政務(wù)公開背景下機(jī)關(guān)檔案的管理及利用研究

劉婧

（棲霞市寺口鎮(zhèn)綜合服務(wù)站，山東 煙臺(tái) 265317）

信息時(shí)代，政務(wù)公開是民主法治的主要內(nèi)容之一，檔案資源作為政府信息的重要構(gòu)成，對(duì)信息的傳遞、交流有重要的意義，因此做好檔案資源的開發(fā)及利用工作意義重大。如何在政務(wù)公開背景下合理管理及利用機(jī)關(guān)檔案，滿足社會(huì)各界對(duì)機(jī)關(guān)檔案的利用需要，是相關(guān)部門目前需要研究的課題［1］。

一、政務(wù)公開對(duì)機(jī)關(guān)檔案管理的意義

（一）政務(wù)公開有利于檔案信息共享

檔案具有原生性的特點(diǎn)，是其他信息整理、加工的基礎(chǔ)。隨著信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用，檔案的開發(fā)和利用更加便捷，國家檔案局相繼下發(fā)檔案信息化建設(shè)文件，要求實(shí)現(xiàn)檔案的科學(xué)管理、合理配置，以及檔案的標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)字化管理。相關(guān)制度明確規(guī)定，各級(jí)政府部門要及時(shí)把本部門的信息報(bào)送同級(jí)檔案管理部門，這對(duì)打破政府的信息壟斷，實(shí)現(xiàn)信息資源的共享、利用，以及滿足社會(huì)各界對(duì)機(jī)關(guān)檔案的需求都有積極的意義［2］。

（二）政務(wù)公開是提高檔案信息開放程度的最佳途徑

檔案館是實(shí)現(xiàn)檔案信息開發(fā)利用的主要部門，《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）明確規(guī)定，各級(jí)檔案館應(yīng)利用刊物、廣播電臺(tái)、電視臺(tái)、互聯(lián)網(wǎng)等途徑公開其所保管的檔案［3-4］。由此可見，除傳統(tǒng)政務(wù)公開方式外，各級(jí)政府還應(yīng)充分利用政府門戶網(wǎng)站，滿足信息化建設(shè)要求［5］。同時(shí)，隨著電子政務(wù)的興起，檔案管理部門要充分利用網(wǎng)絡(luò)等先進(jìn)技術(shù)，做好機(jī)關(guān)檔案信息公開、利用等工作。

（三）政務(wù)公開可以完善機(jī)關(guān)檔案利用程序，增強(qiáng)機(jī)關(guān)檔案服務(wù)意識(shí)

政務(wù)公開對(duì)完善機(jī)關(guān)檔案管理程序、提高機(jī)關(guān)檔案服務(wù)能力有積極的作用。傳統(tǒng)的檔案管理重館藏、輕服務(wù)，雖然檔案館也圍繞政府及社團(tuán)開展工作，但檔案的社會(huì)服務(wù)功能并未得到有效利用。在當(dāng)前政務(wù)公開的背景下，檔案館應(yīng)從用戶需求出發(fā)，推出有針對(duì)性的服務(wù)，這有利于社會(huì)與普通百姓了解檔案信息，并在政府信息的集中收集方面豐富館藏信息，在服務(wù)方面轉(zhuǎn)被動(dòng)為主動(dòng)，充分發(fā)揮檔案館的社會(huì)服務(wù)職能［6］。

（四）政務(wù)公開給機(jī)關(guān)檔案管理提出新要求

政務(wù)公開需要機(jī)關(guān)檔案管理工作的大力支持，對(duì)機(jī)關(guān)檔案管理工作提出了較高的要求。一是針對(duì)機(jī)關(guān)檔案涉及的資料要及時(shí)收集、整理并歸檔。政務(wù)公開的前提是做到政務(wù)信息全面，機(jī)關(guān)檔案部門要切實(shí)負(fù)起責(zé)任，及時(shí)收集各類檔案資料，避免資料不齊全或積壓在個(gè)別部門。二是機(jī)關(guān)檔案管理工作要盡快實(shí)現(xiàn)信息化管理，更好地為政務(wù)公開服務(wù)，滿足電子文檔信息需求。信息化背景下，電子檔案數(shù)量大幅增加，機(jī)關(guān)檔案管理要把電子檔案的歸檔納入辦公自動(dòng)化建設(shè)與電子政務(wù)建設(shè)工作中，加強(qiáng)文檔管理一體化建設(shè)。

