城鄉(xiāng)融合中宅基地使用權(quán)的處置：必要性、困境與改革方向*

杜宇能，張 玥，房桐桐

(1.安徽農(nóng)業(yè)大學(xué) 農(nóng)科教結(jié)合研究中心，安徽 合肥 230036；2.安徽農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,安徽 合肥 230036)

中華人民共和國成立之初，為了支持城市和工業(yè)建設(shè)，國家確立了城鄉(xiāng)二元發(fā)展模式，在這一背景下，實(shí)行了宅基地的無償分配制度，為農(nóng)民提供了基本的生產(chǎn)居住場所。隨著農(nóng)民市民化及城鄉(xiāng)資源流通進(jìn)程的加快，原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)被打破，城鄉(xiāng)全面融合發(fā)展已成為當(dāng)今社會(huì)共享發(fā)展成果的一種重要實(shí)踐。在此背景下，城鄉(xiāng)之間的資源要素，尤其是土地資源要素的順暢流通成為重點(diǎn)。農(nóng)村宅基地作為重要的資源要素，對農(nóng)民來說不僅具有居住保障功能，同時(shí)兼有財(cái)產(chǎn)屬性。一方面，隨著城鄉(xiāng)融合步伐的加快，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入占比下降，農(nóng)民對土地的依賴性逐漸減弱，對宅基地財(cái)產(chǎn)性質(zhì)顯化的內(nèi)在需求已然超過了其生活保障功能[1]。另一方面，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，進(jìn)城打工農(nóng)民的比例在不斷增加，農(nóng)村閑置宅基地資源的占比也在急速上升，但逐步增加的閑置宅基地資源并不能順暢地進(jìn)入土地市場，因此無法實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

當(dāng)前，我國的城市規(guī)模、數(shù)量及建設(shè)用地的需求量日益增大，城市建設(shè)用地的緊缺導(dǎo)致其土地價(jià)格暴漲，與農(nóng)村宅基地的大量閑置形成了鮮明對比。農(nóng)村宅基地大量閑置不僅造成土地資源的浪費(fèi)，更使得農(nóng)戶潛在的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利沒有得到實(shí)現(xiàn)[2]。因此，很多農(nóng)民對于宅基地的保障功能和財(cái)產(chǎn)屬性提出了新的訴求，期望能夠在法律允許的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。但囿于相關(guān)法律和制度的缺失，宅基地使用權(quán)尚未探索到有效的處置模式。部分農(nóng)民為了實(shí)現(xiàn)其宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，只能被動(dòng)選擇“隱形”交易市場。如2015年，李晶對義烏宅基地交易流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，其“隱形”轉(zhuǎn)讓宅基地達(dá)9 724宗，包括跨集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓4 400多宗，城鎮(zhèn)居民購買1 100多宗[3]。這種私下交易行為不僅擾亂了土地市場秩序，使農(nóng)民權(quán)益保障存在較大隱患，也阻礙了城鄉(xiāng)融合的發(fā)展。由此可見，城鄉(xiāng)之間土地資源要素較大的供給差異已成為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的梗阻[4]，進(jìn)一步探究宅基地使用權(quán)的有效處置模式，對于打通城鄉(xiāng)之間要素流動(dòng)的渠道，疏通因宅基地使用權(quán)而引發(fā)的城鄉(xiāng)融合梗阻，找到具體的癥結(jié)具有重要的實(shí)踐價(jià)值。

