環(huán)境法法典化的行政法課題與調(diào)適*

秦天寶

圍繞環(huán)境法法典化問(wèn)題，環(huán)境法學(xué)界的探討歷經(jīng)了從何以需要環(huán)境法典到如何形成環(huán)境法典、再到環(huán)境法典有何影響的遞進(jìn)過(guò)程。在環(huán)境法法典化過(guò)程中，不僅需要處理好環(huán)境法律體系的內(nèi)部關(guān)系，更需反思環(huán)境法與行政法、民法、訴訟法等其他傳統(tǒng)部門(mén)法的外部關(guān)系。對(duì)環(huán)境法法典化賦予行政法的新課題、新挑戰(zhàn)展開(kāi)研究，實(shí)際上反映了從內(nèi)部視角到外部視角的轉(zhuǎn)換，有助于提升研究深度、開(kāi)闊理論視野，進(jìn)而對(duì)法典編纂與相關(guān)學(xué)科發(fā)展作出前瞻性預(yù)判。

一、環(huán)境法法典化與行政法的交匯

環(huán)境法法典化與行政法之所以能夠發(fā)生交匯，本質(zhì)上是基于環(huán)境法與行政法的相互關(guān)系。從法的聯(lián)系來(lái)看，環(huán)境法作為一門(mén)部門(mén)法，面臨與行政法等其他傳統(tǒng)部門(mén)法協(xié)同的問(wèn)題。環(huán)境問(wèn)題的跨部門(mén)協(xié)同立足于法律體系的整體性，要求環(huán)境法與其他部門(mén)法打破部門(mén)法的觀念束縛和理論隔閡，彼此之間形成一種對(duì)話、溝通與借鑒的良性互動(dòng)關(guān)系。(1)參見(jiàn)柯堅(jiān)：《當(dāng)代環(huán)境問(wèn)題的法律回應(yīng)——從部門(mén)性反應(yīng)、部門(mén)化應(yīng)對(duì)到跨部門(mén)協(xié)同的演進(jìn)》，載《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2011年第5期。在部門(mén)法協(xié)同的視野之下，尋求應(yīng)對(duì)當(dāng)代環(huán)境問(wèn)題的法治之道，是環(huán)境法與行政法在生態(tài)文明建設(shè)新時(shí)期共同承擔(dān)的歷史使命。

從法的緣起來(lái)看，環(huán)境法是來(lái)源于行政法、民法、訴訟法等其他原生部門(mén)法的次生部門(mén)法，基于環(huán)境保護(hù)理念和原則對(duì)原生部門(mén)法中相應(yīng)的條款進(jìn)行重構(gòu)和擴(kuò)充。(2)參見(jiàn)陳偉：《歷史哲學(xué)視角下環(huán)境法獨(dú)立性之闡釋》，載《中州學(xué)刊》2021年第3期。因而環(huán)境法具有綜合性和交叉性特征，可以還原為環(huán)境民法、環(huán)境行政法、環(huán)境刑法以及環(huán)境訴訟法等，并且以環(huán)境行政法律規(guī)范為主體內(nèi)容。與之相適應(yīng)，2021年全國(guó)人大常委會(huì)立法工作計(jì)劃將環(huán)境法典編纂定位為“行政立法領(lǐng)域的法典編纂”，(3)參見(jiàn)《全國(guó)人大常委會(huì)2021年度立法工作計(jì)劃》，中國(guó)人大網(wǎng)2021年4月21日，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202104/1968af4c85c246069ef3e8ab36f58d0c.shtml.環(huán)境法法典化將基本建立在環(huán)境行政法律規(guī)范的基礎(chǔ)上。

從法的本體來(lái)看，環(huán)境法作為一門(mén)獨(dú)立的部門(mén)法，存在相對(duì)于行政法等其他部門(mén)法的特殊之處。環(huán)境法的一部分規(guī)則是“改良性”的，使行政法的疆域得到拓寬和擴(kuò)充；也有一部分規(guī)則是“革命性”的，超越了其所借鑒的行政法而對(duì)行政法有反哺作用。環(huán)境法典是對(duì)環(huán)境立法的進(jìn)一步提煉、升華，更是環(huán)境立法特殊性的集中體現(xiàn)。因此，一方面，環(huán)境法法典化需要遵照行政法的一般規(guī)律，受到行政法一般法律原則、法律機(jī)制和法律規(guī)則影響；另一方面，環(huán)境法法典化又對(duì)由行政組織法、行政行為法以及行政救濟(jì)法構(gòu)成的傳統(tǒng)行政法體系提出了諸多亟待回應(yīng)的新課題。

