審計全覆蓋環(huán)境下的村級經(jīng)濟責任審計研究

楊考先

（青島市即墨區(qū)審計局，山東 青島 266200）

隨著我國農(nóng)村社會經(jīng)濟的高速發(fā)展，村（居）集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟規(guī)模越來越大，經(jīng)濟活動越來越頻繁，群眾對農(nóng)村干部為民服務的標準要求越來越高，各種矛盾不斷積累，問題越來越突出和尖銳。村干部經(jīng)濟問題和財務不公開等問題引發(fā)的群眾上訪越來越多，群體性事件時有發(fā)生，性質(zhì)越來越嚴重。消除人民群眾心中的疑惑和不滿，化解干群矛盾，消弭社會沖突，構(gòu)建和諧社會，成為新形勢下村級經(jīng)濟責任審計工作必須擔負的歷史使命。

一、當前開展村級經(jīng)濟責任審計的重要意義

學習貫徹《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》精神，必須高度重視黨支部建設，切實把全面從嚴治黨落實到每個支部、每名黨員。當前，基層農(nóng)村干部隊伍主流是好的，但在一些地方還存在雁過拔毛、虛報冒領、吃拿卡要等不正之風和“微腐敗”問題，導致中央和地方的惠民政策、制度規(guī)定沒有真正落實到農(nóng)村一線，從嚴治黨向基層延伸的過程中出現(xiàn)了衰減甚至斷裂。出現(xiàn)這些問題的一個重要原因就是管理監(jiān)督不到位。當前，迫切需要通過開展村級經(jīng)濟責任審計工作，把每個村的村務、財務查清楚，把每名村干部的履職行為查清楚，把發(fā)現(xiàn)的問題整改到位，督促基層干部樹立規(guī)矩意識、紀律意識和責任意識，進而鞏固黨在農(nóng)村執(zhí)政的組織基礎和群眾基礎。

開展村級經(jīng)濟責任審計是提升村級組織監(jiān)管水平的有效抓手。近年來，中央和地方著力推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，不斷加大對村級的財政投入和轉(zhuǎn)移支付力度，資金、資產(chǎn)、資源的管理難度和風險越來越大。因此，迫切需要以專業(yè)理念、專業(yè)力量開展村級經(jīng)濟責任審計，充分發(fā)揮審計監(jiān)督“防錯糾弊”“促管增效”的優(yōu)勢，提高村級事務、財務、黨務的公信度，有效規(guī)范村干部行為，堵塞監(jiān)管漏洞。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村級經(jīng)濟責任審計工作開展扎實的地方，信訪量明顯下降，群眾滿意度明顯上升，“一升一降”“兩個明顯”充分說明了村級經(jīng)濟責任審計的重要性。

開展村級經(jīng)濟責任審計是促進農(nóng)村基層干部健康成長的客觀需要。從現(xiàn)實情況來看，培養(yǎng)一名優(yōu)秀的農(nóng)村基層干部非常不容易，他們是推動農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展的“稀缺資源”。但從近年來查處的農(nóng)村基層干部來看，很多曾經(jīng)有激情、有能力、為村里作出重要貢獻的優(yōu)秀村干部最終走上了違紀甚至違法犯罪的道路，令人痛心和惋惜。開展村級經(jīng)濟責任審計就是對村干部規(guī)范用權(quán)、約束行為的一種制度設計，既能用審計結(jié)果澄清事實，給群眾一個明白，還干部一個清白，又能架起帶電的“高壓線”，構(gòu)建關心愛護的“預警器”，達到實實在在關心愛護農(nóng)村基層干部的目的。

在我國政治管理體系中，村干部職位雖小，但作用重大。村干部履職情況的好壞直接關系到群眾利益能否得到有效保障和維護，迫切需要從服務大局的高度出發(fā)，認真研究當前村級經(jīng)濟責任審計工作，從而促進農(nóng)村的各項事業(yè)更快、更好地發(fā)展［1］。

二、開展村級經(jīng)濟責任審計的法規(guī)依據(jù)

