農(nóng)村閑置宅基地盤活利用的意愿、障礙及其改革重點分析

周 靜

（1.湖南省社會科學院（湖南省人民政府發(fā)展研究中心），湖南 長沙 410003；2.中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所，北京 100010）

土地是人類生存發(fā)展的重要物質基礎之一。珍惜和合理利用每一寸土地是我國的一項基本國策。改革開放以來，我國常住人口城鎮(zhèn)化率由1978 年末的17.92%增加到2021 年的64.72%，大量農(nóng)業(yè)勞動力實現(xiàn)向非農(nóng)部門轉移就業(yè)，農(nóng)業(yè)轉移人口市民化進程穩(wěn)步推進。在農(nóng)村人口持續(xù)轉移的背景下，宅基地總規(guī)模不減反增，“一戶多宅”、隱形交易、違規(guī)占用等現(xiàn)象十分普遍，農(nóng)村大量宅基地無法得到有效利用[1?2]。與此同時，在土地資源管理約束背景下，由于村莊建設和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地無法得到充分保障，農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的培育與發(fā)展也受到嚴重制約[3?4]。因此，提高農(nóng)村閑置宅基地的利用效率，平衡好農(nóng)民居住保障和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地等需求，成為新形勢下深化宅基地制度改革、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展和推動鄉(xiāng)村振興的一項重要任務。

圍繞農(nóng)村宅基地閑置與整治利用，政府部門出臺了一系列關于農(nóng)村宅基地管理的政策文件，各地也相繼開展了宅基地制度改革試點，探索閑置宅基地有效再利用的具體實現(xiàn)形式[5]。從政策層面來看，2014年中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，啟動了以所有權、資格權、使用權“三權分置”和農(nóng)民自愿有償退出為核心的宅基地制度改革；2019 年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在《關于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》中首次明確了有效利用閑置宅基地的方式，為各地做好閑置宅基地盤活試點工作提供了依據(jù)；2020 年印發(fā)的《中共中央國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》、2021年發(fā)布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》進一步要求，深化宅基地制度改革，探索宅基地“三權分置”的實現(xiàn)形式，允許以農(nóng)民自愿退出、農(nóng)村集體依法有償收回和城鄉(xiāng)建設用地“增減掛鉤”的方式，推動閑置宅基地轉變?yōu)榧w經(jīng)營性建設用地入市，為鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供土地要素保障?？梢?，宅基地制度改革尤其是閑置宅基地資源的盤活利用，已經(jīng)成為助力鄉(xiāng)村振興、推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的一項重要舉措。從實踐層面來看，各地積極探索宅基地治理方式，并摸索出一批具有推廣和借鑒作用的典型模式。比如，天津的“宅基地換房”模式、浙江的“宅基地置換”模式、重慶的“地票”模式等[6?9]。

受歷史形成、文化傳統(tǒng)和城鄉(xiāng)二元土地制度等諸多因素的影響，我國農(nóng)村宅基地制度具有其特殊性和復雜性。特殊性體現(xiàn)在農(nóng)村宅基地的取得方式、權利界定和社會目的上[10]，而復雜性主要體現(xiàn)在農(nóng)村宅基地不僅關系到億萬農(nóng)戶的切身利益，還可以在“增減掛鉤”政策安排下與城市建設用地打通使用，進而影響地方政府和國家利益。因此，2017 年習近平總書記在十九屆中央全面深化改革領導小組第一次會議上明確要求，宅基地制度改革要“平衡好國家、集體、個人利益”。這種特殊性和復雜性使農(nóng)村宅基地問題成為最敏感、最滯后的改革領域[11]。雖然自2014 年以來，黨中央一再要求深化農(nóng)村宅基地制度改革，但此項改革目前仍處于試點和經(jīng)驗探索階段，全國性的政策推廣尚未啟動。

尊重農(nóng)民意愿、發(fā)揮農(nóng)民主體作用，是各項農(nóng)村改革的基本原則和根本要求。因此，本文基于中國社會科學院“鄉(xiāng)村振興數(shù)據(jù)庫（CRRS）”調查數(shù)據(jù)，分析當前農(nóng)村宅基地分配使用情況，了解農(nóng)民對閑置宅基地盤活利用的意愿與方式及其面臨的障礙，試圖尋找推動改革的新思路。