二、政務(wù)公開背景下機(jī)關(guān)檔案管理及利用中存在的問題

（一）機(jī)關(guān)檔案開放利用意識(shí)不強(qiáng)

隨著社會(huì)的發(fā)展，機(jī)關(guān)檔案管理理念也應(yīng)得到更新，但從實(shí)際情況來看，機(jī)關(guān)檔案使用與服務(wù)表現(xiàn)出明顯的滯后性，一是機(jī)關(guān)檔案管理者缺乏開放意識(shí)，二是公眾對(duì)機(jī)關(guān)檔案的關(guān)注度偏低。對(duì)機(jī)關(guān)檔案的認(rèn)識(shí)不僅包括個(gè)人對(duì)機(jī)關(guān)檔案的認(rèn)知，還包括社會(huì)層面對(duì)機(jī)關(guān)檔案的認(rèn)識(shí)。當(dāng)前，公眾對(duì)機(jī)關(guān)檔案的認(rèn)識(shí)不足，多數(shù)人認(rèn)為機(jī)關(guān)檔案管理僅僅是一份機(jī)要工作，僅僅是保管各類型的機(jī)關(guān)檔案，且此類問題在部分領(lǐng)導(dǎo)身上也有體現(xiàn)，他們片面地認(rèn)為只需做好實(shí)體機(jī)關(guān)檔案的保管工作，而進(jìn)行機(jī)關(guān)檔案資料的開發(fā)只會(huì)耗費(fèi)大量的人力、物力。受傳統(tǒng)思想影響，部分機(jī)關(guān)檔案管理者比較懈怠，在機(jī)關(guān)檔案管理中鮮少考慮社會(huì)層面對(duì)機(jī)關(guān)檔案的需求，對(duì)公眾利益不夠重視，影響了社會(huì)檔案意識(shí)的普及。此外，對(duì)經(jīng)管、法學(xué)、城建等專業(yè)檔案的管理，非專業(yè)檔案管理者無法勝任，也影響了機(jī)關(guān)檔案的開發(fā)利用。

在我國，機(jī)關(guān)檔案使用主體僅限于國家機(jī)關(guān)、科學(xué)工作者及少數(shù)史學(xué)研究人員等。因機(jī)關(guān)檔案管理者的理念落后，機(jī)關(guān)檔案管理主要是做好機(jī)關(guān)檔案保管工作，未發(fā)揮機(jī)關(guān)檔案的戰(zhàn)略作用，造成機(jī)關(guān)檔案信息的浪費(fèi)，機(jī)關(guān)檔案利用率偏低，沒有實(shí)現(xiàn)社會(huì)層面的傳播。

（二）檔案提供與應(yīng)用脫節(jié)

政府信息公開相關(guān)文件指出，政府所掌握的與公共服務(wù)、社會(huì)管理及經(jīng)濟(jì)等相關(guān)的檔案信息以及政府出臺(tái)并存儲(chǔ)的文件及相關(guān)資料都是政府信息的內(nèi)容［7］，但當(dāng)前部分政府并未把應(yīng)歸檔存儲(chǔ)的文件作為政務(wù)公開的內(nèi)容，僅按傳統(tǒng)管理模式將其作為內(nèi)部人員的參考資料，導(dǎo)致陽光政務(wù)與公民對(duì)機(jī)關(guān)檔案的需求之間產(chǎn)生矛盾，存在機(jī)關(guān)檔案提供與應(yīng)用之間脫節(jié)的問題。雖然機(jī)關(guān)檔案管理部門提供了機(jī)關(guān)檔案集中查閱服務(wù)，但并未實(shí)現(xiàn)大面積普及。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國各級(jí)檔案管理部門的檔案開放數(shù)據(jù)僅占總數(shù)的25%，也就是說，多數(shù)檔案管理部門并未向公眾開放檔案查詢服務(wù)。

