國家目標(biāo)作為環(huán)境法典編纂的憲法基礎(chǔ)

張 翔

十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，不僅在國家建設(shè)發(fā)展全局中重要性凸顯，更通過2018年憲法修改中“序言”部分的擴(kuò)容(核心體現(xiàn)是“生態(tài)文明”入憲)成為法規(guī)范意義上的“國家根本任務(wù)”的內(nèi)容，對(duì)國家的發(fā)展方向和共同體秩序具有憲法上的基礎(chǔ)性決斷的意義。在憲法統(tǒng)帥下，不斷健全完善環(huán)境法治體系，實(shí)現(xiàn)有力有效的生態(tài)治理和環(huán)境保護(hù)，是憲法學(xué)和環(huán)境法學(xué)的共同使命，是法學(xué)作為規(guī)范科學(xué)和實(shí)踐科學(xué)推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)代課題。在法典化的背景下，面對(duì)環(huán)境法治的制度供給不足、法規(guī)范不健全、環(huán)境分散立法無法有力承載提升環(huán)境治理效能等問題，學(xué)界對(duì)環(huán)境法典編纂相關(guān)問題展開了熱烈的討論。

根本上說，法典化只是手段。是否編纂環(huán)境法典、如何構(gòu)建法典內(nèi)容，在根本上仍然要取決于是否能有效建構(gòu)生態(tài)文明制度、充分地推動(dòng)良好環(huán)境保護(hù)。環(huán)境法典的編纂工作，必須在理論上回答法典化如何具備效能優(yōu)勢(shì)。為此，一方面應(yīng)在體例結(jié)構(gòu)等技術(shù)性問題上深入探索，目前已經(jīng)有相當(dāng)?shù)某晒?；另一方面則更應(yīng)厘清決定著環(huán)境法典結(jié)構(gòu)與內(nèi)容的學(xué)理基礎(chǔ)、核心范疇和價(jià)值基點(diǎn)。唯有如此，才可能實(shí)現(xiàn)環(huán)境法典的體系融貫、邏輯自洽、任務(wù)清晰、規(guī)范聚焦和富有實(shí)效。

一、環(huán)境憲法與環(huán)境法典

立法是在憲法約束下在法秩序的各個(gè)領(lǐng)域的規(guī)范展開。一方面，憲法是部門法的“權(quán)源”和“法源”，(1)參見葉海波：《“根據(jù)憲法，制定本法”的規(guī)范內(nèi)涵》，載《法學(xué)家》2013年第5期。部門法會(huì)對(duì)憲法進(jìn)行狹義上的具體化。(2)參見張翔：《憲法與部門法的三重關(guān)系》，載《中國法律評(píng)論》2019年第1期。立法權(quán)來自于憲法的配置，立法內(nèi)容也常常以憲法所蘊(yùn)含的相關(guān)誡命、指示為依據(jù)和動(dòng)力，進(jìn)而具化形成，立法者應(yīng)當(dāng)探明憲法對(duì)于該部門法領(lǐng)域的核心價(jià)值和基礎(chǔ)規(guī)范設(shè)定，并通過更為具體的法律規(guī)范將其落實(shí)為部門法秩序；另一方面，立法活動(dòng)往往面向國家治理的實(shí)際需要，以堅(jiān)實(shí)的政治共識(shí)、專業(yè)知識(shí)作為形成基礎(chǔ)，以實(shí)存秩序結(jié)構(gòu)作為規(guī)范起點(diǎn)和對(duì)象，具有較大的形成自由。憲法不可能對(duì)一切領(lǐng)域的未來生活事實(shí)預(yù)先提供全部解決方案。雖然部門法的具體規(guī)范并不總是在執(zhí)行落實(shí)憲法，但卻要始終受到憲法的約束，做到不抵觸憲法的積極要求、不違反憲法的消極禁止。憲法對(duì)于立法具有“邊界控制”和“內(nèi)容形成”的雙重功能。(3)參見張翔：《“合憲性審查時(shí)代”的憲法學(xué)：基礎(chǔ)與前瞻》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2019年第2期?；凇安块T法是對(duì)憲法的具體化”的認(rèn)識(shí)，環(huán)境法典的編纂應(yīng)首先明確其憲法基礎(chǔ)。