一、文獻回顧

隨著宅基地閑置問題的日益凸顯及相關改革的推進，近年來，學術界做了大量關于農(nóng)村閑置宅基地盤活利用的研究。

1.閑置宅基地的盤活利用現(xiàn)狀

（1）閑置宅基地的界定。由于對宅基地研究的切入點不同，學術界關于閑置宅基地的界定尚未形成統(tǒng)一認識。多數(shù)學者從土地利用的角度，指出閑置宅基地主要包含“占而不用”和“建而不住”[12]。也有將閑置宅基地界定為在一定時間內無人居住或使用而導致的宅基地上住宅及其附屬設施的空置狀態(tài)[13]。

（2）閑置宅基地的盤活方式。目前，租賃、入股、合作經(jīng)營、有償退出和指標交易等是主要的利用方式，其中以租賃最為常用[14?15]。但在資源稟賦較好的村莊，入股也是重要途徑[16]，在有些村集體經(jīng)濟發(fā)展較好的村莊，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)戶聯(lián)合社會主體按照約定條件，在閑置宅基地上合作開發(fā)旅游、養(yǎng)老、商業(yè)等產(chǎn)業(yè)，進而改變宅基地居住功能，轉為經(jīng)營性或復合性用途，房產(chǎn)權利則由投資雙方共享[17]。對于自愿退出的閑置宅基地，經(jīng)過復墾后形成的占補平衡指標和建設用地指標，通過到指定交易場所進行交易，從而更好實現(xiàn)宅基地的資產(chǎn)價值，改變城鄉(xiāng)建設用地的存量結構[18]。目前比較典型的有重慶、四川、江蘇和浙江開展的以“地票”和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標為核心的集體建設用地指標交易[19]。

（3）閑置宅基地再利用模式?，F(xiàn)有研究在梳理總結地方實踐做法和經(jīng)驗的基礎上，從不同視角歸納提煉了若干閑置宅基地再利用的典型模式，依據(jù)宅基地利用主體、產(chǎn)業(yè)基礎條件、宅基地功能轉型方向等因素對閑置宅基地不同利用模式進行了區(qū)分。

2.閑置宅基地盤活利用的障礙

（1）農(nóng)村傳統(tǒng)思想觀念及家庭結構的改變。一方面，受傳統(tǒng)風俗的影響，農(nóng)民通常將宅基地視為“祖業(yè)”和家族的財產(chǎn)，在這種觀念下農(nóng)民寧可宅基地荒廢，也不愿拆除或退回村集體，直接影響了村莊對老舊住宅和廢棄宅基地的重新規(guī)劃和利用[20?22]。另一方面，在傳統(tǒng)分家方式的影響下，隨著農(nóng)村由“拓展家庭”向“核心家庭”的快速變遷，原有家庭成員結婚成家可以再申請新的宅基地建房，這在事實上形成了一家占有兩套或更多宅基地的局面，一旦老人去世，原有的宅基地就會被閑置[23]。

（2）交易平臺（達成交易）和交易范圍的現(xiàn)實約束。閑置宅基地盤活利用包括清晰界定產(chǎn)權、搭建交易平臺、拓寬交易范圍、選擇長期合約和防范事后風險5 個市場交易構件[24]。目前，“三權分置”下的宅基地使用權流轉，一般由農(nóng)戶自發(fā)完成或者由村集體統(tǒng)一流轉[25?26]。而宅基地的自愿有償退出，則主要是以政府支持下的村集體收儲為主要方式，然后再轉交給符合條件的承接方使用。然而，由于宅基地使用權流轉和退出都處于改革試點階段，再加上宅基地確權登記頒證工作只是基本完成，所以如何搭建交易平臺（達成交易）、能否拓展交易范圍成為關注的熱點[27]。

（3）改革相關利益主體多元導致集體行動的困難。主要體現(xiàn)在農(nóng)村宅基地產(chǎn)權治理結構不完善、與外部環(huán)境不適配，從而可能造成“三權分置”后農(nóng)民的宅基地權益難以充分實現(xiàn)、宅基地再配置與再利用存在困難[28]。宅基地改革的成本高、給村集體和有關政府部門帶來的收益低，導致鄉(xiāng)村干部缺乏推動農(nóng)村宅基地流轉的動力[29]。

3.宅基地有效利用的風險及路徑選擇

有學者認為現(xiàn)階段激活“沉睡”資本不能創(chuàng)造出財富[30]。實際上，如果將盤活的對象限定在農(nóng)村閑置宅基地，與長期閑置相比，賦予和保護農(nóng)戶對合法、合規(guī)的宅基地更充分的占有、使用、收益和轉讓權[31]，顯然更有助于提高資源的利用效率。有學者認為農(nóng)村宅基地是一種公共池塘資源，“三權分置”改革應該從現(xiàn)有的財產(chǎn)化改革目標，轉向構建治理化取向的改革方案，通過提升農(nóng)村集體在宅基地資源規(guī)劃、整合、統(tǒng)籌利用方面的治理能力來實現(xiàn)宅基地資源的高效利用[32]。也有學者認為應從城鄉(xiāng)融合發(fā)展視角，通過政策調試、防范“精英俘獲”和政府主導等方式來推動閑置宅基地盤活利用[33]。