中央紀委機關等7個部委聯(lián)合印發(fā)的《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定實施細則》規(guī)定，根據(jù)地方黨委、政府的要求，審計機關可以對村黨組織和村民委員會、社區(qū)黨組織和社區(qū)居民委員會的主要負責人進行經(jīng)濟責任審計［2］。

《村民委員會組織法》第三十五條村民委員會成員實行任期和離任經(jīng)濟責任審計，審計包括下列事項：“（一）本村財務收支情況；（二）本村債權(quán)債務情況；（三）政府撥付和接受社會捐贈的資金、物資管理使用情況；（四）本村生產(chǎn)經(jīng)營和建設項目的發(fā)包管理以及公益事業(yè)建設項目招標投標情況；（五）本村資金管理使用以及本村集體資產(chǎn)、資源的承包、租賃、擔保、出讓情況，征地補償費的使用、分配情況；（六）本村五分之一以上的村民要求審計的其他事項?！保?］

三、村級經(jīng)濟責任審計工作的現(xiàn)狀及存在的主要問題

筆者對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道開展村級經(jīng)濟責任審計工作的整體情況進行了調(diào)研與摸底，發(fā)現(xiàn)主要有以下問題。

（一）審計程序不規(guī)范，審計過程流于形式

當前村級經(jīng)濟責任審計工作主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的經(jīng)管統(tǒng)計審計中心負責，由于經(jīng)管統(tǒng)計審計中心既受托為各村莊代理賬務，又負責對村莊財務情況實施審計，相當于既當運動員又當裁判，所以審計效果大打折扣。對村書記和村主任的離任審計，目前基本做到了逢離必審，但審計的操作程序不規(guī)范，大部分審計項目不下達審計通知書，不編制審計實施方案，不進行審計取證，僅編制相關審計工作底稿，寫一份僅有收支情況的審計報告就結(jié)束了。檢查發(fā)現(xiàn)，村級經(jīng)濟責任審計工作存在只看手續(xù)、不管內(nèi)容，只看記錄、不管實質(zhì)的問題。有的村莊吃喝與濫發(fā)獎金補貼等開支高達幾十萬甚至上百萬，但賬上招待費僅幾千元，不明事項發(fā)票動輒幾萬元入賬報銷。

（二）職責劃分不明晰，組織指導關系未理順

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的經(jīng)管統(tǒng)計審計中心是由原農(nóng)業(yè)部門負責管理指導的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站擴充職能成立的，目前由于體制上的限制，業(yè)務方面對口歸區(qū)（市）農(nóng)業(yè)部門經(jīng)管總站管理，組織人事關系和經(jīng)費開支歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，區(qū)（市）統(tǒng)計部門和審計部門根據(jù)《統(tǒng)計法》和《審計法》對其兼職的統(tǒng)計和審計工作開展業(yè)務指導。這導致審計事項與其他職責事項混雜，內(nèi)部職責劃分模糊，審計的獨立性得不到保障。另外，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對村級審計工作不夠重視，人員配備存在不足，村級審計的監(jiān)督作用未得到有效發(fā)揮。

（三）只見審計，不見效果

村級審計工作有相當部分是針對群眾上訪事件或村莊經(jīng)濟問題開展的，具有“救火”與“消炎”的作用。但是，針對審計查出的有關問題，出于“家丑不可外揚”的心理，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）主要領導外，其他人一般都不知情，更不用說總結(jié)上報和對外公布真相。每年應付審計機關檢查時，提交的都是一些規(guī)范村莊的審計案例，只有經(jīng)驗、做法，沒有審計發(fā)現(xiàn)的問題。

（四）村級審計工作死角多，監(jiān)督工作不到位

第一，目前大部分城郊村莊和有區(qū)位優(yōu)勢的鎮(zhèn)、辦事處的村莊，近年通過土地征用和轉(zhuǎn)讓積累了較多的土地補償金和土地轉(zhuǎn)讓收入。這部分資金雖然由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管中心統(tǒng)一代賬管理，但是大部分村莊通過向鎮(zhèn)、辦事處打報告或口頭請示，每年以村街綠化、修路、砌溝及建文化大院等方式使用這部分資金，而這部分工程既無監(jiān)理又無工程預決算審計，開支的隨意性很強，甚至出現(xiàn)個別村莊利用上述名目套取資金、用于其他事項開支的現(xiàn)象。這造成了群眾的極大不滿，極易誘發(fā)群體性事件。

