法典編纂背景下生態(tài)環(huán)境責(zé)任規(guī)范的體系化*

彭中遙

當(dāng)前，我國環(huán)境法典編纂已正式進入立法機關(guān)工作議程，亟待對相關(guān)問題展開深入研討。從學(xué)界已有研究成果看，針對環(huán)境法典編纂的條件、規(guī)范定位、框架體系及構(gòu)建等總體問題已經(jīng)有較深入的研討，(1)參見呂忠梅：《中國環(huán)境法典的編纂條件及基本定位》，載《當(dāng)代法學(xué)》2021年第6期；汪勁：《論中國環(huán)境法典框架體系的構(gòu)建和創(chuàng)新》，載《當(dāng)代法學(xué)》2021年第6期。需要在中國特色社會主義法治建設(shè)的整體視野中進一步深入考察，特別需要針對環(huán)境法典對其他部門法所提出的理論問題進行深入研究。鑒于法律責(zé)任在立法中的重要地位，本文聚焦于生態(tài)環(huán)境責(zé)任場域，基于民法典與環(huán)境法典的溝通與協(xié)調(diào)，研討法典編纂背景下生態(tài)環(huán)境責(zé)任規(guī)范的理論對接與制度銜接問題，力求對未來我國環(huán)境法典相關(guān)內(nèi)容的構(gòu)造與完善有所裨益。

一、民法典中生態(tài)環(huán)境責(zé)任規(guī)定的進步與局限

從學(xué)理上辨析，某一環(huán)境危害行為既可能導(dǎo)致特定民事主體遭受環(huán)境侵權(quán)損害，也可能造成生態(tài)環(huán)境本身的損害。前者乃指“對人的損害”，即以環(huán)境為媒介而導(dǎo)致的特定民事主體的人身傷害、財產(chǎn)損失及精神損害，其實質(zhì)是一種私益損害；后者特指“對生態(tài)環(huán)境的損害”，即環(huán)境危害行為所直接導(dǎo)致的環(huán)境要素、生物要素的不利改變以及生態(tài)系統(tǒng)的功能退化，其實質(zhì)是一種公益損害。(2)參見竺效：《建立生態(tài)(環(huán)境)損害預(yù)防與救濟長效法律機制》，載《中國環(huán)境報》2017年12月22日第3版。上述兩類損害既可單獨發(fā)生，亦可同時發(fā)生。環(huán)境侵權(quán)損害與生態(tài)環(huán)境損害的不同致害機理，使得我國環(huán)境侵權(quán)救濟機制與環(huán)境公益維護機制既緊密相連，又存在一定區(qū)分。故此，民法規(guī)范與環(huán)境法規(guī)范理應(yīng)密切配合，通過關(guān)聯(lián)機制的協(xié)調(diào)與銜接，(3)參見陳海嵩：《論環(huán)境法與民法典的對接》，載《法學(xué)》2016年第6期。實現(xiàn)對環(huán)境私益保護與環(huán)境公益維護的“全覆蓋”。

根據(jù)損害類型的不同，生態(tài)環(huán)境責(zé)任也可劃分為兩類：一類是環(huán)境侵權(quán)責(zé)任，其本質(zhì)屬民事私益責(zé)任之一種；另一類是生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任，其游走于公法與私法之間，(4)參見[德]馮·巴爾：《歐洲比較侵權(quán)行為法(下卷)》，張新寶等譯，中國法制出版社2010年版，第79頁。既可以民事責(zé)任的形態(tài)加以呈現(xiàn)，也可以行政責(zé)任、刑事責(zé)任的樣態(tài)出現(xiàn)。對于前一類責(zé)任，我們可以依照環(huán)境侵權(quán)法律規(guī)范對其進行有效追究；而后一類責(zé)任，由于長期處于我國立法上的“模糊”地帶，往往難以進行有效追究，導(dǎo)致實踐中經(jīng)常出現(xiàn)公共性、社會性的生態(tài)環(huán)境損害無法得到充分填補、有效救濟之情形。為改變這一局面，近年來我國通過試點先行、制度改革、立法探索、司法解釋等方式，逐步建立起以私法為主導(dǎo)的環(huán)境公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)榷囗椌葷鷻C制。(5)在《民法典》施行前，我國環(huán)境公益訴訟制度的法律依據(jù)在于《環(huán)境保護法》第58條、《民事訴訟法》第55條；生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的規(guī)范依據(jù)在于《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》。據(jù)最高人民法院所公布的官方數(shù)據(jù)，在2020年，全國各級法院依法審理環(huán)境公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)雀黝惌h(huán)境案件共計25.3萬件；其中，環(huán)境公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的一審收案量同比增長68.05%、48.98%。(6)參見最高人民法院發(fā)布的《中國環(huán)境資源審判(2020年)》白皮書、《中國環(huán)境司法發(fā)展報告(2020年)》。雖實踐成效顯著，但彼時我國環(huán)境公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度卻面臨著“重程序、缺實體”的困局，亟待通過進一步立法明確其實體規(guī)范。