特別是，2018年我國憲法進(jìn)行了修改，其中的一大亮點(diǎn)是在“序言”中增添了貫徹新發(fā)展理念、推動(dòng)生態(tài)文明發(fā)展、建設(shè)美麗中國的任務(wù)宣示(第七自然段)，在“國家機(jī)構(gòu)”中增加了國務(wù)院進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)的職權(quán)(第89條第6項(xiàng))。此次修改內(nèi)容與原有正文的第9條第2款、第10條第5款、第26條等一起，以數(shù)量不少的條款，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)事宜做出了全面和各有側(cè)重的規(guī)定，形成了具有集團(tuán)性的、實(shí)在規(guī)范意義上的“環(huán)境憲法”。(4)參見張翔：《環(huán)境憲法的新發(fā)展及其規(guī)范闡釋》，載《法學(xué)家》2018年第3期。對(duì)于這樣的根本法上的規(guī)范“富礦”，部門法不應(yīng)也不能忽視。環(huán)境法典編纂可能存在內(nèi)部體系雜亂的困擾，而憲法則天然具有協(xié)調(diào)公法、私法不同機(jī)制的功能。應(yīng)當(dāng)通過深入和體系性地闡釋作為部門憲法的環(huán)境憲法來尋找解決方案。向憲法要?jiǎng)恿ΑべY源、求方向，在實(shí)存秩序面對(duì)紛雜的事實(shí)變遷時(shí)，回溯到總則性、基本性、最高性規(guī)定，既是部門法典編纂和相應(yīng)教義發(fā)展的便宜策略，(5)參見蘇永欽：《再訪部門憲法》，載《治理研究》2020年第3期。更是憲法至上、依憲治國的必然要求。例如，張震認(rèn)為，面對(duì)國家治理實(shí)踐及憲法規(guī)范文本，應(yīng)當(dāng)通過綜合詮釋提煉出憲法環(huán)境觀，并以“有效實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理”作為一種根本性的規(guī)范功能指向，以此來指導(dǎo)、定向各有關(guān)環(huán)境規(guī)范的釋義；(6)參見張震：《中國憲法的環(huán)境觀及其規(guī)范表達(dá)》，載《中國法學(xué)》2018年第4期。陳海嵩在厘定環(huán)境法的憲法基礎(chǔ)層面，主張“從憲法文本與現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，根據(jù)憲法發(fā)展的結(jié)構(gòu)性變化，以歸納推理的方式，基于環(huán)境基本國策條款的規(guī)范含義，明確國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的憲法依據(jù)與規(guī)范內(nèi)涵?！?7)陳海嵩：《國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的溯源與展開》，載《法學(xué)研究》2014年第3期。這種聚焦于部門憲法并主動(dòng)予以回溯的憲法與部門法間的良性互動(dòng)，有助于促進(jìn)環(huán)境法學(xué)內(nèi)部以及各部門法間，在環(huán)境保護(hù)法制的若干基礎(chǔ)性范疇和價(jià)值主軸上取得共識(shí)。

