中國耕地“非糧化”現(xiàn)狀、原因及對策研究

楊紅香，荊彥婷，朱 悅

(1.山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)編輯部，山東 泰安 271018；2.中國農(nóng)業(yè)大學(xué) 校友工作辦公室，北京 100091；3.南京大學(xué) 商學(xué)院，江蘇 南京 210008)

糧食安全事關(guān)國計(jì)民生。糧食安全是國家安全的重要基礎(chǔ)，是維系社會穩(wěn)定的“壓艙石”。十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視糧食安全問題，提出“谷物基本自給、口糧絕對安全”的新糧食安全觀[1]；2013年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，要依靠自己保口糧，集中國內(nèi)資源保重點(diǎn)，做到谷物基本自給、口糧絕對安全[2]；2014年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立健全糧食安全省長責(zé)任制的若干意見》明確提出,“在耕地流轉(zhuǎn)過程中，要避免非糧化”[3]；2019年，中央“一號文件”中則提到，為保證糧食安全要穩(wěn)定糧食產(chǎn)量，要確保糧食播種面積穩(wěn)定在16.5億畝[4]。然而近年來，中國糧食播種面積整體呈減少趨勢。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的統(tǒng)計(jì)，1978—2003年，中國糧食作物播種面積由18.1億畝下降至14.9億畝，播種面積減少了17.68%；2004—2015年中國糧食播種面略有回升，總體保持穩(wěn)定；但自2016年起，中國糧食播種面積又逐漸下跌，到2020年糧食播種面積為17.5億畝，相較于2016年17.9億畝，減少2.29%[5]。糧食種植面積的減少與耕地“非糧化”密切相關(guān)，因此保證種糧面積，防止耕地過度“非糧化”就成為中國糧食安全的重要保證[6，7]。

目前學(xué)術(shù)界對耕地“非糧化”的研究主要集中于影響因素及對策建議。學(xué)者們認(rèn)為，影響耕地“非糧化”的因素大致可以概括為生產(chǎn)者內(nèi)部因素和環(huán)境外部因素兩類。生產(chǎn)者內(nèi)部因素包括經(jīng)濟(jì)因素和認(rèn)知因素，如家庭農(nóng)業(yè)收入、家庭耕地總面積、生產(chǎn)者知識水平等[8，9]；環(huán)境因素包括政策因素、社會因素和監(jiān)督因素，如工商資本下鄉(xiāng)政策、交通便利程度、土地流轉(zhuǎn)速度等[10，11]。據(jù)此學(xué)者提出提升農(nóng)村教育水平、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，優(yōu)化糧食補(bǔ)貼、建立“非糧權(quán)”交易制度等政策建議[12-14]?，F(xiàn)有文獻(xiàn)已對影響耕地“非糧化”的傳統(tǒng)因素進(jìn)行詳細(xì)分析，但隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，耕地“非糧化”又出現(xiàn)新情況。鑒于此，在梳理已有文獻(xiàn)資料和實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，總結(jié)現(xiàn)階段耕地“非糧化”的表現(xiàn)，分析歸納耕地“非糧化”產(chǎn)生的原因，進(jìn)而為避免耕地“非糧化”，保障國家糧食安全提出政策建議。

一、中國耕地“非糧化”表現(xiàn)

農(nóng)戶作為理性經(jīng)濟(jì)人，非常關(guān)注農(nóng)業(yè)收益，而耕地“非糧化”給農(nóng)戶帶來的整體收益大于糧食種植成本，由此使得耕地“非糧化”現(xiàn)象不斷出現(xiàn)。