在中央有關(guān)政策文件的引導(dǎo)下，以提高宅基地使用的效率和顯化宅基地用益物權(quán)成為現(xiàn)階段宅基地制度改革的主要目標(biāo)。從實(shí)踐中看，宅基地改革前期取得了一定成效。截至2018年底，33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)共“騰退出零星、閑置的宅基地約14萬戶、8.4萬畝，辦理農(nóng)房抵押貸款5.8萬宗、111億元”[5]。這次改革雖成效斐然，但在實(shí)踐中也暴露出一定的短板和不足，在宏觀上主要表現(xiàn)為制度和法制上的阻滯，比如宅基地退出機(jī)制不健全、所有權(quán)主體虛置、處分權(quán)缺失及使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍受限等[6]；在微觀上主要表現(xiàn)為農(nóng)戶根深蒂固的社會(huì)觀念阻礙了農(nóng)村宅基地的退出和土地的集約利用[7]等。這種以使用權(quán)流轉(zhuǎn)為主軸的宅基地市場化改革雖在一定程度上促進(jìn)了城鄉(xiāng)之間土地資源要素的流動(dòng)，但并沒有從根本上改變宅基地粗放利用的現(xiàn)實(shí)窘境，亟待破除城鄉(xiāng)藩籬、消彌差異、推動(dòng)城鄉(xiāng)資源要素良性互動(dòng)。因此，有必要探求宅基地使用權(quán)制度改革的必要性、現(xiàn)實(shí)困境以及下一步的改革方向。

一、宅基地使用權(quán)處置改革的必要性

(一)宅基地使用權(quán)改革的力度落后于城鄉(xiāng)融合的現(xiàn)實(shí)要求

中國的宅基地制度經(jīng)歷了多次的試點(diǎn)改革與立法探討，其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)也在隨之不斷演變。中華人民共和國成立以來，我國的農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了從農(nóng)戶私有到集體共有的演進(jìn)過程，最終確立了以保障農(nóng)民居住權(quán)為基本功能的宅基地集體所有制。1949年到1958年，我國宅基地實(shí)施農(nóng)民私有制，政府對于農(nóng)村宅基地的限制較小，更多任其自由流轉(zhuǎn)。1958年到1978年，宅基地使用權(quán)處于變相流轉(zhuǎn)時(shí)期，宅基地使用權(quán)歸農(nóng)民所有，宅基地不再被允許自由交易或租賃給他人，但宅基地使用權(quán)被允許隨房屋買賣而變相流轉(zhuǎn)。值得思考的是，在此期間并未有政策限制城鎮(zhèn)居民到鄉(xiāng)村購置房產(chǎn)，有數(shù)據(jù)顯示，從1958年至1978年，全國農(nóng)村占用耕地建房達(dá)到415萬畝，其中有很多建房的主體是城鎮(zhèn)居民[8]。1978年到2004年，宅基地使用權(quán)處于“兩權(quán)分離”的限制流轉(zhuǎn)階段，國家禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)房或宅基地，更嚴(yán)格約束宅基地使用權(quán)附隨農(nóng)民買賣宅基地而被流轉(zhuǎn)的情況[9]。2004年到2013年，原國土資源部在《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》中提出，要進(jìn)一步嚴(yán)格宅基地審批條件，將宅基地使用權(quán)禁止流轉(zhuǎn)主體由“城市居民”擴(kuò)大至“城鎮(zhèn)居民”，這一規(guī)定有效地遏制了國內(nèi)的“炒地?zé)帷奔稗r(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)讓市場混亂的情況。至此，農(nóng)村宅基地的使用權(quán)由權(quán)力開放的狀態(tài)逐漸走向封閉[5]，城鎮(zhèn)居民不得再占用農(nóng)村耕地建房。2013年到2018年，處于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的探索時(shí)期，國家穩(wěn)慎推進(jìn)了宅基地使用權(quán)的抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓等政策，為宅基地制度改革提供了新的思路和方向。2018年至今，隨著城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)民市民化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的加速，“空心村”、閑置宅基地和“隱形流轉(zhuǎn)”市場等問題日益凸顯，相關(guān)政策及時(shí)做出了調(diào)整，開始鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有償轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)。