憲法或者說作為部門憲法的環(huán)境憲法之所以能具備上述功能，除了憲法的最高法律位階外，還在于憲法并非單純的行為法，而是結(jié)構(gòu)法、(8)參見蘇永欽：《再訪部門憲法》，載《治理研究》2020年第3期；蘇永欽：《部門憲法——憲法釋義學(xué)的新路徑？》，載蘇永欽主編：《部門憲法》，元照出版公司2006年版，第24-25頁。制度法、協(xié)調(diào)法。作為規(guī)范秩序和政治現(xiàn)實(shí)的接口，作為高度政治性和社會(huì)性的法律，(9)參見蘇永欽：《部門憲法——憲法釋義學(xué)的新路徑？》，載蘇永欽主編：《部門憲法》，元照出版公司2006年版，第5頁。憲法自身實(shí)定性、規(guī)范性的有效實(shí)現(xiàn)，需要將現(xiàn)實(shí)秩序的運(yùn)行機(jī)理作為詮釋前見，也需要增強(qiáng)對(duì)法律所涉及事實(shí)的關(guān)照，增進(jìn)憲法和部門法在規(guī)范與事實(shí)兩個(gè)層面上的交互作用。(10)參見蘇永欽：《再訪部門憲法》，載《治理研究》2020年第3期。而我國憲法在形塑部門法秩序上又有其獨(dú)特的規(guī)范性。我國《憲法》的“序言”、“總綱”和“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”部分，存在大量的國家目標(biāo)條款以及其他對(duì)各法部門具有定向性和綱領(lǐng)性的規(guī)定，它們與其他憲法規(guī)范類型的組合交叉，為各領(lǐng)域法秩序的形成奠定了基礎(chǔ)。“我國憲法同一些外國憲法相比較，一大特色就是明確規(guī)定了國家的根本任務(wù)、發(fā)展道路、奮斗目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和國家各方面事業(yè)，在憲法中都有體現(xiàn)、都有要求?！?11)栗戰(zhàn)書：《使全體人民成為憲法的忠實(shí)崇尚者自覺遵守者堅(jiān)定捍衛(wèi)者：在深入學(xué)習(xí)宣傳和貫徹實(shí)施憲法座談會(huì)上的講話》，載《中國人大》2018年第7期。因此部門法在構(gòu)筑各領(lǐng)域法秩序的“四梁八柱”時(shí)，必須對(duì)標(biāo)憲法上的相關(guān)規(guī)范，遵循憲法給出的底線、方向和邊界，同時(shí)還要輔助憲法展開與各自領(lǐng)域?qū)嵈嬷刃虻膶?duì)接及交互，并通過憲法而與其他部門法秩序協(xié)調(diào)起來。

二、環(huán)境法治的制度目標(biāo)：有效治理

毫無疑問，編纂環(huán)境法典、完善環(huán)境法治，最直接也是最根本的目的就是展開富有成效的生態(tài)文明建設(shè)，保護(hù)好自然生態(tài)環(huán)境，這是環(huán)境法作為一個(gè)法律部門的功能初心與價(jià)值基點(diǎn)。要達(dá)致這種目標(biāo)，需要形成穩(wěn)定、嚴(yán)密、全面、協(xié)調(diào)、高效的生態(tài)文明體制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。應(yīng)當(dāng)看到，環(huán)境憲法具有較為鮮明的制度建構(gòu)和賦權(quán)的導(dǎo)向，與構(gòu)成現(xiàn)代憲法底色的人權(quán)保障和限制權(quán)力需求有一定差別。(12)Vgl. Dieter Grimm, in: Heinz Mohnhaupt / Dieter Grimm, Verfassung. Zur Geschichte des Begriffs von der Antike bis zur Gegenwart, 2. Aufl., Berlin 2002, S.104-105.但這種落差在現(xiàn)代憲治產(chǎn)生之初并未凸顯，蓋因環(huán)境問題的緊迫性和嚴(yán)重性是在人類全面進(jìn)入工業(yè)社會(huì)后才凸顯。雖然進(jìn)行環(huán)境保護(hù)有著天然的“人類中心主義”邏輯，但從具體法治模式的選擇看，環(huán)境保護(hù)仍然以一種以國家公權(quán)力為主導(dǎo)的制度建設(shè)作為相應(yīng)規(guī)范體系的目標(biāo)。從客觀的環(huán)境治理，包括氣候治理的實(shí)際需要和效能看，環(huán)境保護(hù)毫無疑問是一種“國家任務(wù)”，而不是純粹的社會(huì)任務(wù)或私人自治事項(xiàng)，沒有國家總攬全局、協(xié)調(diào)各方、建構(gòu)制度以及參與國際協(xié)作，環(huán)境保護(hù)的有效性是難以想象的。這就有所區(qū)別于傳統(tǒng)立憲主義以將防御權(quán)作為第一性的基本權(quán)利而產(chǎn)生的具有限權(quán)色彩的救濟(jì)法制。