(一)經(jīng)濟(jì)作物用地增加，糧食生產(chǎn)用地減少

為滿足人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)生活需求，在經(jīng)濟(jì)作物價(jià)格較高的利益驅(qū)動下，農(nóng)民會將原來用于糧食生產(chǎn)的土地改變?yōu)榉N植蔬菜、水果、油料、花卉等經(jīng)濟(jì)作物，從而造成耕地“非糧化”現(xiàn)象。據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)，從2000年至2017年，全國“非糧”作物播種面積由7.18億畝增加至7.26億畝，凈增0.08億畝，其中蔬菜和水果的種植面積持續(xù)上升，2017年，蔬菜和水果的播種面積達(dá)到了“非糧”作物總面積的64.36%[15]，耕地利用中的“非糧化”現(xiàn)象日益加重[16]。以耕地“非糧化”率最高的新疆為例，其耕地“非糧化”比例從2000年的56.71%增長到2017年的61%[17]。新疆耕地“非糧化”率高主要與其自然氣候有關(guān)，優(yōu)渥的土壤以及適宜的氣候，有助于果蔬的生長，得天獨(dú)厚的果蔬生產(chǎn)條件自然使農(nóng)戶減少糧食生產(chǎn)用地。

(二)產(chǎn)業(yè)融合減少糧食播種面積

隨著城市居民“一日游”“周邊游”需求逐步旺盛，鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)業(yè)觀光園成為新時(shí)代鄉(xiāng)村振興的亮點(diǎn)。為發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)，促進(jìn)當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)發(fā)展，一些農(nóng)村根據(jù)自身的生態(tài)環(huán)境、景觀特色，打造出以旅游為主導(dǎo)，集體驗(yàn)、創(chuàng)意、文旅商貿(mào)、養(yǎng)生養(yǎng)老、娛樂、教育于一體的鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)業(yè)觀光園。特別是以采摘、捕撈、耕作、露營為主打項(xiàng)目，搭配農(nóng)家樂、民宿等設(shè)施的休閑娛樂項(xiàng)目在各地興起。如銀川市賀蘭縣“稻漁空間”鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)業(yè)觀光園[18]，在稻田養(yǎng)殖魚、蟹、鴨等，把水稻種植和餐飲、旅游、藝術(shù)體驗(yàn)相融合，客觀上促進(jìn)了當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)增產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)了第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)融合。由此可見，鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)業(yè)觀光園依然屬于“大農(nóng)業(yè)”范疇,它的興起需要大規(guī)模的農(nóng)業(yè)土地,從而致使糧食播種面積減少。

(三)土地撂荒閑置或用于“非農(nóng)”建設(shè)

隨著非農(nóng)就業(yè)機(jī)會增多，農(nóng)村勞動力逐漸外流，鄉(xiāng)村逐漸“空心化”，農(nóng)業(yè)勞動力老齡化情況加劇。由于老人無法承擔(dān)耕作等體力勞作，導(dǎo)致土地撂荒閑置現(xiàn)象不斷加重。從區(qū)域上看，中西部的耕地撂荒閑置比例高于東部地區(qū)；從耕地面積上看，中國閑置耕地面積比例由2002年的0.32%上升至2020年的5.72%，閑置面積明顯增加[19]。此外，隨著生活水平的提高，農(nóng)民對于寬闊舒適的居住要求提高，這使得農(nóng)村自建房屋情況變得普遍。同時(shí)城市居民希望遠(yuǎn)離城市的噪音、空氣污染，進(jìn)而選擇奔向干凈安寧的鄉(xiāng)村。在資本介入下，耕地被建成了“小產(chǎn)權(quán)”住房，部分養(yǎng)老院和療養(yǎng)院不斷向農(nóng)村搬遷，占用了大量糧食耕地面積。以寧夏回族自治區(qū)為例，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地被“非農(nóng)”建設(shè)占用面積為190.35畝，康養(yǎng)綜合體占用耕地面積為453畝[20]。

