預算績效評價第三方機構信用管理平臺運行管理初探
——以山西省太原市為例

●馬麗敏 趙慧媛

持續(xù)深入推進預算績效評價工作是落實習近平總書記重要講話精神、推動高質量發(fā)展的必然要求，是加強財會監(jiān)督的重要內容，是貫徹實施新《預算法實施條例》的重要環(huán)節(jié)。中共中央、國務院出臺的《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）明確要求，2018—2022年中央、省、市、縣四級政府預算部門要實現(xiàn)“全方位、全過程、全覆蓋”預算績效管理的任務。預算績效評價從重點項目到部門整體及政策調整，從事前評估、事中監(jiān)管到事后績效評價，規(guī)模不斷擴大、深度逐步精進。從一般公共預算、國有資本經營預算到政府基金預算的績效評價，第三方機構作為一方重要力量已廣泛參與其中，并發(fā)揮了積極作用。但在第三方績效管理中仍存在機制不夠健全、行業(yè)標準不明確、機構執(zhí)業(yè)水平參差不齊等問題，迫切需要從制度設計到現(xiàn)實應用進行自上而下的制度規(guī)范和現(xiàn)實指導。

近年來，受疫情影響，疊加減稅降費政策等因素，財政收支矛盾不斷增大。在這種形勢下，落實黨中央、國務院“過緊日子”的要求，全面實施預算績效管理、充分發(fā)揮績效評價“利劍”作用，大力削減或取消低效、無效支出，就顯得更加緊迫和重要①。上海財經大學劉國永教授指出，第三方績效管理和服務平臺的開發(fā)可以依托省市績效協(xié)會多年的行業(yè)積累，著眼于績效服務管理與應用研發(fā)、績效知識體系學習等層面，幫助第三方機構解決績效評價的難題，助力第三方及專家開展績效評價工作，同時構建績效行業(yè)的人才標準體系，助推政府預算績效管理改革②?！兜谌綑C構預算績效評價業(yè)務監(jiān)督管理暫行辦法》的實施和預算績效評價第三方機構信用管理平臺上線運行，是著力推進績效評價工作提質增效的重要契機。

一、預算績效評價第三方機構信用管理平臺運行現(xiàn)狀

2021年8月，財政部下發(fā)了《第三方機構預算績效評價業(yè)務監(jiān)督管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），明確建立健全預算績效評價第三方機構監(jiān)督管理機制，強化信息支撐，并同步上線運行“預算績效評價第三方機構信用管理平臺”（以下簡稱“信用管理平臺”）。信用管理平臺作為《暫行辦法》的一項重要配套措施，既是財政部門對第三方機構參與預算績效評價業(yè)務監(jiān)管的重要載體，也是預算績效評價委托方擇優(yōu)選擇第三方機構的重要信息支撐。

（一）信用管理平臺基本功能

1、信息管理對象范圍。第三方機構主要包括專業(yè)咨詢機構、會計師事務所、資產評估機構、律師事務所、科研院所、高等院校等，是依法設立并向財政部門、預算部門和單位等管理和使用財政資金的主體（即委托方）提供預算績效評價服務，獨立于委托方和預算績效評價對象的組織。

2、第三方機構填報信息的內容及原則。要按照《暫行辦法》相關規(guī)定，對信用管理平臺錄入信息的真實性和合規(guī)性負責。第三方機構本著自愿原則，統(tǒng)一在門戶網站填報，填報前需自行完成用戶注冊，經財政部門審核通過后登陸填報。內容分為基本信息和信用信息，主要包括：機構信息、法定代表人信息、主評人信息、分支機構信息、合作專家信息、其他績效評價從業(yè)人員信息等。根據(jù)信用管理平臺要求，還需上傳相關證明材料。第三方機構應及時將相關信息錄入信用管理平臺，并根據(jù)實際情況予以更新。