（三）機(jī)關(guān)檔案公開引起的安全問題

政府檔案中大量涉及個(gè)人隱私信息，如檔案所有人的學(xué)歷、工作履歷、犯罪前科或照片、指紋等身份標(biāo)記等，在這些涉及個(gè)人信息的檔案利用上，往往存在機(jī)關(guān)檔案利用和所有人隱私保護(hù)之間的沖突問題［8］?！稒n案法》未對(duì)公共檔案使用的隱私權(quán)保護(hù)方面作出明確規(guī)定，導(dǎo)致部分公共檔案信息被非法使用。例如，在新聞報(bào)道中公開犯罪嫌疑人及受害人的個(gè)人信息等基礎(chǔ)信息，明顯侵犯了檔案所有人的隱私權(quán)。

另外，部分敏感行業(yè)及領(lǐng)域的檔案公開也存在公共安全風(fēng)險(xiǎn)。早在《中華人民共和國政府信息公開條例》頒布前，就有學(xué)者認(rèn)為若不講立法成本與制度成本，應(yīng)修改《檔案法》的相關(guān)條款，將檔案公開全部納入政務(wù)公開的范疇。比如教育、供水、供熱、供電、供氣、醫(yī)療衛(wèi)生、公共交通、計(jì)劃生育等關(guān)系國計(jì)民生的公共服務(wù)單位的相關(guān)檔案，若公開則存在一定的公共安全風(fēng)險(xiǎn)，因此必須妥善處理此類檔案公開利用與公共安全之間的關(guān)系。

（四）檔案公開對(duì)檔案管理的挑戰(zhàn)

長期以來，在傳統(tǒng)檔案管理理念的影響下，檔案管理的封閉性較強(qiáng)，缺乏活力，檔案利用率低，檔案信息公開程度相對(duì)較低，難以滿足檔案開發(fā)與利用的需要。一是傳統(tǒng)的檔案管理理念不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需求。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，各級(jí)政府的檔案資料在達(dá)到一定年限后可向公眾開放，相較于“僅限于本單位使用”的規(guī)定已有了較大進(jìn)步。政務(wù)公開的目的是實(shí)現(xiàn)政務(wù)資源的共享，提高信息利用率，但實(shí)際情況卻是各單位仍將檔案資源作為本單位的資源，僅供本單位使用，忽略了公眾需求，一般不向社會(huì)提供查閱服務(wù)。例如，部分機(jī)關(guān)明確拒絕除公檢法等部門外的單位或個(gè)人查閱本應(yīng)公開的檔案資料，給出的理由是檔案為內(nèi)部資料，外界無權(quán)查閱。二是部分地方政府在沒有法律依據(jù)的情況下，把本應(yīng)免費(fèi)向公眾開放的檔案資源轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟(jì)資源，擅自收取檔案查詢費(fèi)，增加了檔案使用人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

三、政務(wù)公開背景下機(jī)關(guān)檔案管理及利用的優(yōu)化策略

（一）革新機(jī)關(guān)檔案管理理念

1.樹立權(quán)利人獲取信息是其依法享有知情權(quán)的理念

政府機(jī)關(guān)是保管和公開機(jī)關(guān)檔案信息的義務(wù)人，應(yīng)履行公開的義務(wù)，而公民、法人及其他社會(huì)組織則是公開權(quán)利人，擁有知悉政務(wù)信息的權(quán)利。因此，政務(wù)公開是政府機(jī)關(guān)必須履行的一項(xiàng)法定義務(wù)，且必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)就某項(xiàng)信息能否公開作出書面回應(yīng)［9］。若政府不公開本應(yīng)公開的信息，導(dǎo)致公民利益受損，當(dāng)事人可以提起行政訴訟。