二、耕地“非糧化”原因剖析

(一)生產(chǎn)者層面因素

1.糧食作物收益較低

近些年，中國糧食生產(chǎn)成本居高不下。2018年，玉米生產(chǎn)成本是美國的2.21倍，勞動力成本是美國的19倍[12]740，在農(nóng)資成本和人工成本不斷上升的同時(shí)，糧食市場價(jià)格卻增長緩慢。自2014年新一輪重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制改革啟動后，大豆、玉米等臨時(shí)收儲政策均被取消，稻谷、小麥最低收購價(jià)格亦逐年下調(diào)[21]。稻谷、小麥、玉米三大谷物的平均凈利潤從2011年的250.77元/畝下降到2018年的-85.48元/畝[22]。而經(jīng)濟(jì)作物價(jià)格卻不斷提升，雖然經(jīng)濟(jì)作物種植投入成本比糧食作物高，但其利潤卻遠(yuǎn)超于糧食作物。例如華南地區(qū)，種植香蕉每年純收益可達(dá)每畝6 000元、西北部分地區(qū)種植蘋果每年純收益可達(dá)每畝8 000元[13]18。從產(chǎn)出與收益上來看，種植糧食作物不僅耗費(fèi)大量人力物力，而且也無法獲取等價(jià)的報(bào)酬，成本和回報(bào)效益不成正比，“非糧化”行為便成了農(nóng)民的“理性選擇”。以昆明市富民縣赤鷺鎮(zhèn)、溫州市甌海區(qū)麗岙鎮(zhèn)為例，作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)重鎮(zhèn)和昔日“糧倉”，面對糧食收入較低的“窘?jīng)r”，部分耕地也開始“轉(zhuǎn)戰(zhàn)”蔬菜和草木花卉種植[23]。

2.土地流轉(zhuǎn)租金逐步提高

近些年，隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械的普及和農(nóng)村勞動力的減少，土地流轉(zhuǎn)面積增加，更多的土地逐漸從農(nóng)民手中流轉(zhuǎn)到其他農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體。隨著土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程的加快，土地流轉(zhuǎn)租金也呈現(xiàn)出整體增加的趨勢。以安徽省為例，2016年，其北部地區(qū)每畝流轉(zhuǎn)費(fèi)用達(dá)1 000元/年～1 200元/年，南部地區(qū)每畝流轉(zhuǎn)費(fèi)用較北部地區(qū)偏低，也在600元/年～800元/年，部分糧食主產(chǎn)區(qū)流轉(zhuǎn)租金最多可達(dá)1 500元/畝[24]。在流轉(zhuǎn)租金提高的同時(shí)，人工技術(shù)、化肥價(jià)格等也不斷提高，種糧成本逐漸上升，壓縮了種糧收益的空間，倒逼農(nóng)民選擇高收益的經(jīng)濟(jì)作物或?qū)⑼恋赜糜诎l(fā)展其他產(chǎn)業(yè)。

3.農(nóng)民從事“非農(nóng)”行業(yè)機(jī)會增多

根據(jù)中國網(wǎng)“三農(nóng)”數(shù)據(jù)顯示，1998年，16～20歲和21～25歲的農(nóng)業(yè)戶口人群中從事“非農(nóng)”行業(yè)比例分別為60%、54.7%，到了2015年，這組數(shù)字是91.5%、90.3%[25]。隨著城市化進(jìn)程不斷加快，勞動力缺口不斷增加，城市對勞動人口需求不斷擴(kuò)張，農(nóng)村部分勞動力便選擇外出打工，將更多的精力投入到工業(yè)生產(chǎn)和服務(wù)業(yè)發(fā)展中。留在農(nóng)村的多是老人與兒童，農(nóng)村老齡化現(xiàn)象不斷加劇。很多老人無法負(fù)擔(dān)農(nóng)業(yè)勞作，使得土地很難合理利用，進(jìn)而導(dǎo)致拋荒。《農(nóng)村綠皮書：中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢分析與預(yù)測(2018～2019)》指出，“非農(nóng)”收入繼續(xù)成為農(nóng)民增收的最大貢獻(xiàn)因素，2018年全年工資性收入和轉(zhuǎn)移凈收入增加對農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)率接近70%，加上經(jīng)營凈收入中第二、第三產(chǎn)業(yè)增加的凈收入，三項(xiàng)合計(jì)有近90%，而農(nóng)業(yè)凈收入增長卻相對緩慢[26]。因而，“非農(nóng)”就業(yè)也就成為耕地“非糧化”的重要原因之一。