通過梳理宅基地使用權(quán)的演進(jìn)歷程可知，其權(quán)利屬性被逐漸弱化，從開放狀態(tài)慢慢走向封閉。2013年以來，宅基地有償退出和使用權(quán)流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)改革雖在實(shí)踐中取得了一定的成效，但使用權(quán)交易主體的范圍仍未改變。這種基于權(quán)力主體的“封閉性”限制，使宅基地的流轉(zhuǎn)范圍也未有相應(yīng)的突破。這種宅基地使用權(quán)只在集體內(nèi)部的“封閉循環(huán)”模式與實(shí)踐倡導(dǎo)的城鄉(xiāng)資源“雙向循環(huán)”模式相悖，若僅依靠村莊內(nèi)部，很難實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)屬性的最大化。因?yàn)榇罅块e置宅基地資源是城鎮(zhèn)吸引人才和資本的重要載體，關(guān)閉宅基地資源的城鄉(xiāng)交換通道，就難以吸引城市資本、生產(chǎn)要素對鄉(xiāng)村的投資建設(shè)。同時(shí)，在“一戶一宅”的原則下，僅依靠村集體內(nèi)部對閑置宅基地資源的回收與再利用，產(chǎn)生的收益微乎其微，也無法進(jìn)一步釋放出其潛在收益。這種基于維持宅基地使用權(quán)的身份性及處置模式的封閉性制度改革，使城鄉(xiāng)之間重要資源要素的流動(dòng)始終處于遲滯狀態(tài)，因此，打通城鄉(xiāng)之間的閉塞梗阻，需要加大宅基地使用權(quán)改革的力度，有條件地?cái)U(kuò)大流轉(zhuǎn)范圍，探尋城鎮(zhèn)居民對農(nóng)村閑置宅基地資源的開發(fā)利用新模式，從而增強(qiáng)宅基地資源自由流動(dòng)的程度，提升其利用效率，改變宅基地制度改革相對滯后的狀況。

(二)打破宅基地原有體制中的壁壘

習(xí)近平總書記曾在關(guān)于“三農(nóng)”工作的重要論述中指出：“新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系?！盵10]當(dāng)前各地的試點(diǎn)改革在探索宅基地有償使用的收費(fèi)對象、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方面積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，但也暴露出一些問題，如征地政策不一致、宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，試點(diǎn)改革政策大多保守、突破少等[11]。保護(hù)農(nóng)民權(quán)益與打破宅基地制度“封閉性”的矛盾依然有待化解，亟須在城鄉(xiāng)融合進(jìn)程中打破舊有體制框架的束縛，探尋創(chuàng)新模式，盤活閑置宅基地資源，顯化宅基地的潛在價(jià)值，增加農(nóng)民收益。當(dāng)前，農(nóng)村人口的空心化現(xiàn)象嚴(yán)重，單純通過維護(hù)宅基地產(chǎn)權(quán)的“封閉性”來保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，無法推進(jìn)宅基地的資產(chǎn)性與市場化改革，更無法推動(dòng)農(nóng)村土地市場的構(gòu)建與交易。

學(xué)術(shù)界和決策層對在保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益前提下改革宅基地的“封閉性”已然達(dá)成共識(shí)，因此參與宅基地改革試點(diǎn)的地區(qū)在不斷增加。這些地區(qū)探索了宅基地產(chǎn)權(quán)市場化的諸多不同交易方式。如浙江象山縣、德清縣地方政府通過“三權(quán)分置”規(guī)范多方產(chǎn)權(quán)關(guān)系，村集體引入社會(huì)資本來租賃農(nóng)村閑置資源發(fā)展鄉(xiāng)村旅游；安徽旌德、貴州湄潭和四川瀘縣等通過跨村轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)來處置閑置資源[12]。由此可見，部分試點(diǎn)地區(qū)通過租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押等方式盤活了閑置宅基地，但仍有相當(dāng)多農(nóng)村地區(qū)的交通、區(qū)位等資源條件較差，宅基地的市場價(jià)值很難被激活，同時(shí)，因缺乏健全的收益分配和價(jià)格形成機(jī)制，農(nóng)民獲得的土地增值收益有限并存在一定的潛在風(fēng)險(xiǎn)[2]。如果不進(jìn)一步打破宅基地制度變遷的“封閉性”，拒絕暢通城鄉(xiāng)資源要素開放的雙向通道、引入社會(huì)多元主體的支持，則很難真正維護(hù)好農(nóng)民的土地權(quán)益。因此要改革創(chuàng)新宅基地制度，防范制度變遷的“封閉性”，打破原有體制中的壁壘，充分發(fā)揮市場配置來顯化宅基地的資產(chǎn)價(jià)值。