綜上所述，當前研究探討了農(nóng)村宅基地閑置的原因以及閑置宅基地再利用的盤活方式及模式，為后續(xù)引導閑置宅基地的合理利用、優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置提供了堅實的基礎。但關于閑置宅基地有效利用的研究還存在幾點值得關注。第一，缺乏對全國性農(nóng)村閑置宅基地現(xiàn)狀的統(tǒng)一認知。農(nóng)村閑置宅基地資源現(xiàn)狀的不清晰給閑置宅基地管理政策的制定帶來較大的難度。雖然有學者通過在全國范圍內選取一定數(shù)量的村莊開展問卷調研，對了解地區(qū)閑置宅基地情況做出有益嘗試，但由于村莊數(shù)量較少，樣本是否具備全國代表性仍有一定爭議。第二，閑置宅基地的相關研究缺少多學科視角的分析。閑置宅基地研究不是單純的土地問題，而是涉及農(nóng)村勞動力轉移、農(nóng)民權益保障、城鄉(xiāng)融合以及鄉(xiāng)村振興等諸多方面的社會性議題?；诖?，本文擬在文獻綜述的基礎上，利用中國社會科學院2020年的調查數(shù)據(jù)對農(nóng)村宅基地占有及閑置狀況、農(nóng)民的閑置宅基地盤活利用意愿與方式進行統(tǒng)計分析，并結合法律政策和相關理論，從相關利益主體的角度，對閑置宅基地盤活利用面臨的障礙進行分析，進而提出針對性的政策建議，以期推進農(nóng)村宅基地制度改革和學理研究。

二、宅基地閑置狀況及農(nóng)民的盤活利用意愿

本文分析的數(shù)據(jù)來源于中國社會科學院重大經(jīng)濟社會調查項目《鄉(xiāng)村振興綜合調查及中國農(nóng)村調查數(shù)據(jù)庫建設》。項目組于2020年前后赴廣東省、浙江省、山東省、安徽省、河南省、黑龍江省、貴州省、四川省、陜西省和寧夏回族自治區(qū)等10 個調研點開展了大規(guī)模農(nóng)戶和村莊調研，形成了“中國鄉(xiāng)村振興綜合調查”（China rural revitalization survey,CRRS）數(shù)據(jù)庫。本次調查樣本省份根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平、區(qū)域位置以及農(nóng)業(yè)發(fā)展情況等因素采取等距隨機抽樣方法，分別從東部、中部、西部和東北地區(qū)隨機抽取所有省份數(shù)量的1/3,總共抽取10個調查省；樣本縣主要根據(jù)人均GDP等距隨機抽樣，按照人均GDP依次排序，平均分為高水平、中高水平、中水平、中低水平和低水平5個組，從每組中選擇1 個縣，總共調查50 個樣本縣；樣本村的抽取同樣按照經(jīng)濟發(fā)展水平隨機抽取，但由于村級層面人均GDP 難以獲取，所以根據(jù)當?shù)厮写宓慕?jīng)濟發(fā)展情況分為經(jīng)濟發(fā)展較好和較差的兩組，每組中隨機抽取一個村；樣本戶則是根據(jù)村委會提供的花名冊，篩選出在家居住的農(nóng)戶，根據(jù)隨機原則抽取14戶（2 戶備選）。最終，形成了中國鄉(xiāng)村振興數(shù)據(jù)庫（CRRS）2020，共調查了156 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的308 個行政村，含3833戶家庭，調查的家庭成員共15554人[34]。

1.宅基地占有及閑置狀況

當前農(nóng)村宅基地閑置的問題十分突出。中國鄉(xiāng)村振興數(shù)據(jù)庫（CRRS）2020 年調查發(fā)現(xiàn)，絕大部分閑置宅基地處于長期閑置的狀態(tài)，但目前農(nóng)民盤活利用閑置宅基地的意愿不高，且比較偏好給予貨幣補償后永久退出。