(二)消費(fèi)者層面因素

1.飲食結(jié)構(gòu)發(fā)生變化

市場是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“晴雨表”，市場供需變化影響農(nóng)民種植作物的選擇。就目前用戶需求看，中國居民對食物需求由“吃飽”向“吃好”轉(zhuǎn)變，消費(fèi)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大改變。居民對于主要糧食作物需求不斷下降，對于經(jīng)濟(jì)作物需求不斷上升，谷物、蔬菜和肉類消費(fèi)比例由以前的8∶1∶1轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的4∶3∶3[11]2。蔬菜和肉類消費(fèi)需求的上升，必然會提升相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品的利潤空間，進(jìn)而增加耕地“非糧化”種植以便保證生產(chǎn)供給。

2.休閑觀光需求增強(qiáng)

隨著收入的逐漸增加，居民在城郊鄉(xiāng)村進(jìn)行休閑旅游的需求不斷增強(qiáng)。居民希望假期能夠進(jìn)行爬山、戲水、采摘等體驗(yàn)鄉(xiāng)村生活的活動，同時(shí)進(jìn)行休閑、娛樂、住宿。目前，多地已開始發(fā)展“農(nóng)家樂”、鄉(xiāng)村綜合體、民宿村等鄉(xiāng)村休閑旅游項(xiàng)目，如北京一小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)的古北水鎮(zhèn)和江蘇靈山小鎮(zhèn)的拈花灣[27]。消費(fèi)者對于鄉(xiāng)村旅游的需求提高了農(nóng)村“三產(chǎn)”融合發(fā)展的積極性，加大了對于休閑觀光設(shè)施的投入。這一系列設(shè)施的興建，無疑會搶占耕地面積。

(三)政府層面因素

1.執(zhí)行政策的認(rèn)知偏差

政府作為政策制定者，本應(yīng)防止耕地“非糧化”，但有些地方政府在執(zhí)行國家政策中出現(xiàn)了認(rèn)知偏差，反而推動了耕地“非糧化”發(fā)展。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，部分地方政府對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略特別是產(chǎn)業(yè)振興認(rèn)知存在一些偏差，大力推進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)作物種植，并對種植戶進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼。這促進(jìn)了特色產(chǎn)業(yè)興旺和農(nóng)民增收，但也造成糧食種植面積的減少。如浙江省“1818”平原綠化、“四邊三化”[15]66等政策主導(dǎo)的綠色行動。這種做法能在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)糧食種植無法滿足的經(jīng)濟(jì)利益訴求，但對耕地恢復(fù)和糧食生產(chǎn)卻造成了不可估量的影響。

2.法律制度不夠健全

2002年《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》明確提出承包地“兩權(quán)分離”[28]，土地的經(jīng)營權(quán)允許在不同經(jīng)營主體之間流轉(zhuǎn)，但并沒有明確規(guī)定必須在土地上種植糧食作物，對耕地“非糧化”現(xiàn)象鮮有懲罰措施。此外，國家對工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)也缺乏必要監(jiān)管。從準(zhǔn)入程序上來看，地方政府對工商企業(yè)資質(zhì)審查的制度不明，無法研判工商資本投資農(nóng)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)；從準(zhǔn)入方式上來看，政府雖鼓勵(lì)工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)，但無法監(jiān)督工商資本從事糧食種植，一些工商資本趁機(jī)從事其他“非農(nóng)”活動，對糧食安全產(chǎn)生一定影響[29]。因此，法律制度不健全成為耕地“非糧化”日趨嚴(yán)重的重要另一原因。

3.補(bǔ)貼政策有待優(yōu)化

雖然國家已不斷出臺糧食補(bǔ)貼的相關(guān)政策規(guī)定，激勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)業(yè)活動，對種糧主體降低生產(chǎn)成本有一定的促進(jìn)作用。但由于補(bǔ)貼力度相對有限，糧食補(bǔ)貼難以對種植戶產(chǎn)生足夠的吸引力[30]。此外，目前國家糧食補(bǔ)貼政策落實(shí)不夠，在很多地區(qū)，國家支付的各項(xiàng)糧食補(bǔ)貼依然發(fā)放給土地所有者，而不是發(fā)放給轉(zhuǎn)入土地的種植專業(yè)合作社等經(jīng)營主體。從這個(gè)角度看，糧食補(bǔ)貼政策沒有降低實(shí)際種糧群體的種植成本[31]，很難起到對于土地實(shí)際經(jīng)營者種植糧食的激勵(lì)作用。