二、環(huán)境法法典化背景下行政法的新課題

(一)行政組織法如何回應(yīng)環(huán)境法法典化對(duì)其控制與配置行政權(quán)的功能提出的更高要求

首先，環(huán)境法法典化可能加劇行政主體的職能擴(kuò)張。由自由法治國(guó)過(guò)渡到社會(huì)法治國(guó)時(shí)代之后，行政主體的職能已由公共權(quán)力的行使逐步地轉(zhuǎn)向公共服務(wù)的有效供給，這一變遷在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域愈加凸顯。環(huán)境問(wèn)題的公益性和集體行動(dòng)特質(zhì)使得民眾更多依賴(lài)于政府，而這種對(duì)公共服務(wù)與公共產(chǎn)品不斷增加的需求可能助長(zhǎng)公權(quán)力的膨脹與擴(kuò)張，甚至異化為對(duì)私人利益的過(guò)度干預(yù)。行政組織法的基本功能正是控制行政權(quán)的權(quán)源，通過(guò)在事前規(guī)定各個(gè)不同行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，使行政機(jī)關(guān)只能依照行政組織法規(guī)定的職權(quán)范圍和方式實(shí)施行政行為，從而防止行政機(jī)關(guān)越權(quán)。(4)參見(jiàn)姜明安：《行政的“疆域”與行政法的功能》，載《求是學(xué)刊》2002年第2期。但是，目前我國(guó)行政組織法相對(duì)偏弱，統(tǒng)一行政組織法的缺位也導(dǎo)致行政系統(tǒng)自我約束等相關(guān)原則性條款無(wú)法在行政組織法中找到依據(jù)。(5)參見(jiàn)關(guān)保英：《論行政法典總則的制定及其對(duì)行政法體系的整合》，載《東方法學(xué)》2021年第6期。

其次，環(huán)境法法典化可能伴隨行政主體的職能擴(kuò)散。受制于行政訴訟法的影響，傳統(tǒng)行政組織法基本圍繞行政主體展開(kāi)。當(dāng)前行政主體的部分環(huán)境行政職能向社會(huì)主體轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)已經(jīng)得到肯認(rèn)，例如行政機(jī)關(guān)可以委托第三方治理企業(yè)實(shí)施環(huán)境代履行，共同分?jǐn)偔h(huán)境治理負(fù)擔(dān)。此類(lèi)組織安排固然可以較好地達(dá)致行政目標(biāo)，卻常常游離于行政法的監(jiān)督與救濟(jì)之外。如何規(guī)范公私合作的組織安排、避免公私合謀和遁入私法也成為行政組織法將面臨的一大難題。(6)參見(jiàn)朱新力、梁亮：《公共行政變遷與新行政法的興起》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第1期。

再次，環(huán)境法典的整體性與碎片化的行政組織之間存在不適應(yīng)。生態(tài)環(huán)境的整體性與復(fù)雜性是環(huán)境法典面臨的事實(shí)性需求，實(shí)踐中卻往往將整體生態(tài)環(huán)境的管理組織按照要素和區(qū)域進(jìn)行分割，進(jìn)而導(dǎo)致公共權(quán)力部門(mén)化、部門(mén)權(quán)力利益化、部門(mén)利益法制化的現(xiàn)象。(7)參見(jiàn)呂忠梅：《中國(guó)環(huán)境立法法典化模式選擇及其展開(kāi)》，載《東方法學(xué)》2021年第6期。在環(huán)境法法典化背景下，如何強(qiáng)化行政一體原則在行政組織橫向關(guān)系中的解釋力、(8)參見(jiàn)張運(yùn)昊：《行政一體原則的功能主義重塑及其限度》，載《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2020年第1期。開(kāi)展跨部門(mén)與跨地域的環(huán)境行政執(zhí)法同樣是行政組織法需要解決的問(wèn)題。

(二)行政行為法如何化解公共性、過(guò)程導(dǎo)向的環(huán)境法法典化與管制性、結(jié)果導(dǎo)向的行政行為之間的張力

一方面，僅憑行政行為的管制性不足以與環(huán)境法典的社會(huì)公共性相適配。傳統(tǒng)行政行為法以行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等行政行為為基礎(chǔ)，呈現(xiàn)出單方性、強(qiáng)制性和管制性的基本特征。(9)參見(jiàn)姜明安：《新時(shí)代中國(guó)行政法學(xué)的轉(zhuǎn)型與使命》，載《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2019年第1期。但是，生態(tài)環(huán)境保護(hù)是全社會(huì)的共同責(zé)任，環(huán)境法典的權(quán)威源自社會(huì)公眾的自發(fā)認(rèn)同與共識(shí)，環(huán)境法典的實(shí)施依賴(lài)于社會(huì)公眾的自覺(jué)遵守與參與，勢(shì)必要求行政行為法擺脫原有的制度慣性。此外，面對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的多元利益沖突，行政約談、行政協(xié)議、行政指導(dǎo)、行政獎(jiǎng)勵(lì)等達(dá)成行政目的的柔性手段日益受到重視，這為行政行為的管制性弱化提供了實(shí)踐注腳，也使行政行為法的原本理論面臨重整的任務(wù)。