（1）農(nóng)村宅基地宗數(shù)不合規(guī)情況比較嚴重?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準?！钡?，在調查的3833戶農(nóng)戶中，報告了自家宅基地數(shù)量的為3831戶農(nóng)戶，共有4494宗宅基地（僅4333宗獲取明確面積），通過分析數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)宅基地宗數(shù)存在“超占”的情況，如表1 所示。其中，59 戶農(nóng)戶因參與“合村并居”、農(nóng)民上樓等原因不再有宅基地，故符合“一戶一宅”規(guī)定的農(nóng)戶有3144 戶，占比82.07%。多于1 宗宅基地、不符合“一戶一宅”規(guī)定的農(nóng)戶有628 戶，占比為16.39%。在報告了面積的4333 宗宅基地中，有3371 宗已經(jīng)完成確權頒證，占比77.80%。其中，符合“一戶一宅”政策的宅基地確權頒證比例較高，達到79.31%，而超標宅基地的確權頒證明顯較低——609 宗第二塊宅基地只有409 宗進行了確權頒證。這表明前幾年宅基地確權頒證時，地方政府對“一戶多宅”情況進行了識別，對一些不符合政策規(guī)定的宅基地未給予確權登記。

表1 農(nóng)戶擁有的宅基地宗數(shù)及其占比情況

（2）農(nóng)村宅基地超面積情況普遍存在。表2 報告了農(nóng)戶的宅基地占有及閑置情況。從宅基地面積來看，在4333宗宅基地中，面積的中位數(shù)是150平方米，均值是232.56平方米。雖然國家層面沒有對宅基地面積做具體規(guī)定，但各?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）會根據(jù)本地情況來確定宅基地面積標準（一般是220平方米左右）。即便是西北、東北等土地資源相對豐富的省份，宅基地面積標準一般也不超過500 平方米。然而，如表2所示，在CRRS調查中，其面積超標的宅基地宗數(shù)占比最高。

表2 農(nóng)村宅基地占有及閑置情況

（3）閑置宅基地超半數(shù)是以無建筑土地的形式存在，“房地一體”閑置的比例占比30%以上?；谵r(nóng)戶層面的調查發(fā)現(xiàn)，304 戶農(nóng)戶家中有閑置宅基地，占受調查農(nóng)戶比例的7.94%。而296 個村報告了本村的閑置宅基地數(shù)量，合計為13973 宗，占這些村宅基地總數(shù)量（180824 宗）的7.73%，如表2所示。農(nóng)戶層面的宅基地閑置比例稍高于村一級的宅基地閑置比例，一個可能的原因是，農(nóng)戶更清楚自己家的宅基地是否閑置。在閑置的宅基地中，地上沒有建筑、有建筑但不符合安全標準（不能再使用）的比例分別為26.27%和36.86%?？梢哉J為，63.13%的閑置宅基地都是以無建筑土地的形式存在，“房地一體”閑置的比例為36.87%。從閑置時間上來看，73.90%的宅基地閑置時間超過3 年。9.73%的閑置的宅基地已經(jīng)進行了流轉，其中約有1/3流向了本集體成員?？梢?，絕大部分的閑置宅基地仍處于長期閑置的狀態(tài)。

2.農(nóng)民的閑置宅基地盤活利用意愿及方式

盤活利用閑置宅基地是農(nóng)村土地制度改革的一個重要方面，為了打消“讓農(nóng)民退出或流轉宅基地會產(chǎn)生居無定所”的擔憂，當前的政策和研究應當重點關注閑置宅基地的盤活利用，而不是農(nóng)民正在使用的宅基地。

（1）農(nóng)民閑置宅基地盤活利用意愿。要考察農(nóng)民對閑置宅基地盤活利用意愿，需選擇家里有閑置宅基地且閑置宅基地尚未流轉出去的農(nóng)民進行分析。剔除已流轉的和未給出明確回答的個體后，得到257戶樣本分析農(nóng)戶。當這些農(nóng)戶被問及閑置宅基地流轉（轉讓）意愿時，68.09%的戶主給出了否定答案，即僅31.91%的農(nóng)戶戶主愿意流轉（轉讓）宅基地使用權。當追問給出肯定答案的戶主是愿意有償（永久）退出還是短期出租時，分別有57.73%和42.27%比例的農(nóng)戶選擇了有償退出和短期出租?？梢?，相對短期出租而言，農(nóng)民更偏好宅基地使用權有償（永久）退出。對于流轉（轉讓）閑置宅基地使用權的否定意愿，可能存在以下三種原因，如表3所示；對于永久退出宅基地，一些農(nóng)民還擔心“沒有固定住所，買不起城里的房子”，因此不愿意永久退出。此外，調查時沒有給出具體的退出補償標準和宅基地流轉租金，可能是造成農(nóng)民閑置宅基地流轉（轉讓）意愿不高的一個原因。