換言之，在整體憲法秩序中，環(huán)境保護(hù)是作為一種待規(guī)定和建構(gòu)的“事項(xiàng)”而成為規(guī)范對(duì)象。不論是憲法還是部門法，在環(huán)境保護(hù)進(jìn)程中所展開的實(shí)定性和規(guī)范性不是一種“回顧的”而是“前瞻的”，(13)[德]迪特·格林：《現(xiàn)代憲法的誕生、運(yùn)作和前景》，法律出版社2010年版，第36頁。環(huán)境憲法下的國家圖景和想象不是一種無為式的被馴服狀態(tài)，而是一種有為式的被規(guī)制、引導(dǎo)狀態(tài)。適宜的自然生態(tài)環(huán)境是人類共同體生存發(fā)展的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)共同體安全這一國家目的的重要方面，(14)參見[德]齊佩利烏斯：《德國國家學(xué)》，趙宏譯，法律出版社2011年版，第160-165頁。也是基本權(quán)利得以展開實(shí)現(xiàn)的基本前提。(15)Vgl. Michael Kloepfer, Aspekte eines Umweltstaates Deutschland. Eine umweltverfassungsrechtliche Zwischenbilanz, in: Klaus-Peter Dolde (Hrsg.), Umweltrecht im Wandel: Bilanz und Perspektiven aus Anlass des 25-j?hrigen Bestehens der Gesellschaft für Umweltrecht, S.747, Erich Schmidt Verlag, Berlin 2001.環(huán)境保護(hù)本來就蘊(yùn)藏在傳統(tǒng)的國家目的之中。當(dāng)科技革命使現(xiàn)代國家全面進(jìn)入工業(yè)社會(huì)，國家所賴以存在的生態(tài)環(huán)境與人類共同體本身發(fā)生重大密切關(guān)聯(lián)時(shí)，國家存在的動(dòng)因就更不能忽視環(huán)境保護(hù)對(duì)于公民的重要性乃至必要性。因此保護(hù)環(huán)境在一定程度上是國家建構(gòu)時(shí)的正當(dāng)性基礎(chǔ)之一，亦是建構(gòu)完成后國家公權(quán)力應(yīng)繼續(xù)秉持的重要奮斗目標(biāo)。(16)Vgl. Dietrich Murswiek, Staatsziel Umweltschutz (Art.20a GG) - Bedeutung für Rechtsetzung und Rechtsanwendung, NVwZ 1996, 222, 223.環(huán)境法和環(huán)境憲法自誕生之始，就主要是在激活國家、復(fù)興國家，其目的在于使國家這樣一個(gè)壟斷了暴力、對(duì)內(nèi)有高權(quán)、對(duì)外有主權(quán)的無可替代的封閉獨(dú)立的權(quán)力實(shí)體，重新發(fā)揮秩序塑造的作用，(17)參見[德]迪特·格林：《現(xiàn)代憲法的誕生、運(yùn)作和前景》，法律出版社2010年版，第31頁。解決因工業(yè)化所致環(huán)境負(fù)擔(dān)而造成的共同體失序問題。因此結(jié)構(gòu)化問題是環(huán)境法規(guī)范的對(duì)象，這也使得環(huán)境法治的方案成就也必須是制度化的。

當(dāng)然，環(huán)保制度和生態(tài)文明體制的建構(gòu)亦有人權(quán)維度，在部分內(nèi)容上仍然可以被納入密度較高的合憲性審查范圍。例如從社會(huì)權(quán)的角度出發(fā)，國家同樣要保障個(gè)人的“生態(tài)性最低生存保障權(quán)”，供給基本的“良好生態(tài)”，維護(hù)社會(huì)、文化和政治生活得以展開的特殊生態(tài)性前提。(18)Vgl. BVerfGE 125, 175, 223; BVerfG NJW 2021, S. 1723, Rn.114.從傳統(tǒng)人權(quán)如生命健康、財(cái)產(chǎn)權(quán)等出發(fā)，國家需要履行其基本權(quán)利保護(hù)義務(wù)，國家除不主動(dòng)侵犯外，還應(yīng)通過制定法律、建構(gòu)制度等方式保護(hù)個(gè)人免遭第三方侵害，包括因環(huán)境污染、氣候變化等而造成的損害與危險(xiǎn)。(19)Vgl. BVerfG NJW 2021, S. 1723, Rn.99, 145 ff, 171.但是基于權(quán)利救濟(jì)而推動(dòng)的環(huán)境保護(hù)，仍然指向國家的制度性、整體性作為，并不指向?qū)姨囟ㄐ袨榈姆烙蛘呖删唧w化、份額化給付的要求。因此，從本質(zhì)上看，一種客觀的、首先指向立法者的、具有委托性和實(shí)質(zhì)內(nèi)容但需要具體建構(gòu)的“制度目標(biāo)”，才是整體法秩序中國家推進(jìn)環(huán)境法治的動(dòng)因和基礎(chǔ)，這構(gòu)成了環(huán)境法法典化在憲法上的基礎(chǔ)性“框架秩序”。