2.政府信息公開是公益事業(yè)，不得以此牟取經(jīng)濟(jì)利益

政府在工作中產(chǎn)生的信息是公共檔案信息，從本質(zhì)上來說，公民是這些信息的主人，檔案使用人查閱機(jī)關(guān)檔案時(shí)，政府可按查詢成本適當(dāng)收取費(fèi)用，但僅限于成本費(fèi)，不能以營利為目的收取高額費(fèi)用。

3.堅(jiān)持公開是慣例、保密是特例的原則

涉密機(jī)關(guān)檔案的保密范圍首先是《中華人民共和國保守國家秘密法》（以下簡稱《保密法》）界定的信息；其次是其他法律法規(guī)規(guī)定不予公開的檔案信息；最后是與政府部門和公民無關(guān)的信息，如上下班時(shí)間等信息。不宜公開的機(jī)關(guān)檔案信息包括機(jī)關(guān)工作人員的個(gè)人隱私、企業(yè)的商業(yè)機(jī)密、刑事案件中不宜公開的信息，以及政府尚在研究階段還未形成正式?jīng)Q定的信息。除上述信息外，政府其他信息都應(yīng)公開。當(dāng)前，企業(yè)工商登記、土地登記、地質(zhì)資料等信息都可以在相關(guān)政府機(jī)關(guān)無償查閱。此外，若某一文件只有部分內(nèi)容能夠公開，則要將涉密內(nèi)容進(jìn)行刪減后，再予以公開。

（二）構(gòu)建機(jī)關(guān)檔案開放長效機(jī)制

從我國機(jī)關(guān)檔案開放程度來看，在開放數(shù)量、開放范圍、開放方式及利用群體等方面都很有限。因此，機(jī)關(guān)檔案開放的鑒定工作首先要處理好如下關(guān)系。

1.開放與不開放的關(guān)系

機(jī)關(guān)檔案開放要秉持“以開放為原則、不開放為例外”，當(dāng)前，多數(shù)機(jī)關(guān)檔案除涉密或個(gè)人隱私檔案外，都已具備開放條件。檔案管理者應(yīng)處理好開放與安全之間的關(guān)系，機(jī)關(guān)檔案信息可能涉及外交、文化、軍事、國家安全等方面，若不適度開放，將會(huì)影響社會(huì)的安定與團(tuán)結(jié)，因此機(jī)關(guān)檔案開放的鑒定工作必須慎之又慎［10］。若機(jī)關(guān)檔案滿足解密要求，則要開放，同時(shí)，按照相關(guān)規(guī)定，對(duì)延期開放的機(jī)關(guān)檔案要有選擇地開放。在進(jìn)行機(jī)關(guān)檔案開放鑒定時(shí)，既要保護(hù)國家利益，同時(shí)也要加強(qiáng)個(gè)人隱私保護(hù)，對(duì)有損個(gè)人尊嚴(yán)、安全的機(jī)關(guān)檔案，要控制使用。

2.先開放和后開放的關(guān)系

在機(jī)關(guān)檔案開放過程中，受限于人力、物力及財(cái)力，機(jī)關(guān)檔案不可能同期全部開放，要根據(jù)社會(huì)需求把握好機(jī)關(guān)檔案的開放時(shí)間。先開放公眾需求大的機(jī)關(guān)檔案，如勞動(dòng)就業(yè)、房產(chǎn)、醫(yī)療、教育、扶貧等方面的機(jī)關(guān)檔案要早開放，其他機(jī)關(guān)檔案則可延遲開放。此外，需先開放時(shí)效性強(qiáng)的機(jī)關(guān)檔案。機(jī)關(guān)檔案的時(shí)效性體現(xiàn)在其價(jià)值形態(tài)與使用者的需求上。在使用者的需求方面，只有適時(shí)滿足其需求，機(jī)關(guān)檔案才有價(jià)值。在價(jià)值形態(tài)方面，部分檔案的價(jià)值形態(tài)會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)變，部分文書檔案記錄的資料只有及時(shí)開放，使用者才能從中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，否則此類機(jī)關(guān)檔案就只具備史料價(jià)值。