另一方面，行政行為的結(jié)果導(dǎo)向與環(huán)境法典的過(guò)程導(dǎo)向相違。長(zhǎng)期以來(lái)，行政行為法考察行政行為的視角偏重于結(jié)果導(dǎo)向。行政行為的意義在于從如洪水般的行政活動(dòng)整體中，抽離一個(gè)靜態(tài)而確定的“點(diǎn)”。(10)參見(jiàn)[德]施密特·阿斯曼：《秩序理念下的行政法體系建構(gòu)》，林明鏘譯，北京大學(xué)出版社2012年版，第279頁(yè)。在此視野之下，不僅無(wú)法完整地觀察到行政的整體過(guò)程，也難以顧及多面向的法律關(guān)系。(11)參見(jiàn)高秦偉：《政策實(shí)現(xiàn)與行政法》，載《行政管理體制改革的法律問(wèn)題——中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)2006年年會(huì)論文集》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2007年版，第188頁(yè)。而環(huán)境法典很可能更多地呈現(xiàn)出過(guò)程導(dǎo)向，因?yàn)闊o(wú)論是按日連續(xù)計(jì)罰，還是公眾參與、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，只有放在行政過(guò)程中才能實(shí)現(xiàn)。故對(duì)行政行為法而言，也有必要探究如何引入行政過(guò)程論的理論視野，以對(duì)現(xiàn)實(shí)行政過(guò)程進(jìn)行全面、動(dòng)態(tài)、持續(xù)的考察，并分析其階段性的法律構(gòu)造。(12)參見(jiàn)江利紅：《行政過(guò)程的階段性法律構(gòu)造分析——從行政過(guò)程論的視角出發(fā)》，載《政治與法律》2013年第1期。

(三)行政救濟(jì)法是否具有充分的應(yīng)變能力，以反映環(huán)境法法典化體現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防思路

在產(chǎn)生之初，環(huán)境法具有明顯的“危機(jī)應(yīng)對(duì)法”特征；隨著《環(huán)境保護(hù)法》與《土壤污染防治法》中增加了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的相關(guān)規(guī)定，環(huán)境法正向“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防法”轉(zhuǎn)身。(13)參見(jiàn)呂忠梅：《從后果控制到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防 中國(guó)環(huán)境法的重要轉(zhuǎn)型》，載《中國(guó)生態(tài)文明》2019年第1期。為有效應(yīng)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)中充滿(mǎn)不確定性的環(huán)境公共風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防也將成為環(huán)境法法法典化的重要特質(zhì)，未來(lái)環(huán)境法典中有必要確立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則條款。(14)參見(jiàn)王小鋼：《環(huán)境法典風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則條款研究》，載《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第6期。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的訴求為傳統(tǒng)行政法帶來(lái)了諸多挑戰(zhàn)，在行政救濟(jì)法中尤為明顯。我國(guó)行政救濟(jì)法遵循的是由預(yù)設(shè)的行為模式和法律后果構(gòu)成的末端控制模式。(15)參見(jiàn)張寶：《環(huán)境規(guī)制的法律構(gòu)造》，北京大學(xué)出版社2018年版，第61頁(yè)。從《行政訴訟法》第二條規(guī)定的“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”中可以推斷，行政訴訟所針對(duì)的行政行為對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益的侵害已經(jīng)發(fā)生，行政訴訟在整體上構(gòu)筑了事后救濟(jì)的體系。行政公益訴訟作為行政訴訟的一種特殊類(lèi)型，能夠排除的同樣是已發(fā)生的對(duì)環(huán)境公共利益的損害。行政機(jī)關(guān)在預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程中獲得了更大裁量權(quán)，可能成為重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的制造者，針對(duì)于此的行政救濟(jì)卻存在缺位。值此環(huán)境法法典化的契機(jī)，行政救濟(jì)法需要對(duì)如何預(yù)防和控制風(fēng)險(xiǎn)作出合理回應(yīng)。