(三)順應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求

改革開放后，中國的城市化駛?cè)肓丝燔嚨?，農(nóng)村人口大量向城市遷徙，城鎮(zhèn)化率不斷提升。2000年的常住人口城鎮(zhèn)化率為36%[13]，2021年則高達(dá)64.72%[14]，可見農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的速度在不斷攀升。但隨著農(nóng)村外出務(wù)工人員的增加，宅基地的規(guī)模不減反增，截至2020年，我國的閑置宅基地有25 000萬處之多[15]，嚴(yán)重浪費(fèi)土地資源。從城鄉(xiāng)融合的視角看，城市居住用地與農(nóng)村宅基地并沒有本質(zhì)區(qū)別，但由于城鄉(xiāng)二元體制的存在，導(dǎo)致兩者之間壁壘森嚴(yán)。城市居民房產(chǎn)可通過土地市場自由交易，農(nóng)村宅基地只能通過集體土地征用的方式進(jìn)入市場，政府征用的價(jià)格往往較低，農(nóng)民無法獲得應(yīng)有的土地增值收益。這不僅損害了農(nóng)民的權(quán)益，也阻礙了城鄉(xiāng)融合的進(jìn)程。

城鄉(xiāng)融合的理念是“要素共享、共同發(fā)展”，這不僅體現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民享有同等的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，也包含著城鄉(xiāng)居民享有同等的權(quán)利和身份屬性?，F(xiàn)行政策差異化了城鄉(xiāng)居民的同等權(quán)利，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)模式受到了嚴(yán)格限制，城鎮(zhèn)居民被禁止通過流轉(zhuǎn)的途徑獲得宅基地使用權(quán)。這使得資金、人才、技術(shù)等資源的雙向流動(dòng)遲滯[16]。而農(nóng)民則可以在保障自身權(quán)益的基礎(chǔ)上進(jìn)城購房，同時(shí)享受保留宅基地使用權(quán)的權(quán)利。這種讓農(nóng)民城鄉(xiāng)兩頭占地的做法，不僅加劇了城鄉(xiāng)居民權(quán)利的不平等，也阻礙了城鄉(xiāng)資源要素的流動(dòng)，固化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)?；饣诒Ｕ稀吧矸菪浴倍苌龅霓r(nóng)民排他性福利權(quán)，關(guān)鍵在于破解從鄉(xiāng)村到城市的“單向流通”模式[17]，推動(dòng)城鄉(xiāng)二元土地制度產(chǎn)權(quán)的平等性及土地資源要素的市場化配置改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場[18]。由此可見，宅基地制度改革的頂層設(shè)計(jì)和變遷需要打破“封閉性”這一瓶頸，有計(jì)劃地吸引城鎮(zhèn)的資金、人才和技術(shù)，增加城鎮(zhèn)居民開發(fā)利用農(nóng)村宅基地閑置資源的機(jī)會(huì)，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合的良性發(fā)展。

二、宅基地使用權(quán)處置的現(xiàn)實(shí)困境

(一)法律規(guī)制的阻滯

長久以來，我國的宅基地立法就存在削弱財(cái)產(chǎn)權(quán)而顯化成員權(quán)的制度傾向，對農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的相關(guān)法律明顯滯后于城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要[19]。這抑制了宅基地市場化配置和財(cái)產(chǎn)變現(xiàn)的能力[20]。 2018年“三權(quán)分置”制度中規(guī)定的所有權(quán)歸集體、資格權(quán)歸集體組織內(nèi)部成員享有，凸顯了宅基地的不可交易性和封閉性，即使相關(guān)政策提到城鎮(zhèn)子女可以根據(jù)規(guī)定繼承宅基地的使用權(quán)，但宅基地的資格權(quán)仍僅限于集體成員。2020年，中央深化改革委員會(huì)在宅基地制度改革的方案中提到，可適度擴(kuò)大宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓范圍，使用權(quán)可按照相關(guān)政策租賃給集體外的受讓方，但是資格權(quán)卻始終無法買賣，這種局限于農(nóng)民享有的福利性權(quán)利阻滯了城鎮(zhèn)資本的流入及宅基地制度改革的步伐。