2020年制定的《民法典》，緩解了過往我國環(huán)境公益損害司法救濟缺乏實體法依據(jù)的困局。具言之，《民法典》在侵權(quán)責(zé)任編中專門設(shè)立了“生態(tài)修復(fù)與損害賠償責(zé)任條款”(第1234、1235條)，這為社會組織、檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟，以及省市政府及其指定的生態(tài)環(huán)境、自然資源等部門主張生態(tài)環(huán)境損害賠償提供了基礎(chǔ)的實體法依據(jù)。同時，該條款將救濟對象從單一的私益保護轉(zhuǎn)向私益與公益的雙重維護，(7)參見王利明：《〈民法典〉中環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任的亮點》，載《廣東社會科學(xué)》2021年第1期。此種制度設(shè)計能夠一定程度上救濟“與環(huán)境侵權(quán)損害同存”的生態(tài)環(huán)境損害問題。就此意義而言，既是我國環(huán)境公益維護場域的重大突破與法治進步，也存在著內(nèi)在局限。必須認識到，《民法典》一直都是以保護私權(quán)、救濟私益為核心，生態(tài)環(huán)境乃是一種典型的公共物品，故前述《民法典》中“生態(tài)修復(fù)與損害賠償責(zé)任條款”不能完全突破民法作為私法的本質(zhì)屬性，救濟與私益損害全然無關(guān)的、純粹生態(tài)環(huán)境本身之損害。(8)參見彭中遙：《〈民法典〉中生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)制度之探析》，載《中國高校社會科學(xué)》2022年第1期。從制度邏輯上講，《民法典》侵權(quán)責(zé)任編環(huán)保功能之發(fā)揮，實則是通過直接填補環(huán)境侵權(quán)私益損害來間接救濟生態(tài)環(huán)境公益損害，此種“借道”環(huán)境侵權(quán)責(zé)任承擔(dān)方式、借用環(huán)境民事訴訟管道的救濟路徑必然是不直接、不充分和不穩(wěn)定的。此外，需指出的是，《民法典》侵權(quán)責(zé)任編所設(shè)計的民事索賠機制(環(huán)境民事公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度)實則暗含著生態(tài)環(huán)境損害唯有借助司法渠道才能加以解決之預(yù)設(shè)。但從域外實踐經(jīng)驗看，司法權(quán)并非應(yīng)對生態(tài)環(huán)境損害問題最為高效、便捷之方式，行政權(quán)通常承擔(dān)著第一順位的環(huán)境保護義務(wù)；(9)參見[美]斯圖爾特：《美國行政法的重構(gòu)》，沈巋譯，商務(wù)印書館2002年版，第33頁。也就是說，行政規(guī)制才是生態(tài)環(huán)境損害問責(zé)與救濟的主導(dǎo)方式和常規(guī)手段。(10)參見王澤鑒：《危險社會、保護國家與損害賠償法》，載《月旦法學(xué)雜志》2005年第2期。據(jù)此，唯有行政規(guī)制失靈或無效時，民事索賠才存在介入之必要與空間。為遵循各國實踐的普遍規(guī)律，同時考慮到民法的私法本質(zhì)屬性，《民法典》“生態(tài)修復(fù)與損害賠償責(zé)任條款”的適用理應(yīng)具有限度，即僅適用于救濟“與環(huán)境侵權(quán)損害相關(guān)聯(lián)、相重疊部分”的生態(tài)環(huán)境損害問題；對于超出環(huán)境侵權(quán)損害界限的純粹生態(tài)環(huán)境本身之損害，由以公法為主導(dǎo)的環(huán)境法律規(guī)范加以應(yīng)對更為合適。綜上分析，以保護私權(quán)、救濟私益為價值取向的《民法典》在應(yīng)對生態(tài)環(huán)境責(zé)任問題上存在邊界與局限。