三、環(huán)境法法典化背景下行政法的調(diào)適之策

環(huán)境法法典化以行政法為基礎(chǔ)得以建構(gòu)，亦將成為一面引導(dǎo)行政法重新審視自身的時(shí)代之鏡，可謂既基于行政法的傳統(tǒng)、又關(guān)乎行政法的未來(lái)。在環(huán)境法法典化背景下，行政組織法的能力有待提升，行政行為法的模式有待更新，行政救濟(jì)法的空間有待拓展。面對(duì)環(huán)境法法典化為既有法律體系帶來(lái)的種種新課題，行政法需要以更加積極的姿態(tài)進(jìn)行自我調(diào)適，著力實(shí)現(xiàn)行政法法律價(jià)值的嬗變、合作行政法的建構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)行政法的生成以及行政法學(xué)研究范式的轉(zhuǎn)型。

(一)行政法法律價(jià)值的嬗變

在環(huán)境法法典化背景之下，行政法的法律價(jià)值應(yīng)走向個(gè)體主義與集體主義的中和、秩序理性與生態(tài)理性的歸一。首先，從歷史發(fā)展來(lái)看，環(huán)境法的產(chǎn)生植根于對(duì)人類(lèi)中心主義、二元論、個(gè)人主義和功利主義的反思。(16)參見(jiàn)彭峰：《中國(guó)環(huán)境法法典化的困境與出路》，載《清華法學(xué)》2021年第6期。環(huán)境法典仍將以保護(hù)環(huán)境公共利益作為核心價(jià)值訴求，呈現(xiàn)出集體主義的價(jià)值取向。由此，行政法的法律價(jià)值不應(yīng)局限于控制權(quán)力與保障私人權(quán)利自由，還應(yīng)包括進(jìn)行利益協(xié)調(diào)、實(shí)現(xiàn)整體公益以及增進(jìn)制度福祉。(17)參見(jiàn)李洪雷：《中國(guó)行政法(學(xué))的發(fā)展趨勢(shì)——兼評(píng)“新行政法”的興起》，載《行政法學(xué)研究》2014年第1期。其次，應(yīng)在行政法所欲實(shí)現(xiàn)的維護(hù)社會(huì)秩序的秩序理性之中注入保護(hù)生態(tài)環(huán)境的生態(tài)理性。民法典中綠色原則與綠色條款的制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)了部門(mén)法的綠化趨勢(shì)，充分反映了生態(tài)理性在新時(shí)代法律體系構(gòu)建中的重要地位。行政法同樣需要以生態(tài)理性更新既有法律價(jià)值，將生態(tài)秩序視為社會(huì)秩序的重要構(gòu)成，將生態(tài)環(huán)境的成本與收益作為行政效能的重要考量，使行政活動(dòng)彰顯對(duì)生態(tài)環(huán)境的根本性關(guān)照。

(二)合作行政法的建構(gòu)

為了適應(yīng)環(huán)境行政復(fù)雜化和環(huán)境利益多元化的現(xiàn)實(shí)需要，實(shí)現(xiàn)權(quán)力擴(kuò)張與權(quán)力控制的合理平衡，建構(gòu)合作行政法成為環(huán)境法法典化背景下的應(yīng)有之義。合作行政法旨在整合行政主體與社會(huì)主體的力量共同完成行政任務(wù)，有助于形成政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境多元共治格局。而在合作行政的要求下，行政組織法的空間應(yīng)有所擴(kuò)展。合作行政組織法的目的不再是建構(gòu)封閉而嚴(yán)密的“金字塔”階層，而是以行政任務(wù)為導(dǎo)向，形塑更有活力的開(kāi)放式行政組織架構(gòu)。除了在行政主體內(nèi)部開(kāi)展區(qū)域抑或部門(mén)之間的橫向合作與縱向合作之外，還需承認(rèn)公私結(jié)合的行政組織架構(gòu)。在公私合作的過(guò)程中，行政主體的權(quán)限由直接履行相關(guān)事務(wù)擴(kuò)展到擔(dān)保和監(jiān)督相關(guān)事務(wù)的實(shí)現(xiàn)。行政組織法還應(yīng)對(duì)公私合作作出更加縝密的制度安排并劃定邊界，進(jìn)一步厘清哪些領(lǐng)域適合由私主體介入，哪些領(lǐng)域是行政主體不可推卸的責(zé)任。于合作行政行為法而言，除保留必要的管制性行政手段之外，還需促進(jìn)多樣化行政手段的綜合運(yùn)用，從而發(fā)揮管制性與激勵(lì)性并存、強(qiáng)制性與緩和性兼具的治理效果。另一方面，宜將行政行為結(jié)果的單向施加轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓^(guò)程的雙向互動(dòng)，鼓勵(lì)社會(huì)主體參與行政決策、行政執(zhí)法、糾紛化解諸行政過(guò)程，從而實(shí)現(xiàn)以權(quán)利行使制約權(quán)力擴(kuò)張。