長期以來,雖然“高代價(jià)、低效率”的土地資源配置模式為我國的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展提供了強(qiáng)勁動(dòng)力,但也導(dǎo)致了土地資源的壓力加劇、農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益降低。然而，國家對宅基地制度的“封閉性”管理，也是為了維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、保障社會(huì)穩(wěn)定、防止城市資本下鄉(xiāng)迅猛對農(nóng)村居民利益造成侵害。因此，國家對宅基地制度性層面改革的遲滯雖在一定程度上阻礙了宅基地使用權(quán)有效處置方式的探究，但這種穩(wěn)慎和漸進(jìn)式的改革方式始終是維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的剛性約束。如何從更深層次改革創(chuàng)新、突破法律規(guī)制對宅基地權(quán)能的阻滯是一個(gè)值得深思的議題。

(二)產(chǎn)權(quán)的缺失

宅基地使用權(quán)的有效交易需要得到法律的肯定。我國的《物權(quán)法》雖將宅基地使用權(quán)規(guī)定為用益物權(quán)，但卻將其實(shí)質(zhì)性內(nèi)容放于《土地管理法》中做出具體解讀。由于國家政策對宅基地使用權(quán)規(guī)制的價(jià)值取向偏向于其社會(huì)保障功能，因此在《土地管理法》中對宅基地使用權(quán)權(quán)利的設(shè)定和處分等都偏離了它作為用益物權(quán)的本質(zhì)屬性，與《物權(quán)法》規(guī)定的用益物權(quán)內(nèi)容存在出入。與土地承包經(jīng)營權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)相較，宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)明顯缺失[21]。法律對宅基地用益物權(quán)的嚴(yán)格限制造成了其權(quán)能屬性的缺失，宅基地使用權(quán)人缺少對所擁有宅基地收益和處分的權(quán)利，宅基地在法律和制度層面被限制了交易范圍。學(xué)術(shù)界和制度層也意識(shí)到用益物權(quán)權(quán)能的缺失對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的阻滯，宅基地使用權(quán)用益物權(quán)權(quán)能的擴(kuò)展成了當(dāng)前立法和改革的基本原則。

在實(shí)踐中，往往哪里有管制，哪里就有私下交易。宅基地使用權(quán)的收益和處分并未因權(quán)能的缺失影響交易。在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民通過私下轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押等行為獲得收益的方式屢見不鮮。由于法律規(guī)制的缺失和政府管控力度的松懈，這種私下進(jìn)行買賣的現(xiàn)象屢禁不止并被農(nóng)民所認(rèn)可[22]。此外，隨著城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模的擴(kuò)大，土地資源供給緊張，部分地區(qū)通過宅基地復(fù)墾為耕地獲得建設(shè)用地指標(biāo)，使宅基地使用權(quán)成為一種可獨(dú)立交易的權(quán)利客體。通過上述分析可知，宅基地使用權(quán)用益物權(quán)在很大程度上違背了其法律本質(zhì)屬性，缺失一定的收益、處分權(quán)能，但在實(shí)際流轉(zhuǎn)中宅基地使用權(quán)權(quán)能卻較為完整，權(quán)能擴(kuò)張明顯。因此，亟須推進(jìn)宅基地使用權(quán)用益物權(quán)權(quán)能在法律和現(xiàn)實(shí)層面的一致性，加快立法與改革，使宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性符合現(xiàn)實(shí)法律要求。