二、環(huán)境法典編纂為生態(tài)環(huán)境責(zé)任規(guī)范的體系化創(chuàng)造了契機

事實上，從規(guī)范配置視角來看，《民法典》“生態(tài)修復(fù)與損害賠償責(zé)任條款”所確立的索賠路徑并非為我國生態(tài)環(huán)境損害救濟的唯一選項。例如，有學(xué)者建議將傳統(tǒng)的“侵權(quán)損害論”轉(zhuǎn)為“生態(tài)恢復(fù)論”，并以此為基礎(chǔ)重構(gòu)我國生態(tài)環(huán)境損害救濟體系，(11)參見呂忠梅、竇海陽：《以“生態(tài)恢復(fù)論”重構(gòu)環(huán)境侵權(quán)救濟體系》，載《中國社會科學(xué)》2020年第2期。以實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境責(zé)任的一體化識別與追究。因此，民法典“綠色條款”的固有局限以及環(huán)境法律規(guī)范的體系化需求，已經(jīng)成為一個亟待解決的重要問題。

需強調(diào)的是，傳統(tǒng)的環(huán)境侵權(quán)損害僅涉及民事私益責(zé)任，而生態(tài)環(huán)境損害則涵涉民事私益責(zé)任、民事公益責(zé)任、生態(tài)修復(fù)與損害賠償責(zé)任以及刑事公法責(zé)任，加之各實體責(zé)任有著與其對應(yīng)的追責(zé)機制，這極易在實踐中引發(fā)政府部門、環(huán)保組織、檢察機關(guān)等主體對部分環(huán)境危害行為人的“圍剿”之勢，最終動搖“損害擔(dān)責(zé)”“一事不再罰”“過罰相當(dāng)”等基本法理。從學(xué)界已有研究看，有關(guān)生態(tài)環(huán)境責(zé)任問題的探討大多秉持“單邊主義”，即從實體或程序、環(huán)境侵權(quán)責(zé)任或生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的單邊視角出發(fā)，對環(huán)境案件的法律責(zé)任問題進行剖析。實體與程序的互動、協(xié)調(diào)，環(huán)境侵權(quán)責(zé)任與生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的轉(zhuǎn)換、銜接等問題均異常重要，單邊視角所得之結(jié)論表面上看往往是合理且可行的，但二者在互動、銜接時則極易出現(xiàn)不兼容之困局。從實踐情況看，我國生態(tài)環(huán)境損害多元救濟機制已呈現(xiàn)出“略顯凌亂”甚至是“雜亂無章”之態(tài)，(12)參見呂夢醒：《生態(tài)環(huán)境損害多元救濟機制之銜接研究》，載《比較法研究》2021年第1期。這足以表明既有模式尚未實現(xiàn)制度的最優(yōu)化運行。是故，有必要從整體主義視角出發(fā)，明確生態(tài)環(huán)境責(zé)任的識別標(biāo)準、原理及規(guī)程，建立生態(tài)環(huán)境損害案件的程序協(xié)調(diào)、銜接及整合機制，力求實現(xiàn)我國生態(tài)環(huán)境責(zé)任實體判斷與程序追究上的一體化構(gòu)造，此亦乃我國環(huán)境法法典化的內(nèi)生動力之一。

應(yīng)當(dāng)看到，經(jīng)過四十余年的發(fā)展與變遷，我國已形成以環(huán)境保護基本法為統(tǒng)領(lǐng)，以污染控制法、自然保護法、環(huán)境責(zé)任法為主干，以行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方立法為補充的環(huán)境法律規(guī)范體系。(13)參見王樹義等：《改革開放40年法律制度變遷：環(huán)境法卷》，廈門大學(xué)出版社2019年版，第3頁。可以說，環(huán)境保護領(lǐng)域立法工作力度之大、成果之豐碩為大多部門法所難以企及。然而，與環(huán)境立法數(shù)量之多、頻率之快形成鮮明對比的是，已有環(huán)境法律制度尚難滿足新時代人民群眾日益增長的美好生活需要，與構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的基本要求也存在差距。其中一個重要原因在于，我國傳統(tǒng)環(huán)境立法采取的是碎片化、割裂式的立法方式，將環(huán)境污染防治、自然資源保護、環(huán)境責(zé)任追究等方面的立法內(nèi)容相分離。整體性立法理念的缺失，已然導(dǎo)致我國環(huán)境立法出現(xiàn)了碎片化、重復(fù)化乃至矛盾化之困局，生態(tài)環(huán)境責(zé)任場域的立法也不例外。這就要求我們理應(yīng)摒棄碎片化、分散性思維，而采取現(xiàn)代法治建設(shè)所內(nèi)含的體系化、整體性思維，(14)參見江必新、曹夢嬌：《行政法的體系化建構(gòu)》，載《民主與法制周刊》2021年第47期。即通過法典化的形式增強環(huán)境法律規(guī)范的整體性、權(quán)威性及體系性。