（三）加強(qiáng)機(jī)關(guān)檔案安全管理

1.完善機(jī)關(guān)檔案密級(jí)標(biāo)識(shí)，從規(guī)范文件密級(jí)標(biāo)識(shí)著手

針對(duì)當(dāng)前定密工作不完善的問題，要根據(jù)《保密法》等法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，依據(jù)政務(wù)公開的要求，明確劃分保密范圍，根據(jù)要求確定文件密級(jí)；對(duì)涉密文件標(biāo)注密級(jí)與保密期限，二者缺一不可。

2.做好歸檔文件的開放鑒定

根據(jù)我國文件歸檔制度的規(guī)定，可以把開放鑒定放在歸檔環(huán)節(jié)，在確定文件保管期限的基礎(chǔ)上，明確文件保密等級(jí)，確定機(jī)關(guān)檔案的使用范圍，以便在對(duì)外提供查閱服務(wù)時(shí)區(qū)別對(duì)待。

3.對(duì)涉密檔案及時(shí)解密

多數(shù)機(jī)關(guān)檔案經(jīng)過一定的保密期限就會(huì)解密，因此密級(jí)鑒定及調(diào)整是一項(xiàng)常規(guī)工作。檔案管理部門要及時(shí)、主動(dòng)與保密部門及檔案來源單位溝通，及時(shí)做好涉密機(jī)關(guān)檔案的解密工作。

4.及時(shí)調(diào)整機(jī)關(guān)檔案管理法律法規(guī)

傳統(tǒng)的機(jī)關(guān)檔案管理中，保密是首要任務(wù)，而在政務(wù)公開背景下解決開放和保密間的矛盾需要依賴法律法規(guī)的建設(shè)。根據(jù)《檔案法》的規(guī)定，機(jī)關(guān)檔案需滿足一定年限才能公開，而關(guān)于怎樣公開，現(xiàn)行法律體系沒有統(tǒng)一的規(guī)定，需要立法機(jī)關(guān)等部門及時(shí)填補(bǔ)法律空白，且機(jī)關(guān)檔案管理等部門積極做好配合工作。

（四）扎實(shí)做好機(jī)關(guān)檔案基礎(chǔ)業(yè)務(wù)

機(jī)關(guān)檔案公開前，要做好機(jī)關(guān)檔案的歸類、編目及檢索等整理工作，將機(jī)關(guān)檔案公開所需的機(jī)關(guān)檔案資料收集齊全，及時(shí)補(bǔ)齊缺失的資料，尤其是檔案管理者要切實(shí)負(fù)起責(zé)任，根據(jù)機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定，確保機(jī)關(guān)檔案資料的完整性，從而為機(jī)關(guān)檔案開放做好準(zhǔn)備工作。同時(shí)，應(yīng)深度挖掘機(jī)關(guān)檔案資源，為公眾方便、快捷地獲取機(jī)關(guān)檔案創(chuàng)造條件。隨著社會(huì)開放程度的提高，公眾獲取信息的范圍更廣，信息來源與傳播渠道也更廣泛，但公眾理解、收集信息的能力有限，因此多角度、綜合性的信息以及包含分析、預(yù)測等內(nèi)容的高層次機(jī)關(guān)檔案信息更受歡迎。總之，檔案管理部門要根據(jù)公眾需求及本部門的特點(diǎn)，構(gòu)建時(shí)效性強(qiáng)、規(guī)模大的數(shù)據(jù)庫，建設(shè)全面、系統(tǒng)、多層次的機(jī)關(guān)檔案信息服務(wù)體系。

四、結(jié)語

政務(wù)公開程度是衡量國家民主程度的標(biāo)準(zhǔn)，隨著相關(guān)法律法規(guī)的完善，對(duì)檔案管理部門來說，檔案開發(fā)與利用環(huán)境面臨較大的變化，這既是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)。政務(wù)公開背景下，檔案管理部門要充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，創(chuàng)新機(jī)關(guān)檔案管理措施，為社會(huì)各界提供良好的檔案服務(wù)。