表3 農(nóng)民的閑置宅基地盤活利用意愿及其占比情況 %

相對來看，家庭人均收入較高、城鎮(zhèn)有住房的農(nóng)戶，閑置宅基地盤活利用的意愿較強。在有閑置宅基地的257 戶農(nóng)戶中，按五等分后家庭人均收入最高的20%的農(nóng)戶，有37 戶“未流轉且無意向流轉”，占比為14.40%；城鎮(zhèn)有住房的農(nóng)戶（3833戶農(nóng)戶中的461戶，占比12.03%），“未流轉且無意向流轉”自家閑置宅基地的比例為7.78%，也明顯低于沒有城鎮(zhèn)住房農(nóng)戶占總農(nóng)戶的比例。此外，按照農(nóng)業(yè)收入占家庭收入的比例來看，比例最高和比例最低的農(nóng)戶，其閑置宅基地盤活利用的意愿都更強。前者可能是為了籌措農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金，而后者可能是想更好地在城鎮(zhèn)發(fā)展。

（2）閑置宅基地有償退出時的補償方式。大部分人（59.38%）選擇了貨幣，近1/3（32.81%）的農(nóng)民選擇了房屋置換，只有很少（7.81%）的農(nóng)民選擇了換城鎮(zhèn)社?；蛘咂渌a償方式。對于閑置宅基地短期出租的方式，45.07%的農(nóng)民傾向于自行尋找有需求的農(nóng)戶，29.58%的農(nóng)民傾向于由村集體或村其他經(jīng)濟組織統(tǒng)一處置，12.68%的農(nóng)民傾向于交給更加專業(yè)的開發(fā)公司處置。如果是交給村集體或開發(fā)公司統(tǒng)一經(jīng)營管理，有近1/3（32.11%）的農(nóng)民選擇一次性領取租金，分別有30.27%和25.69%的農(nóng)民選擇每年領取固定的經(jīng)濟收益或以宅基地入股分紅，剩余的很少一部分的人（11.93%）選擇了其他的參與方式?？紤]到入股分紅也基本是一年一次，與每年領取固定的經(jīng)濟收益比較相似，上述結果表明，大部分農(nóng)民期待宅基地短期出租后，能夠獲得持續(xù)的經(jīng)濟收入而不是一次性的租金收益。

三、主體視角下閑置宅基地盤活利用的障礙

農(nóng)村宅基地具有集體所有、農(nóng)民使用和政府管制的特點，涉及主體比較多元。因此，閑置宅基地盤活利用不僅和農(nóng)戶的配合參與相關，更需要所在農(nóng)村集體和政府有關部門的大力支持。然而，從相關主體的角度看，當前農(nóng)村閑置宅基地盤活利用仍面臨不少障礙（如表4所示）。

表4 主體視角下農(nóng)村閑置宅基地盤活利用的障礙成因

首先，閑置宅基地零星分布和農(nóng)民的意愿多樣化增加了盤活利用的難度。從物理屬性方面看，閑置宅基地零星分布在村莊各處，難以有效盤活利用。盡管總量上看，農(nóng)村的閑置宅基地非常多，但是這些閑置宅基地不是集中連片的，而是以平均約230 平方米的面積，分散在村莊的各個角落。而且，這些閑置的宅基地周邊可能還有其他農(nóng)戶正在使用的宅基地與房屋，空間上難以擴展。地處狹小空間的閑置宅基地，除本集體成員流入后家庭使用，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為目的的社會資本實際上難以利用。然而，隨著大量農(nóng)村人口持續(xù)向城鎮(zhèn)遷移，本集體內部需要流入宅基地的人也會繼續(xù)減少。因此，單純依靠單個農(nóng)戶和市場力量，難以將大量的閑置宅基地盤活利用。從農(nóng)民意愿方面看，CRRS調查結果表明，對于閑置宅基地要不要盤活利用、如何盤活利用（短期出租還是永久退出、村集體處理還是開發(fā)公司統(tǒng)一經(jīng)營）、盤活利用尤其是永久退出的補償方式及補償標準如何等等，農(nóng)民的態(tài)度有明顯的分歧。按照集體行動的邏輯，涉及的農(nóng)民人數(shù)多且意見分歧大，集體行動難以達成。

而且，與農(nóng)村承包地不同，雖然法律政策一直強調宅基地屬于集體所有，但是由于宅基地上的農(nóng)房私有和“房地一體”的物理屬性，以及宅基地是“祖業(yè)權”的傳統(tǒng)認知，大部分農(nóng)民認為宅基地是自家的私產(chǎn)[35]。農(nóng)民的私產(chǎn)認知和相關權利主張，加大了閑置宅基地盤活利用的難度。福利分配宅基地時，村集體所有的宅基地資源具有很強的公共性，因而產(chǎn)生了多吃多占、低效利用的“公地悲劇”。與此不同，私產(chǎn)屬性的增強會引發(fā)閑置宅基地盤活利用的“私地悲劇”[36]。所謂私地悲劇，是指資源占有者坐地起價，市場價格虛高，如達不到預期要求，資源占有者寧愿坐待升值而不進行交易。過高的收益預期，可能會促使一部分農(nóng)戶對宅基地“占而不用、閑而不退”。