三、環(huán)境法典中生態(tài)環(huán)境責(zé)任規(guī)范的體系化構(gòu)造

依照前文分析可知，僅僅依靠民法規(guī)范尚難實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境責(zé)任問題的有效應(yīng)對。需指出的是，《民法典》有關(guān)“生態(tài)修復(fù)與損害賠償責(zé)任”的規(guī)定屬于不完全條款，需要外源性環(huán)境法律規(guī)范的補充與支撐。而目前已經(jīng)啟動的環(huán)境法典編纂工作則為生態(tài)環(huán)境責(zé)任規(guī)范的有序銜接及體系化構(gòu)造提供了一個絕佳契機。對此，民法學(xué)界與環(huán)境法學(xué)界需要努力達成基本共識，深刻認識到《民法典》與環(huán)境法典中生態(tài)環(huán)境責(zé)任條款的“共治性”“互惠性”特征，通過救濟性條款的設(shè)計打通“雙向轉(zhuǎn)介”管道，通過擴展性條款的設(shè)計預(yù)留維護環(huán)境公益的制度空間。

基于這一整體安排，在未來環(huán)境法典的編纂過程中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)民法典與環(huán)境法典的不同屬性及功能定位，依照“民法的歸民法、環(huán)境法的歸環(huán)境法”的思路，(15)參見呂忠梅、竇海陽：《民法典“綠色化”與環(huán)境法典的調(diào)適》，載《中外法學(xué)》2018年第4期。在環(huán)境法典中合理設(shè)置私法層面的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任、生態(tài)修復(fù)與損害賠償責(zé)任，公法層面的環(huán)境行政責(zé)任、環(huán)境刑事責(zé)任以及相關(guān)責(zé)任的銜接條款，力求建立公私協(xié)動的生態(tài)環(huán)境責(zé)任追究體系。就《民法典》與環(huán)境法典的溝通、協(xié)調(diào)而言，一方面，應(yīng)遵循并嚴格適用《民法典》已有的“綠化”規(guī)定，對于環(huán)境侵權(quán)損害以及與其共存的生態(tài)環(huán)境損害，應(yīng)當(dāng)依照民法典侵權(quán)責(zé)任編第七章——“環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任”章節(jié)的有關(guān)規(guī)定予以救濟，環(huán)境法典可以設(shè)立相關(guān)轉(zhuǎn)致條款并補充、細化環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的有關(guān)規(guī)定；(16)例如，可在環(huán)境法典中規(guī)定：“因污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成損害的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國民法典》的有關(guān)規(guī)定承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！蓖瑫r，可以設(shè)置“不承擔(dān)責(zé)任或減輕責(zé)任的特別規(guī)定”“不存在因果關(guān)系的證成標(biāo)準”“生態(tài)環(huán)境專門性問題”“環(huán)境影響評價機構(gòu)、環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)以及從事環(huán)境監(jiān)測設(shè)備和防止污染設(shè)施維護、運營的機構(gòu)連帶責(zé)任”以及“懲罰性賠償適用情形、數(shù)額以及限額”等內(nèi)容。另一方面，對于超出《民法典》規(guī)制界限的純粹生態(tài)環(huán)境本身之損害，建議按照“風(fēng)險預(yù)防—過程控制—損害救濟”的制度邏輯，(17)參見陳慈陽：《環(huán)境法總論》，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第50頁。以生態(tài)環(huán)境損害的風(fēng)險管控、修復(fù)以及代履行等內(nèi)容為主線，建立以公法為主導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境損害綜合預(yù)防與救濟機制。