(三)風(fēng)險(xiǎn)行政法的生成

風(fēng)險(xiǎn)行政法意味著面向未來(lái)的積極預(yù)防行政，當(dāng)公民個(gè)體無(wú)法面對(duì)現(xiàn)代社會(huì)的環(huán)境公共風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，行政由于承擔(dān)了社會(huì)秩序的維持功能和社會(huì)資源的掌控功能自然應(yīng)挺身而出，實(shí)現(xiàn)公民的合理預(yù)期。(18)參見(jiàn)朱新力、梁亮：《公共行政變遷與新行政法的興起》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第1期。在環(huán)境法法典化背景下，更有必要透過(guò)風(fēng)險(xiǎn)的棱鏡，對(duì)傳統(tǒng)行政法進(jìn)行系統(tǒng)性審視與革新。于風(fēng)險(xiǎn)行政組織法而言，應(yīng)強(qiáng)調(diào)行政組織的專(zhuān)業(yè)性、科學(xué)性和權(quán)威性，同時(shí)注重完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)管理的組織架構(gòu)，比如考慮在相關(guān)領(lǐng)域引入專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)或?qū)＜易稍?xún)會(huì)議制度，考慮發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)在檢測(cè)、審評(píng)、評(píng)估中的作用。(19)參見(jiàn)宋華琳：《70年來(lái)中國(guó)行政法學(xué)總論的體系化及其改革》，載《社會(huì)科學(xué)文摘》2019年第12期。于風(fēng)險(xiǎn)行政行為法而言，行政主體可以針對(duì)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施管控行為，理性與民主的融合是面向環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的行政行為的內(nèi)在要求。(20)參見(jiàn)趙鵬：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的行政法回應(yīng)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2018年版，第159頁(yè)。此外，由于風(fēng)險(xiǎn)源劃定、預(yù)案編制、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)交流、風(fēng)險(xiǎn)信息發(fā)布等行政活動(dòng)方式難以套用傳統(tǒng)的行政行為概念加以分析，從行政行為向行政過(guò)程轉(zhuǎn)型的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制成為題中之意。(21)參見(jiàn)戚建剛：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的興起與行政法的新發(fā)展》，載《當(dāng)代法學(xué)》2014年第6期。于風(fēng)險(xiǎn)行政救濟(jì)法而言，一方面，可以探索預(yù)防性環(huán)境行政訴訟的原告資格、舉證責(zé)任分配、專(zhuān)家評(píng)審等訴訟規(guī)則與傳統(tǒng)行政訴訟的區(qū)別及其可能性；另一方面，為了避免公權(quán)力對(duì)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)視而不見(jiàn)，應(yīng)積極探索預(yù)防性行政環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)展空間，形成涵蓋危險(xiǎn)預(yù)防和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的二元行政救濟(jì)機(jī)制。

(四)行政法學(xué)研究范式的轉(zhuǎn)型

為了回應(yīng)現(xiàn)實(shí)世界中的真實(shí)問(wèn)題，行政法學(xué)研究應(yīng)時(shí)刻保持更為開(kāi)放的姿態(tài)。早在二十世紀(jì)九十年代，中國(guó)行政法學(xué)者就察覺(jué)到了“一種從內(nèi)容到形式、內(nèi)涵和外延都發(fā)生了變化并且還在發(fā)生深刻變化的，脫胎于而又有別于傳統(tǒng)行政法的新行政法”正在形成。(22)姜明安：《把握社會(huì)轉(zhuǎn)型趨勢(shì) 加強(qiáng)對(duì)“新行政法”的研究》，載《行政法論叢》2008年第11卷。時(shí)至今日，行政法依然在變遷，有關(guān)新行政法這一命題的探討依然在沿續(xù)。面對(duì)環(huán)境法法典化提出的新命題，需要推動(dòng)行政法學(xué)的研究范式轉(zhuǎn)型，通過(guò)開(kāi)展行政法與環(huán)境法的交叉研究，不斷引入新方法和新資源。唯有如此，方能為行政法制度的轉(zhuǎn)型創(chuàng)新提供理論基礎(chǔ)和學(xué)術(shù)支持，從而促進(jìn)行政法(學(xué))與環(huán)境法(學(xué))、未來(lái)的行政法典與環(huán)境法典協(xié)同發(fā)展。