3、財政部門審核權限的設置。各級財政部門主要負責審核對本地預算績效評價第三方機構填報信息的完整性，主要包括信息要素是否齊全，信息是否含有敏感字眼或涉密內容，是否屬于填報對象范圍等。同時，將信用管理平臺作為日常重要抓手，不斷提升預算績效評價工作質量。

4、預算部門和單位查詢權限的設置。預算部門和單位作為委托方，可通過信用管理平臺擇優(yōu)選擇第三方機構參與預算績效評價工作。

5、信用平臺管理方式。信用管理平臺按第三方機構注冊所在地（含省、市、縣）實行屬地管理。第三方機構具體填報信息由第三方機構注冊所在地財政局進行初審，由省級財政部門進行復審。各方不得將信用管理平臺作為第三方機構參與政府采購或政府購買服務的前置條件和必要條件。

（二）太原市第三方機構信用管理平臺運行狀況

自財政部信用管理平臺正式運行以來，太原市財政部門按照上級財政部門部署依法履行職責，積極開展工作。一是確定信用管理平臺聯(lián)絡員，設置賬號等信息管理權限，確保審核的及時性；二是為進一步加強對第三方機構績效評價業(yè)務監(jiān)管，太原市財政局對第三方機構及時開展線上和線下培訓；三是建立第三方機構答疑群，便于解決疑問，介紹經驗互相學習。通過以上行動推動政策落地見效，使第三方機構充分認識《暫行辦法》公布實施的意義、各項規(guī)定和要求，組織第三方機構及時登錄信用管理平臺，錄入相關信息，并根據(jù)實際情況予以更新。截至目前，太原市通過框架協(xié)議入圍的第三方機構基本實現(xiàn)了在線注冊并動態(tài)上傳了績效評價信用和其他信息。目前，作為績效評價主體責任的預算部門和單位對預算績效評價第三方機構信用管理平臺知之甚少，使用和查詢方面更有欠缺。部分第三方機構由于成立較晚、注冊地管理或其他原因尚未進行注冊和登記。

二、信用管理平臺運行中存在的問題與不足

目前，預算績效評價第三方機構信用管理平臺還處于初期運行階段，各方面仍在摸索和完善之中?？陀^來講，當前階段只具備了初步查詢功能，尚未實現(xiàn)對管理、監(jiān)督及服務職能的覆蓋，因此仍有較大的改進與完善空間。

（一）查詢功能方面

預算部門（單位）作為預算績效管理主體，在委托第三方機構參與預算績效管理工作時，要根據(jù)工作需要和業(yè)務特點擇優(yōu)選擇第三方機構，因而需要對開放的信息權限進行查詢，但目前在查詢過程中還存在諸多限制。例如，政府購買服務績效評價查詢，目前財政用戶在信用管理平臺只能看到本行政區(qū)劃內的第三方機構信息和動態(tài)更新情況，如果要查詢外地機構的情況，只能從社會公眾查詢路徑通過機構名稱進行單條查詢，不能在信用管理平臺中通過自主設定條件進行篩選。以太原市為例，太原市（本級）除審核功能以外僅有兩項管理功能，即屬地財政審核和處理處罰信息錄入功能。太原市管理平臺僅有地市財政查詢功能，可以查詢注冊地為市本級以及12個縣（市、區(qū)）的147家機構。2022年太原市通過框架協(xié)議的方式政府采購了20家第三方機構，其中包括12家太原市本土機構，6家省內其他地市機構，2家省外機構。雖然20家機構均已通過平臺認證，但因有8家機構注冊地不在太原，無法利用平臺對其進行有效管理。對此，建議進一步開放對信用管理平臺中查詢權限的限制，拓展用戶信息查詢功能，添加預算部門單位查詢權限功能設置，取消地域限制、分級審核授權等條件，進一步擴大共享資源，真正實現(xiàn)信息共享。