從實踐情況看，某一環(huán)境危害行為時常會出現(xiàn)被同時追究民事責(zé)任、行政責(zé)任以及刑事責(zé)任之情形。為確保生態(tài)環(huán)境責(zé)任規(guī)范體系的完整性與內(nèi)容的可操作性，筆者建議，未來我國可考慮在環(huán)境法典中設(shè)置單獨的生態(tài)環(huán)境責(zé)任編，集中涵括私法層面的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任、生態(tài)修復(fù)與損害賠償責(zé)任，以及公法層面的環(huán)境行政責(zé)任、環(huán)境刑事責(zé)任等內(nèi)容。對于不同的責(zé)任類型，可依據(jù)其實體規(guī)范設(shè)立相應(yīng)的追責(zé)機制。就環(huán)境侵權(quán)責(zé)任、生態(tài)修復(fù)與損害賠償責(zé)任而言，前文已對相關(guān)條款的設(shè)計、銜接及適用等問題進行了分析，此處不再贅述；就環(huán)境行政責(zé)任而言，建議將“環(huán)境行政處罰”“環(huán)境行政處分”“環(huán)境行政處罰的救濟”等基礎(chǔ)性、通用性內(nèi)容在生態(tài)環(huán)境責(zé)任編中予以單章規(guī)定，同時將重點污染控制、自然生態(tài)保護、綠色低碳發(fā)展等具體、特殊領(lǐng)域的環(huán)境行政責(zé)任在環(huán)境法典其他各編章中加以規(guī)定；就環(huán)境刑事責(zé)任而言，應(yīng)當(dāng)充分考慮到我國傳統(tǒng)刑事立法的單軌模式以及刑法調(diào)整手段的特殊性，(18)參見盧建平：《刑法法源與刑事立法模式》，載《環(huán)球法律評論》2018年第6期。故建議在生態(tài)環(huán)境責(zé)任編中僅對環(huán)境刑事責(zé)任作引致性規(guī)定即可。

此外，環(huán)境法典編纂中還需就生態(tài)環(huán)境責(zé)任的識別、轉(zhuǎn)化、追究及銜接機制作出明確規(guī)定，具體可從非訴和訴訟兩方面進行設(shè)計。其中，非訴部分主要涉及協(xié)商、調(diào)解、磋商等內(nèi)容，訴訟部分主要涉及環(huán)境侵權(quán)訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的銜接、(19)對此，可以規(guī)定：“法律規(guī)定的機關(guān)和社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的，不影響因同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為受到人身、財產(chǎn)損害的公民、法人和其他組織提起訴訟。已為環(huán)境民事公益訴訟生效裁判認定的事實，因同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為依據(jù)《民事訴訟法》提起訴訟的原告、被告均無需舉證證明，但原告對該事實有異議并有相反證據(jù)足以推翻的除外?！鄙鷳B(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的銜接(整合)，(20)對此，可以規(guī)定：“在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件審理過程中，因同一損害生態(tài)環(huán)境行為又被提起民事公益訴訟，符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)由受理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的人民法院受理并由同一審判組織審理。人民法院受理因同一損害生態(tài)環(huán)境行為提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件和民事公益訴訟案件，應(yīng)先中止民事公益訴訟案件的審理，待生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件審理完畢后，就民事公益訴訟案件未被涵蓋的訴訟請求依法作出裁判?！币约碍h(huán)境行政公益訴訟的體系定位、環(huán)境民事公益訴訟的制度空間等內(nèi)容。上述責(zé)任條款的匯編與設(shè)計，理應(yīng)遵循“政府主導(dǎo)、依法實施”“多元救濟、尊重專長”“執(zhí)法優(yōu)先、司法補充”的原則，(21)參見彭中遙：《生態(tài)環(huán)境損害救濟機制的體系化構(gòu)建》，載《北京社會科學(xué)》2021年第9期。借此建立“互惠性”“共治性”的生態(tài)環(huán)境責(zé)任規(guī)范體系。最后，需強調(diào)的是，環(huán)境法典的內(nèi)容不可能包羅萬象，相應(yīng)學(xué)術(shù)研究應(yīng)當(dāng)保持足夠冷靜、審慎的態(tài)度，切忌急于求成，而應(yīng)穩(wěn)步推進。故此，本文更多是在我國環(huán)境法典編纂背景下，嘗試對生態(tài)環(huán)境責(zé)任規(guī)范的理論對接、制度銜接等問題提供一種理性的方案。因限于篇幅，本文僅提出了相關(guān)基礎(chǔ)思路和分析框架，更為詳細的論證留待另文展開。