(三)宅基地市場交易機(jī)制的不完善

土地是城鄉(xiāng)發(fā)展的重要要素和空間載體，土地市場則是推動(dòng)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)、等值互換的重要渠道和紐帶[23]。當(dāng)前我國農(nóng)村土地要素市場化改革進(jìn)程明顯滯后于農(nóng)村產(chǎn)品市場的發(fā)育，宅基地被排斥在土地市場之外[24]。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)尚未形成一個(gè)完整的交易體系，缺乏交易的組織機(jī)構(gòu)、土地價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)及土地金融市場，無法發(fā)揮市場機(jī)制配置資源，造成了宅基地供需雙方交易信息的不平衡、不對稱。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村土地要素的相對價(jià)格上漲，農(nóng)民對宅基地財(cái)產(chǎn)屬性需求的內(nèi)在張力不斷擴(kuò)張，導(dǎo)致私下交易頻發(fā)、隱形市場活躍，嚴(yán)重?cái)_亂了市場秩序，造成諸多社會(huì)隱患[25]。此外，由于公共服務(wù)體系的缺失，宅基地的流轉(zhuǎn)缺乏合理的市場監(jiān)管，流轉(zhuǎn)過程中的不正當(dāng)行為也未得到相應(yīng)處罰，流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益都很難得到保障[26]。由此可見，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)需要建立一個(gè)完善的市場交易機(jī)制和與之配套的社會(huì)公共服務(wù)體系。

三、宅基地使用權(quán)處置的改革方向

(一)政策創(chuàng)新,漸進(jìn)改革

宅基地政策的改革創(chuàng)新需要明確其利用需求與制度供給間的平衡，為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)屬性的實(shí)現(xiàn)開辟路徑。首先，對于宅基地使用權(quán)，在立法中可以將其視為可流轉(zhuǎn)性權(quán)利，擴(kuò)大其流轉(zhuǎn)范圍，流轉(zhuǎn)對象不只局限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，適度引進(jìn)城鎮(zhèn)資本，保證交易雙方權(quán)利和資產(chǎn)轉(zhuǎn)換的合法性。同時(shí)，立法條文中也應(yīng)充分禁止濫用宅基地資源的行為，保障宅基地資源利用行為的規(guī)范。其次，放寬宅基地資格權(quán)的認(rèn)定，將“戶籍”從資格要件中剝離。根據(jù)不同的土地用途確定宅基地使用權(quán)人和承包經(jīng)營權(quán)人的資格要件[27]，通過有償?shù)姆绞劫x予回鄉(xiāng)落戶的城鎮(zhèn)居民平等的宅基地資格權(quán)。原本有祖宅且具備繼承權(quán)的城鎮(zhèn)居民，可采取有償方式；無房的城鎮(zhèn)居民，可通過制定“鄉(xiāng)賢引進(jìn)”政策，以積分累計(jì)的方式，綜合考察其貢獻(xiàn)度來有償賦予宅基地資格權(quán)。最后，暢通城鄉(xiāng)資源的互換渠道，通過公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)服務(wù)和治理等城鄉(xiāng)一體化措施，使城鄉(xiāng)人口能夠雙向流通。建立有效的激勵(lì)機(jī)制，制定用地補(bǔ)助、利率補(bǔ)貼、減免稅費(fèi)等優(yōu)惠政策，吸引城市資本，避免農(nóng)村要素的單方面流出。適當(dāng)引導(dǎo)城市要素下鄉(xiāng)，才能有效盤活閑置資源、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民權(quán)益。

(二)明晰產(chǎn)權(quán)屬性，適度擴(kuò)張權(quán)能

宅基地使用權(quán)的成員權(quán)屬性與用益物權(quán)屬性的沖突，使其流轉(zhuǎn)受阻。這兩種權(quán)利的屬性是界定組織內(nèi)成員擁有資格權(quán)和使用權(quán)的前提條件[28]?！叭龣?quán)分置”制度規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)成員享有資格權(quán)，這是一種基于身份性質(zhì)的特定權(quán)利。宅基地使用權(quán)是我國特有的一項(xiàng)獨(dú)立用益物權(quán)，指農(nóng)民依法享有的在集體所有土地上建造住房及附屬設(shè)施，并對宅基地進(jìn)行占有、使用的權(quán)利。應(yīng)避免因宅基地資格權(quán)特定的身份屬性而不承認(rèn)其用益物權(quán)的性質(zhì)。黨的十九屆五中全會(huì)也進(jìn)一步提出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，賦予農(nóng)民宅基地更加完整的權(quán)能。”[29]還權(quán)賦能是推動(dòng)農(nóng)村土地要素市場化的理論應(yīng)然，因此要在明晰宅基地產(chǎn)權(quán)屬性的基礎(chǔ)上，適度擴(kuò)張其權(quán)能屬性。