其次，農(nóng)村集體的組織實施作用能否發(fā)揮、如何發(fā)揮的問題突出。農(nóng)村集體作為農(nóng)村宅基地的所有者和宅基地利用最直接的管理方，在閑置宅基地盤活利用中本應發(fā)揮關鍵作用。然而，CRRS調查數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，盡管296 個村有13973 宗閑置宅基地，平均每個村閑置宅基地47 宗，卻只有960 宗因本村農(nóng)戶向他人出租房屋而發(fā)生流轉，平均每個村流轉的宅基地宗數(shù)不到4 宗。有償轉讓的宅基地更少（只有441 宗），平均每個村不到2 宗。另外，2017―2019 年三年間，306 個村中，分別僅有35 個、29個村開展了宅基地自愿有償退出和依法收回工作。其中一些村還是因承擔了“撤村并居”試點任務，才在有關政府部門支持下開展了宅基地有償退出和依法收回工作?？梢姡M管各地的宅基地閑置情況非常普遍，但大部分村集體并未開展閑置宅基地盤活利用工作。

而農(nóng)村集體的閑置宅基地盤活利用意愿和能力實際受到多種因素限制。一方面，村干部難以抽出精力組織村民盤活利用閑置宅基地。大量研究發(fā)現(xiàn)，隨著近些年農(nóng)村工作要求的精細化，村干部面臨很大的行政工作壓力[37]。因精力有限，對于村內的自治管理工作，一些村干部已經(jīng)到了“心有余而力不足”的地步。CRRS 調查的306 個村莊，2019 年有耕地撂荒多達83 個（占比27.12%），其中44個村莊耕地撂荒面積超過100畝，最多的幾個村莊耕地撂荒甚至超過1000畝。防止耕地撂荒對于村集體屬于“規(guī)定動作”，卻仍存在較大改進空間，讓其組織開展閑置宅基地盤活利用這種高難度“自選動作”確實難度較大。另一方面，村集體缺乏盤活利用閑置宅基地的經(jīng)濟動力。對于非試點地區(qū)，在沒有政策支持與類似經(jīng)驗的情況下，村集體花費大量人力物力盤活利用村民占有的閑置宅基地卻難以在經(jīng)濟上獲益。不能從閑置宅基地盤活利用和村莊集體經(jīng)濟發(fā)展中獲得收益①在2018年前后完成的農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革中，對于村集體經(jīng)營收益的分配，絕大部分村莊都采取了“按人平均”的方式，并沒有考慮村干部的貢獻給予額外分配。，限制了村集體和村干部推動此項工作的意愿。如果考慮到農(nóng)村宅基地涉及農(nóng)民的文化認知、生活習慣、現(xiàn)實利益等因素，若因宅基地盤活利用而引發(fā)群眾上訪，對村干部而言更是得不償失。可見，農(nóng)村自治功能弱化、村集體對宅基地疏于管理，是導致村莊居民點用地持續(xù)增加、集體成員內部宅基地流轉少和閑置宅基地盤活利用難的重要原因。

最后，地方政府支持農(nóng)村閑置宅基地盤活利用的積極性仍需提高。有學者研究發(fā)現(xiàn)，在GDP 目標導向下，地方政府的行事邏輯具有很強的公司化特點，會追求以較低成本獲取較高的經(jīng)濟收益[38?39]。誘致性制度變遷理論認為，人們?yōu)闋幦～@利會自發(fā)倡導和組織實施對現(xiàn)行制度安排的變更或替代。由此可知，地方政府需先從宅基地盤活利用中獲得收益，才會有動力推動此項制度安排的調整。然而在現(xiàn)有的地方政府壟斷城市建設用地供應的“土地財政”模式下，閑置宅基地盤活利用不僅難以讓地方政府取得收益，甚至還會損害其財政收入。閑置宅基地轉變?yōu)榧w經(jīng)營性建設用地直接入市，會打破地方政府對土地供應的壟斷地位，從而損害政府的土地出讓收益。因此，地方政府缺乏推動閑置宅基地盤活利用的動力，其對農(nóng)村宅基地等建設用地關注的重心，是通過城鄉(xiāng)建設用地“增減掛鉤”，將復墾后的宅基地相關指標拿到城鎮(zhèn)使用。這也是一些地方政府選擇大力推動“合村并居”，而不是努力盤活利用閑置宅基地的主要原因。