（二）約束機制不健全

目前，《暫行辦法》及信用管理平臺對第三方機構參與預算績效評價約束機制不健全。當前，第三方績效評價機構多為會計師事務所、資產評估機構、咨詢機構或科研院所，對其執(zhí)業(yè)資格、業(yè)績水平、人員素質等都沒有明確的限制性規(guī)定，第三方機構績效評價水平良莠不齊，加之管理機制不健全、懲戒和追責辦法缺乏法律約束，第三方機構無評價風險，無須對結果擔責，極大影響了績效評價的質量和效果。例如，山西某資產評估有限公司在平臺主評人信息中填報了15名符合條件的主評人，但實際績效評價工作中主評人并未在平臺中登記，也沒有參與績效評價，甚至存在一個主評人在多個公司錄入信息的情況，對于主評人資格和業(yè)績難以考證，平臺未對此類行為明確監(jiān)管處罰措施。

（三）管理和服務功能不完善

第三方機構信用管理平臺上的注冊信息，在政府采購和招投標過程中只是作為參考，并沒有硬性約束。各級財政監(jiān)督部門對第三方機構及時在平臺注冊、信息反饋等方面有待加強督導。在政策信息庫的建立方面，對不同部門、行業(yè)財務制度管理缺乏政策引導支撐。從服務第三方機構提升績效評價質量，增進業(yè)務交流角度考慮，缺乏將財政不同層級預算指標體系建設、支出標準等績效評價政策工具分門別類建信息庫。

三、進一步完善第三方預算績效評價監(jiān)管的建議

根據(jù)財政部《暫行辦法》管理要求，進一步細化相關各方主體責任，實現(xiàn)信息公開，完善功能、權限匹配，及時反饋相關意見和建議，推進《暫行辦法》貫徹落實和信用管理平臺有效運行，結合實際提出以下改進和完善建議。

（一）完善功能與權限匹配

1、建議明確管理職責，細化分工，完善主體責任。各級財政部門要自覺依法履行《暫行辦法》規(guī)定的職責，結合當?shù)仡A算績效管理工作實際，統(tǒng)籌謀劃、細化分工、落實責任，抓緊研究制定具體、有針對性、可操作的實施細則，確?！稌盒修k法》各項規(guī)定落到實處。

2、探索適應市場機制的工作準則、采購限制、付費標準、監(jiān)督考核等一般規(guī)則，進一步細化規(guī)范各相關主體的行為。對第三方機構應明確機構準入門檻、人員資質要求、通用評價標準、付費管理辦法、評價質控體系建立等相關規(guī)范；財政部門應明確審核監(jiān)督工作機制、確立獎懲措施，定期抽查復核，提升管理質量。

3、加強信用平臺建設，推動信息共享。《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》明確，各部門和單位主要負責人對本部門、本單位預算績效負責，平臺管理應逐漸引入預算部門和單位參與其中，在平臺開辟分行業(yè)交流專欄，相關管理部門及時更新行業(yè)標準、行業(yè)動態(tài)，第三方機構分享評價經驗，形成平臺內部有效溝通互動，增加交流。

（二）完善行業(yè)監(jiān)管制度

預算績效評價具有一定的專業(yè)性和特殊性，因此，對相關從業(yè)人員應有相應的績效評價人員能力水平的要求。

1、建立統(tǒng)一規(guī)范的行業(yè)準入門檻。缺少相應的門檻制度規(guī)定，對第三方準入把關不嚴，容易使績效評價流于形式，反而不講求績效。從目前太原市績效評價實際工作來看，評價范圍涉及鄉(xiāng)村振興、工業(yè)轉型、生態(tài)保護、民生保障、疫情防控、工程建設等社會生活方方面面，對第三方績效評價機構及相關評價人員能力提出了更高要求，因此，要明確主評人的資質和綜合技能等資格條件，建立起行業(yè)準入門檻制度。