一方面，要積極推進(jìn)宅基地房地一體的確權(quán)工作。在明晰宅基地使用權(quán)性質(zhì)的法律基礎(chǔ)上，按照不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變更原則進(jìn)行登記，并建議未來立法能實(shí)行宅基地使用權(quán)登記生效原則。對于集體組織外的受讓人，明確登記其身份屬性、獲得宅基地使用權(quán)的起止期限和權(quán)利義務(wù)等，以立法來規(guī)避市場流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，通過立法改善宅基地用益物權(quán)權(quán)能。基于現(xiàn)實(shí)需求增加收益權(quán)與處分權(quán)；有條件地將宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)、退出和收益范圍擴(kuò)大至整個(gè)縣域，使城鎮(zhèn)居民有更多的機(jī)會(huì)可以參與農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)；創(chuàng)新宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)形式，如自主轉(zhuǎn)向工商營業(yè)、對外租賃和與城鎮(zhèn)居民共享共建[30]等方式。此外，建議政府部門放寬對宅基地使用權(quán)的嚴(yán)格管控措施，增加管控效率，以此穩(wěn)慎地助推“三權(quán)分置”制度的實(shí)施，增加城鄉(xiāng)資源的良性互動(dòng)。

(三)構(gòu)建完善的市場交易體制

現(xiàn)階段，由于缺乏規(guī)范的宅基地市場交易體制，農(nóng)村住房私下交易的行為日益增多，“小產(chǎn)權(quán)房”更是在城鎮(zhèn)化過程中急劇增加。這從側(cè)面印證了城鄉(xiāng)融合中農(nóng)村土地制度、農(nóng)房市場規(guī)制改革的遲滯[31]。因此應(yīng)適時(shí)建立規(guī)范有序的宅基地市場交易體制。首先，要加快建設(shè)制度更規(guī)范、審批更透明的宅基地全國統(tǒng)一市場，參照城市住房交易機(jī)制制定合理完善的土地交易規(guī)則和定價(jià)機(jī)制，使宅基地的轉(zhuǎn)讓市場能夠與城市建設(shè)用地市場逐漸并軌，實(shí)現(xiàn)平等對接，引導(dǎo)農(nóng)民自愿進(jìn)行宅基地有償交易，為宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的供需雙方提供良好的交易平臺(tái)。其次，引進(jìn)第三方中介機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員，對不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Φ霓r(nóng)村地區(qū)宅基地及村民自建房的財(cái)產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行合理評(píng)估指導(dǎo)。最后，構(gòu)建相應(yīng)的社會(huì)化服務(wù)體系，包括市場監(jiān)管、金融支持、法律咨詢等服務(wù)，嚴(yán)格審核宅基地供需雙方的資格條件，加強(qiáng)宅基地交易流轉(zhuǎn)的事前審批、事中監(jiān)管和事后評(píng)估，防止城鎮(zhèn)工商資本對農(nóng)民權(quán)利的侵占，同時(shí)化解信息不對稱、熟人“殺價(jià)”等客觀存在的問題，為交易雙方提供一個(gè)方便快捷的交易平臺(tái)。

四、結(jié)語

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是助力鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵，也是挖掘鄉(xiāng)村潛在價(jià)值、縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距、破解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的有利措施。當(dāng)今城鄉(xiāng)融合發(fā)展的突破點(diǎn)在于暢通城鄉(xiāng)資源要素的雙向流通，利用農(nóng)村體量巨大的閑置資源吸引城市人口的投資?，F(xiàn)階段，農(nóng)村宅基地作為重要的土地資源要素，其居住保障功能逐漸被弱化，財(cái)產(chǎn)屬性則日漸凸顯，農(nóng)民對能自由實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)功能需求的內(nèi)在張力在逐漸增大，因此探索宅基地使用權(quán)的有效處置方式亟須提上議程。