品安全問題也隨之產(chǎn)生，同時也引發(fā)無數(shù)目光的聚焦。近年來，由食品安全引發(fā)的悲劇案例讓越來越多的人擔心食品安全，在更加注重生活質(zhì)量的今天，食品安全問題受到越來越多人的重視。為了更好地保障食品安全，行政執(zhí)法是必不可少的政府保障措施。食品安全中行政執(zhí)法要在社會中順利推進必須同時具備內(nèi)在動力和外在推力。內(nèi)在動力上，保證食品安全行政執(zhí)法自身的合理性；外在推力下，強化法律意識，筑牢食品安全防線。 食品安全的行政執(zhí)法工作是食品安全的生命線，要時刻牢記行政執(zhí)法工作使命，在實際執(zhí)法過程中積極面對困難解決困難，行之有效地做出公平公正的裁決，不斷提高法律的權(quán)威性，牢牢建立法律不可撼動的社會責任意識，完善食品安全行政執(zhí)法體系，助力社會主義法治體系建設(shè)。