宅基地改革試點的經(jīng)驗表明，將閑置宅基地盤活利用，往往需要地方政府投入較多的行政資源進行制度創(chuàng)新，如果是閑置宅基地有償退出，可能還需要政府投入大筆的財政資金。然而，除非通過“增減掛鉤”等政策將閑置宅基地轉化為城鎮(zhèn)建設用地指標，否則地方政府難以從中獲得經(jīng)濟收益。成本高、收益低甚至無收益，使得地方政府開展閑置宅基地盤活利用積極性不高。另外，農(nóng)村宅基地牽扯的點多面廣，地方政府為了避免引發(fā)社會矛盾、破壞干群關系，一般不愿意對農(nóng)村宅基地從嚴管理和盤活利用。這也是農(nóng)村“一戶多宅”非常普遍、閑置宅基地大量存在并持續(xù)增加的重要原因。地方政府的參與力度不夠，導致社會資本和涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)盤活利用閑置宅基地、助力鄉(xiāng)村振興的難度進一步加大。

四、破解閑置宅基地盤活利用障礙的改革建議

農(nóng)村閑置宅基地盤活是土地資源節(jié)約利用的內在要求，也是推動農(nóng)村轉型發(fā)展、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要支撐。為了貫徹落實黨中央、國務院關于農(nóng)村宅基地改革的決策部署，針對農(nóng)村閑置宅基地盤活利用存在的障礙，本文從頂層制度設計、具體實現(xiàn)方式兩個方面提出如下改革路徑與政策建議。

1.完善閑置宅基地盤活利用的頂層制度設計

農(nóng)村閑置宅基地盤活利用，不僅有助于農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展，還能夠增加耕地面積，助力國家糧食安全，因而具有很強的正外部性。實踐表明，由于工作難度大、收益低，單純依靠地方政府，閑置宅基地盤活利用難以取得廣泛成效。因此，需要按照中央的改革部署和法律政策要求，進一步完善閑置宅基地盤活利用的頂層制度設計，以強制性制度變遷推動閑置宅基地的盤活利用。

第一，將閑置宅基地盤活利用作為城鄉(xiāng)建設用地“增減掛鉤”的重要方式，新增的城鎮(zhèn)建設用地指標可以配備一定比例的閑置宅基地復墾為耕地的指標要求。2020年印發(fā)的《中共中央國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》要求，“完善城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，為鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供土地要素保障”。面對閑置宅基地盤活利用中的市場失靈問題，想要更好地發(fā)揮政府的作用，可以參照重慶的“地票”制度，分區(qū)域為農(nóng)村閑置宅基地設定政府收儲底價，推動偏遠農(nóng)區(qū)的閑置宅基地整理、復墾為耕地后建設用地指標入市交易。

第二，將農(nóng)村人均居民點用地面積、人均宅基地占有面積、閑置宅基地盤活利用面積的減少等作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實績考核的重要內容。設定一個改革起點，確定農(nóng)村人均居民點用地面積、人均占有宅基地面積和閑置宅基地面積。此后，將農(nóng)村人均居民點用地面積、人均宅基地占有面積和閑置宅基地面積的減少情況，納入政府部門的績效考核體系，促使基層干部重視并推動農(nóng)村建設用地節(jié)約和閑置宅基地盤活利用。同時，自然資源管理部門還可以將人均宅基地占有面積減少和閑置宅基地盤活利用情況，作為確定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地指標的依據(jù)。

第三，增強農(nóng)村集體在閑置宅基地盤活利用中的作用，落實農(nóng)村集體對宅基地的所有權、管理權和相應收益?！稇椃ā贰睹穹ǖ洹贰锻恋毓芾矸ā返确啥家?guī)定，農(nóng)村宅基地屬于集體所有。針對當前農(nóng)村宅基地的集體所有權虛置、農(nóng)戶使用權的私產(chǎn)屬性持續(xù)加強的實際情況，保障農(nóng)村集體的宅基地所有權，應當規(guī)定農(nóng)村集體享有一定比例（如20%）的閑置宅基地盤活利用收益。對于“一戶多宅”、面積超標的閑置宅基地盤活利用的，農(nóng)村集體收益占比可以適當“上浮”。這樣可以在落實農(nóng)村集體的土地所有權、提高農(nóng)村集體的宅基地管理和閑置宅基地盤活利用積極性的同時，還可以更好地籌措資金，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟。