三、防止耕地“非糧化”的對策建議

(一)優(yōu)化補(bǔ)貼政策，提高農(nóng)民種糧積極性

為提高農(nóng)民種糧積極性，對種糧者應(yīng)給予更多的政策傾斜和優(yōu)惠。第一，增加面向新型種糧主體的補(bǔ)貼，探索直接補(bǔ)貼方式向間接補(bǔ)貼方式轉(zhuǎn)移，通過對農(nóng)藥、化肥等農(nóng)資的間接補(bǔ)貼，降低農(nóng)民種糧成本[32]。第二，擇機(jī)推廣基于“保險(xiǎn)+期貨”模式的糧食生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度，探索實(shí)施種植戶收入保險(xiǎn)、農(nóng)產(chǎn)品期貨等新型金融產(chǎn)品，進(jìn)而保障農(nóng)民收益[33]。第三，根據(jù)不同糧食的生產(chǎn)情況，推動糧食價(jià)格從“政策市”到“市場市”的合理轉(zhuǎn)變，稻谷和小麥作為基本口糧繼續(xù)“保成本”，收購價(jià)格逐漸調(diào)低至略高于生產(chǎn)成本的水平，玉米和大豆繼續(xù)實(shí)行“市場化收購+補(bǔ)貼”制度，調(diào)整種植模式，合理確定不同品種生產(chǎn)者補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)[34]。第四，糧食最低收購價(jià)逐步從“保增收”到“促品質(zhì)”轉(zhuǎn)變[35]，提高糧食質(zhì)量，減少農(nóng)民負(fù)擔(dān)，全方位保障農(nóng)民和消費(fèi)者利益。

(二)嚴(yán)格耕地管理，優(yōu)化糧食生產(chǎn)條件

加強(qiáng)耕地管理，優(yōu)化糧食種植條件，一方面能夠避免耕地“非糧化”，另一方面能夠恢復(fù)和提升耕地生產(chǎn)能力。第一，檢測土地質(zhì)量。政府要對管轄范圍內(nèi)的土地質(zhì)量情況進(jìn)行定期檢測，對于貧瘠、受污染的土地，通過有計(jì)劃的休耕、輪耕及時(shí)進(jìn)行治理與修復(fù)。第二，實(shí)施“非糧化”土地恢復(fù)。根據(jù)耕地“非糧化”的不同情況對土地?fù)p傷程度進(jìn)行分級，蔬菜、水果、花卉等經(jīng)濟(jì)作物種植對于土地?fù)p傷較小，可以采用休耕等方式恢復(fù)；發(fā)展魚塘和農(nóng)家樂對土地的損傷程度較大，需要加大資金投入，盡量恢復(fù)種植條件。第三，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施投入。加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，集中修建節(jié)水灌溉農(nóng)業(yè)設(shè)施，鞏固糧食生產(chǎn)條件，提高糧食生產(chǎn)效率。第四，提供科學(xué)技術(shù)保障。完善智慧農(nóng)業(yè)建設(shè)，不斷培養(yǎng)農(nóng)業(yè)人才，對農(nóng)戶進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)；培育一批“懂糧食、懂技術(shù)、懂管理”的科學(xué)骨干隊(duì)伍，運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)種植糧食。