三、環(huán)境法典編纂的憲法基礎(chǔ)：國家目標(biāo)

由上可知，不論是環(huán)境實(shí)定法的制定、還是作為部門法的環(huán)境法學(xué)理發(fā)展，都應(yīng)當(dāng)牢牢抓住“國家如何有效推進(jìn)制度性環(huán)境保護(hù)”這個(gè)核心命題。既有的一些主觀化的、法律層面的制度設(shè)計(jì)和嘗試，都是服務(wù)于上述命題、目標(biāo)的制度性手段而已，本質(zhì)上仍然以維護(hù)公共利益，維護(hù)環(huán)境公共政策及制度的完整為目標(biāo)。(20)例如,除了行政機(jī)關(guān)的環(huán)境規(guī)制外，環(huán)保團(tuán)體、檢察機(jī)關(guān)通過對(duì)民事主體的環(huán)境違法行為進(jìn)行無因管理式的環(huán)境民事公益訴訟，以司法救濟(jì)的外觀補(bǔ)充行政規(guī)制。檢察機(jī)關(guān)以行政違法或不作為提起環(huán)境行政公益訴訟，糾正公權(quán)力過錯(cuò)，維護(hù)公共利益。而上述核心命題在憲法上正是由國家目標(biāo)條款所設(shè)定的，國家目標(biāo)條款也構(gòu)成我國環(huán)境憲法的主要規(guī)范類型。因此，充分釋明它們的規(guī)范效力與體系內(nèi)容，(21)對(duì)于國家目標(biāo)條款規(guī)范性的研究，參見張翔、段沁：《環(huán)境保護(hù)作為“國家目標(biāo)”——〈聯(lián)邦德國基本法〉第20a條的學(xué)理及其啟示》，載《政治與法律》2019年第10期；王鍇、劉犇昊：《憲法總綱條款的性質(zhì)與效力》，載《法學(xué)論壇》2018年第3期。既可以為實(shí)存的生態(tài)文明體制確定方向、圈定范圍，又可為部門環(huán)境法的進(jìn)一步發(fā)展提供規(guī)范秩序內(nèi)部的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。具體到環(huán)境法典的編纂，憲法上的國家目標(biāo)條款可在規(guī)范和學(xué)理層面為其提供以下幾點(diǎn)的支撐：