2.創(chuàng)新閑置宅基地盤活利用的多元實現(xiàn)方式

充分盤活利用農(nóng)村閑置宅基地，既要解決閑置宅基地零星分布難以集中連片利用的問題，又要清除外部主體難以進入、市場失靈等體制機制障礙。為此，需要加快閑置宅基地盤活和提高相關農(nóng)村改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，更好地發(fā)揮政府有形之手和市場無形之手的作用。具體而言，可以從以下三個方面創(chuàng)新閑置宅基地盤活利用的實現(xiàn)方式。

首先，探索以鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)園建設為抓手，著力提高閑置宅基地盤活利用的規(guī)?；⒄w化水平，將鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與閑置宅基地盤活利用相結合。單個村莊的閑置宅基地面積有限且十分零散，難以滿足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地需要。閑置宅基地盤活利用，可以探索結合鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，選擇一片閑置宅基地較多或居民較少的村莊建設用地，通過地塊調串、土地入股、村莊合并等方式，將多個村的閑置宅基地適度集中后建設鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)園，在產(chǎn)業(yè)園里集中發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老、農(nóng)村電商、鄉(xiāng)村手工業(yè)、鄉(xiāng)村民宿餐飲等適合的產(chǎn)業(yè)。相關村和農(nóng)戶根據(jù)投入園區(qū)的宅基地（建設用地）面積獲得收益。如此一來，閑置宅基地無須轉變?yōu)槌鞘薪ㄔO用地，只需經(jīng)過集中連片就可以用于發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。

其次，加快農(nóng)村集體成員之間的宅基地流轉，并通過適度擴大受讓人的范圍、延長宅基地租賃期限等方式，進一步激活農(nóng)村閑置宅基地流轉市場活力。同一農(nóng)村集體成員之間宅基地的低轉讓率，是宅基地大量閑置與村莊占地面積持續(xù)擴張的不合理現(xiàn)象并存的重要原因。因此，應當鼓勵本集體成員之間的宅基地轉讓。不過，由于同一集體內需要流入宅基地的人數(shù)十分有限，為了盤活利用閑置宅基地，需要適當放松宅基地使用權轉讓嚴格限制在本集體成員內部的規(guī)定，允許返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者、退休回鄉(xiāng)的鄉(xiāng)賢等經(jīng)過農(nóng)村集體討論成為本集體成員，成為合法的閑置宅基地受讓人。對于以租賃方式使用農(nóng)村宅基地發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的市場主體，可以通過農(nóng)村集體土地入股和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府資產(chǎn)配套的方式，與市場主體共同成立開發(fā)公司，通過以利益捆綁、風險防控的聯(lián)合經(jīng)營，提高宅基地使用權的穩(wěn)定性，消除投資風險①同時，可以采取政府資產(chǎn)配套+為市場主體設置優(yōu)先股的方式，打消市場主體擔心聯(lián)合經(jīng)營的破產(chǎn)風險（因為農(nóng)村集體土地和農(nóng)戶的宅基地不能被處置，所以如果沒有特殊的安排，破產(chǎn)損失將主要由市場主體承擔）。，從而促進市場主體向農(nóng)村投資。

最后，試點成立農(nóng)村閑置宅基地盤活利用專項資金和專門機構，在“增減掛鉤”等政策支持下，探索政府主導的閑置宅基地收儲模式。無論是通過“增減掛鉤”政策將閑置宅基地復墾的建設用地（指標）用于城鎮(zhèn)建設，還是用于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，都具有很高的價值，這是由建設用地的稀缺性決定的。因此，政府可以設立專項資金，帶動社會資本，聯(lián)合農(nóng)村集體，成立農(nóng)村宅基地盤活利用的專門機構，負責閑置宅基地收儲，充當宅基地流轉的“做市商”。收儲機構可以將宅基地連片整理、復墾后置換成城鎮(zhèn)建設用地指標收回投資，也可以通過為各類合規(guī)的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)市場主體或農(nóng)村集體成員提供建設用地收回投資。參照一些宅基地改革試點的做法，收儲閑置宅基地時給予農(nóng)民的補償，可以是現(xiàn)金、有價債券、城鎮(zhèn)購房款抵扣券等。政府主導的宅基地收儲制度，能夠為退出宅基地的農(nóng)民重新獲得宅基地提供組織保障②當然，與退出宅基地有收益相對應，重新獲得一處宅基地也需要一定的資金成本。不過作為一種對弱者的保護機制，農(nóng)戶可以在位置較差的地方，獲得面積較小的宅基地。，從而解決一些人擔憂的宅基地退出可能會讓農(nóng)民“居無定所”的問題。