(三)完善產(chǎn)業(yè)鏈條，提高糧食種植收益

糧食產(chǎn)業(yè)鏈條包括育種、生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售等環(huán)節(jié)，完善產(chǎn)業(yè)鏈條、提高農(nóng)民收益是遏制耕地“非糧化”持續(xù)擴(kuò)張，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的有效思路。在育種方面，可以引進(jìn)先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)，形成育種技術(shù)鏈條，降低糧食育種成本；在生產(chǎn)方面，可以嘗試糧食生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化，對糧食作物進(jìn)行初加工，延長生產(chǎn)鏈，增加糧食收益；在運(yùn)輸方面，可以建立保障糧食運(yùn)輸?shù)木W(wǎng)絡(luò)，省、市、縣、鄉(xiāng)層層遞進(jìn)，優(yōu)化糧食運(yùn)輸渠道；在銷售方面，可以根據(jù)當(dāng)前受眾的消費(fèi)習(xí)慣，暢通線上線下銷售渠道，搭建更便捷的銷售途徑，加強(qiáng)糧食銷售社會網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。通過完善產(chǎn)業(yè)鏈條，進(jìn)一步優(yōu)化糧食利益鏈接機(jī)制，提高農(nóng)戶的種糧收益，進(jìn)而增加農(nóng)戶種糧積極性。

(四)樹立科學(xué)理念，增強(qiáng)耕地保護(hù)意識

地方政府對于耕地“非糧化”的態(tài)度，是阻礙其進(jìn)一步發(fā)展的關(guān)鍵。一方面，地方政府應(yīng)積極學(xué)習(xí)糧食安全的重要知識，提高保護(hù)基本農(nóng)田的意識，同時(shí)將“糧食安全”納入領(lǐng)導(dǎo)的政績考核系統(tǒng)，明確耕地“非糧化”種植范圍與面積，從根源上遏制不科學(xué)的種植方式；另一方面，地方政府不僅要提高自身耕地保護(hù)的意識，還要向農(nóng)戶宣傳糧食安全的重要性和耕地“非糧化”對全國乃至全球的危害，提高農(nóng)戶對糧食種植的責(zé)任感與積極性，形成農(nóng)戶“糧田種糧”的基本意識，從主觀上減輕農(nóng)戶耕地“非糧化”的情況。

(五)壓實(shí)主體責(zé)任，加大違規(guī)處罰力度

盡管國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》(國辦發(fā)〔2020〕44號)，要求積極推動制定“兩區(qū)”(糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū))監(jiān)管方面的地方性法規(guī)或政府規(guī)章，但從落實(shí)上來說，只有江蘇、浙江、四川、云南等省份出臺了相關(guān)實(shí)施意見。以江蘇省出臺的《省政府關(guān)于建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)的實(shí)施意見》來看，該文件還是圍繞提高糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)的“兩區(qū)”建設(shè)、加強(qiáng)“兩區(qū)”監(jiān)管、加強(qiáng)政策支持和加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)方面提出指導(dǎo)意見，對于違規(guī)用地的情況以及違規(guī)后的處罰問題沒有過多提及[36]。同樣，在2012年浙江省出臺的《浙江省人民政府關(guān)于印發(fā)浙江省糧食生產(chǎn)功能區(qū)保護(hù)辦法的通知》也明確了政府對于糧食生產(chǎn)功能區(qū)的其他作物種植要進(jìn)行嚴(yán)厲追究，卻沒有明確具體的違法處理?xiàng)l例[37]。因此，地方政府要盡快明確“違規(guī)種植”處理辦法的地方性法規(guī)，對于“違規(guī)種植”的情況進(jìn)行清晰界定，及時(shí)進(jìn)行處罰，并且在完善地方性法規(guī)的基礎(chǔ)上，加大監(jiān)察力度，保障政策的有效性，確保政策的落實(shí)。

四、結(jié)語

耕地是保障國家糧食安全的重要基礎(chǔ)性資源，正確認(rèn)識和妥善應(yīng)對耕地“非糧化”現(xiàn)象，對于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局具有重要意義。如今，國際政經(jīng)形勢日趨復(fù)雜，糧食在國際博弈中的戰(zhàn)略地位日益凸顯，只有保障糧食安全，才能從容應(yīng)對各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。而“農(nóng)田種糧”正是保障糧食安全的重要舉措，耕地“非糧化”相關(guān)研究具有重要意義。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，耕地“非糧化”還會表現(xiàn)出新的問題，因此要與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)分析問題成因，并采取有效措施，保障糧食安全。