2、建立健全績效評價行業(yè)管理規(guī)范。與注冊會計師、律師等行業(yè)一樣，績效評價也應逐步完善行業(yè)管理標準體系。近年來，預算績效評價行業(yè)涌現(xiàn)了一批經驗豐富的專家，對績效評價工作提出了諸多建設性意見，但由于受地域、政策差異等限制，尚未形成一套具有普遍參考價值的行業(yè)標準和體系，因此，應建立系統(tǒng)的績效評價管理體系，并制訂行業(yè)規(guī)范標準。

3、建立績效評價從業(yè)人員的處罰和問責機制。積極探索建立年檢制度，逐步完善信用評級功能，通過年檢對其服務能力和績效評價質量進行認證，同時將考核結果納入誠信記錄，建立獎懲機制。

4、健全激勵和淘汰機制，促進第三方機構有序競爭、良性發(fā)展。第三方機構管理可以實行積分制，建立一套第三方機構積分評價體系，對績效評價業(yè)務管理流程規(guī)范、從業(yè)人員專業(yè)素質提升明顯、工作成果質量高、委托方滿意度高的機構，根據(jù)提交相應材料確認完成度賦予相應積分；對評價質量較低、人員流失嚴重、專業(yè)素質下降、委托方評價較低的機構，根據(jù)平臺業(yè)務量更新、委托方反饋等方式扣減積分。同時，對積分高的機構適當予以評價業(yè)務傾斜、平臺通報表揚，對積分低的機構尚未進行相應整改的應予以清退，逐漸形成行業(yè)內部優(yōu)勝劣汰的良性循環(huán)。

（三）監(jiān)管服務并重，提升第三方平臺管理質量

財政部門作為第三方機構績效評價的監(jiān)管主體，應積極履行監(jiān)管和服務職責，細化對第三方機構的政策指導、業(yè)務規(guī)范、信息披露，使第三方機構開展績效管理工作有章可循、有法可依，不斷提高績效評價水平。建立功能篩查機制，加大對第三方機構及其工作人員的執(zhí)業(yè)情況、信息錄入、檔案管理、主評人評定管理、內控制度執(zhí)行等情況的監(jiān)督檢查力度，并在第三方平臺上予以公開披露，逐步建立公正公開、規(guī)范透明、信息全面、影響力廣泛的第三方機構平臺管理機制。通過多種渠道和方式，加強信用管理平臺的宣傳，提升信用管理平臺的社會關注度，確保信用管理平臺高效、持續(xù)運行，成為各方提升全面實施預算績效管理水平的管理陣地、學習園地和監(jiān)督利器，推動全面實施預算績效管理不斷邁上新的臺階。

（四）完善協(xié)會監(jiān)管，發(fā)揮省市績效協(xié)會聯(lián)動作用

省市績效協(xié)會在貫徹國家關于預算績效管理改革、實現(xiàn)公共績效評價行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展、推動政府績效評價工作規(guī)范化建設方面發(fā)揮著重要作用，同時，它也是財政部門、高?？蒲袑W者及中介機構的對話平臺，在政府和市場中發(fā)揮著重要的橋梁作用。目前，第三方機構信用管理平臺中暫時沒有省市績效協(xié)會的管理模塊，其監(jiān)督作用尚未得到充分發(fā)揮，建議在第三方機構信用管理平臺中授權省市績效評價協(xié)會查詢端口，發(fā)揮省市績效評價協(xié)會專家委員會和專家?guī)斓淖饔茫玫靥岣叩谌綑C構信用管理平臺質量，推動預算績效管理更好發(fā)展。

注釋：

①財政部監(jiān)督評價局副局長劉英在《第三方機構預算績效評價業(yè)務監(jiān)督管理暫行辦法》實施暨“預算績效評價第三方機構信用管理平臺”上線工作布置（視頻）會上的講話。

②上海第三方績效管理和服務平臺上線儀式上劉國永教授的發(fā)言。