首先，國家目標(biāo)條款標(biāo)示的法益已然是一種獨(dú)立的憲法價(jià)值或法益。如是，環(huán)境保護(hù)的憲法義務(wù)就區(qū)別于基于基本權(quán)利保護(hù)義務(wù)而進(jìn)行的環(huán)保，或者基于給付生態(tài)性最低生存保障而進(jìn)行的環(huán)保。因?yàn)楹髢烧呷允窃诒Ｕ掀渌膬r(jià)值或法益，國家的相應(yīng)舉措可能會(huì)與純粹基于保護(hù)環(huán)境而采取的措施相悖。例如，如果純粹為了保護(hù)生命健康權(quán)，在應(yīng)對(duì)氣候變化所致之損害時(shí)，國家可以只采取適應(yīng)性措施，例如改善基礎(chǔ)設(shè)施、人口遷移等，專門的氣候治理措施可以不用很嚴(yán)格。(22)Vgl. BVerfG NJW 2021, S. 1723, Rn.114.因此，一種蘊(yùn)含著獨(dú)立價(jià)值、可不問被保護(hù)主體的國家目標(biāo)條款，可以極大強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)、氣候保護(hù)的正當(dāng)性和重要性，拓寬人權(quán)視角下環(huán)保的人類中心主義視野，適當(dāng)?shù)厝诤仙鷳B(tài)中心主義。(23)Vgl. Theodor Maunz / Günter Dürig, Grundgesetz Kommentar Band III, Art.20a Rn. 20, 40. Lieferung 06.2002, Verlag C.H.Beck, München.這種新的義務(wù)內(nèi)涵，也要求國家各類環(huán)保工作的展開必須要注重環(huán)境系統(tǒng)自身的變遷規(guī)律，契合于環(huán)境法學(xué)的發(fā)展越來越依賴環(huán)境科學(xué)研究成果的趨勢(shì)。(24)參見鄭少華、王慧：《環(huán)境法的定位及其法典化》，載《學(xué)術(shù)月刊》2020年第8期。環(huán)境法典在編纂中，應(yīng)當(dāng)積極構(gòu)建環(huán)境立法及執(zhí)法過程中特定的制度和程序，使相關(guān)的科學(xué)知識(shí)更加充分和便捷被吸納入應(yīng)然規(guī)范之中。

其次，國家目標(biāo)條款作為可供合憲性審查對(duì)標(biāo)的憲法條款，具有切實(shí)的最高法律效力，約束包括立法者在內(nèi)的各國家機(jī)關(guān)。(25)Vgl. BVerfG NJW 2021, S. 1723, Rn.205.國家目標(biāo)條款對(duì)國家權(quán)力而言，雖然仍發(fā)揮規(guī)范的約束性，但在規(guī)范內(nèi)容上則是在對(duì)國家公權(quán)力課予一種要求性義務(wù)，即不主要是對(duì)國家公權(quán)行為的禁止，而是對(duì)其的誡命。(26)Vgl. Der Bundesminister des Innern/Der Bundesminister der Justiz (Hrsg.), Staatszielbestimmung/Gesetzgebungsauftr?ge, Bericht der Sachverst?ndigenkommission, Rn.7, Konkordia GmbH für Druck und Verlag, Bühl/Baden 1983.因此，國家應(yīng)當(dāng)積極持續(xù)作為，以努力實(shí)現(xiàn)相應(yīng)目標(biāo)。在這樣的語境下，國家目標(biāo)條款在約束對(duì)象上就可以和憲法其他條款保持高度的同一，即這些規(guī)范的核心內(nèi)容都旨在約導(dǎo)國家，而相應(yīng)的更為具化的環(huán)境法典的核心使命，也在于國家應(yīng)如何有效地構(gòu)筑起有效、完善的環(huán)境保護(hù)法制。以國家目標(biāo)條款作為環(huán)境法典的具體化任務(wù)方向和根本依歸，有利于聚焦“制度建構(gòu)”這一關(guān)鍵任務(wù)，減少法典體系內(nèi)部的齟齬摩擦。

再次，國家目標(biāo)條款作為憲法上的價(jià)值或法益，可以為限制無法律保留的基本權(quán)利提供合憲性基礎(chǔ)，并具有面向整體法秩序的輻射效果，但并不具備一般的通常優(yōu)先地位。(27)參見張翔、段沁：《環(huán)境保護(hù)作為“國家目標(biāo)”——〈聯(lián)邦德國基本法〉第20a條的學(xué)理及其啟示》，載《政治與法律》2019年第10期。這一方面意味著，國家目標(biāo)條款的憲法地位，為國家開展全面而深入的環(huán)境治理、保護(hù)掃清了憲法上的禁區(qū)障礙，另一方面也提示了國家各公權(quán)力在涉及基本權(quán)利限制時(shí)，仍需要注意遵守比例原則、利益權(quán)衡、最優(yōu)化保障等合憲性要求。尤其是，未來的環(huán)境法典很可能只是適度的匯編型法典，僅會(huì)匯纂直接針對(duì)環(huán)境保護(hù)治理的法律法規(guī)，但環(huán)保實(shí)則是一個(gè)“超級(jí)部門”，為實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)而制定和調(diào)整的法規(guī)范實(shí)則涉及各部門法。以氣候保護(hù)、控溫減排為例，在碳達(dá)峰、碳中和的目標(biāo)下，相關(guān)的法律法規(guī)會(huì)涉及生活生產(chǎn)的一切領(lǐng)域和各個(gè)環(huán)節(jié)。因此國家目標(biāo)條款既以部門法對(duì)憲法具體化的方式，為可能的環(huán)境法典提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也以合憲性解釋、填充不確定法律概念、構(gòu)成國家權(quán)力裁量基準(zhǔn)等方式，(28)同上注。促使整體法秩序能夠與環(huán)境法典融貫銜接起來。

最后，國家目標(biāo)條款作為合憲性審查基準(zhǔn)，采取的通常是“禁止不足”的審查框架，該框架下的違憲標(biāo)準(zhǔn)通常采取“顯著性”標(biāo)準(zhǔn)，(29)Vgl. Kurt Fa?bender, Der Klima-Beschluss des BVerfG - Inhalte, Folgen und offene Fragen, NJW 2021, S. 2085, 2087.這雖然有利于維護(hù)立法者的形成自由、尊重民主決斷，但有掏空憲法規(guī)制之嫌疑。為此，憲法學(xué)研究應(yīng)當(dāng)通過體系解釋、部門憲法研究、歸納部門法對(duì)憲法的基礎(chǔ)性具化路徑等方法，分類深入發(fā)掘較為抽象的國家目標(biāo)條款所蘊(yùn)含的具體義務(wù)內(nèi)容，形成其項(xiàng)下若干的客觀法要求，作為可用的、較為明確的憲法審查基準(zhǔn)。再用這些相對(duì)具體的要求來適當(dāng)提高審查密度，防止立法自由裁量的肆意擴(kuò)張，也能為環(huán)境法典的編纂提供關(guān)鍵枝干，達(dá)致綱張目舉之效。例如，針對(duì)全球性的碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，德國聯(lián)邦憲法法院在“氣候裁定”中，將《基本法》第20a條抽象的“環(huán)境保護(hù)”誡命，具體化為包括氣候保護(hù)、實(shí)現(xiàn)碳中和、參與氣候國際協(xié)作治理、兼顧后代地保護(hù)環(huán)境等在內(nèi)的要求，并將立法者對(duì)國家目標(biāo)條款的重大基礎(chǔ)性的立法具體化——為保護(hù)氣候而確立的碳中和前的控溫增幅——作為憲法層面的審查基準(zhǔn)，要求包括立法機(jī)關(guān)在內(nèi)的所有公權(quán)力機(jī)關(guān)都予以遵守和注意。(30)Vgl. BVerfG NJW 2021, S. 1723, Rn.197 ff.這些要求和基準(zhǔn)，具有很強(qiáng)的具體規(guī)范含義。例如，按照比例原則，減排負(fù)擔(dān)應(yīng)當(dāng)在不同世代間恰當(dāng)分配，不能讓當(dāng)代人消耗太多排放預(yù)算，而讓后代“急剎車”乃至自我禁欲式地承受極端地減排負(fù)擔(dān)。(31)Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 24. M?rz 2021 - 1 BvR 2656/18 -, Rn.192.

總之，根據(jù)我國的憲法文本，以國家目標(biāo)條款為核心的環(huán)境憲法，不僅在價(jià)值層面宣示了推進(jìn)自然生態(tài)保護(hù)的重要性，還可在規(guī)范層面通過多樣的效力路徑規(guī)制國家作為、加深環(huán)境治理實(shí)效，更在學(xué)理上以“制度建構(gòu)”為核心范疇為可能的環(huán)境法典編纂提供了根本法上的依據(jù)。環(huán)境法典的編纂任重而道遠(yuǎn)，需要環(huán)境法與憲法攜手努力，并在整體法秩序體系融貫、學(xué)理基礎(chǔ)達(dá)成起碼共識(shí)、法學(xué)與科學(xué)彼此交融的基礎(chǔ)上穩(wěn)妥推進(jìn)。