第二，村莊開支隨意性強，民主理財走過場。村級收入除村企業(yè)收入外，大部分是村莊通過出讓資源得到的賣家底錢，如拍賣沙場、村集體房產(chǎn)、池塘、林地、采石場等，這些資金是全體村民的公積金，按規(guī)定，其開支必須得到村民代表大會三分之二成員的同意。但實際上，村書記點頭、村主任簽字即可開支，最多由村委指定2至3個人作為村理財小組成員，事后補簽，就算是做到了“財務公開、民主理財”。

第三，巨額債務村過多，對村級財務監(jiān)督乏力。如青島市即墨區(qū)東部某貧困鎮(zhèn)債務金額高達8000萬元，其中村級債務金額達5000萬元，平均每村負債近80萬元。

第四，城區(qū)部分強村的村委會與村實業(yè)總公司是“兩塊牌子，一套人馬”，但設有平行的兩套賬，村委賬由經(jīng)管中心代賬統(tǒng)管，公司賬則游離于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處監(jiān)管之外，開支的隨意性很強，沒有人能說清楚。

（五）重大經(jīng)濟事項決策實施環(huán)節(jié)的對外經(jīng)濟往來、財務管理方面存在的問題尤為突出

主要有以下十類問題。一是部分村莊基建工程管理不規(guī)范。所實施的工程大都無規(guī)劃、無預決算、無監(jiān)理、無招標，存在隨意變更工程合同、隨意改變建設內(nèi)容以及隨意追加工程量等問題，而且工程結(jié)算大都使用普通收據(jù)或自制憑證入賬。二是個別村干部隱匿資產(chǎn)和資源的租賃收入，村干部打白條收取租賃費，賬外坐收坐支，逃避鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管中心的監(jiān)管。三是個別村莊亂集資、亂擔保，形成較大的債務。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，個別村莊利用基建之名進行民間高息融資，還有村莊為私營企業(yè)貸款作擔保，由于企業(yè)倒閉，每年須代企業(yè)償還銀行貸款利息。四是部分村莊土地、沙場、采石場、廠房和門頭房對外租賃等經(jīng)濟事項的管理不規(guī)范，所簽合同、協(xié)議缺項較多，部分合同、協(xié)議涉嫌低價承包、租賃，甚至與業(yè)戶簽訂無期限的租賃合同。五是部分村莊存在大量不合規(guī)收支票據(jù)。六是部分村莊的招待費、會務費、養(yǎng)車費和外出參觀費等支出較多，缺少監(jiān)管。七是個別村莊部分入賬支出單據(jù)手續(xù)不全，缺乏證明力，既無發(fā)放金額，又無領取人簽字。八是個別村莊應付村民的土地補償和地上附著物補償未按規(guī)定足額發(fā)放，存在截留、挪用現(xiàn)象。九是個別村莊章外有章，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管中心留存一枚，村內(nèi)私下流通一枚，導致村莊合同管理和債務管理混亂。十是個別村莊超職數(shù)配置村干部，有的村莊發(fā)放工資的工作人員多達30人，而且存在濫發(fā)獎金、補貼和加班費的問題。

四、做好村級經(jīng)濟責任審計工作的建議

以服務黨的農(nóng)村政策為宗旨，以貫徹落實習近平總書記重要指示為目標，順應鄉(xiāng)鎮(zhèn)減員增效的改革趨勢，為做好村級經(jīng)濟責任審計工作提出以下建議。

第一，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）經(jīng)管統(tǒng)計審計中心實行職能剝離和精簡縮編，組建新的村級審計機構(gòu)。以3至4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為一個管區(qū)，共設一個獨立的審計辦公室，人員配備6人左右。為順應鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的要求，人員可從各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）現(xiàn)有在編人員中選拔抽調(diào)，編制仍在原鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），工資由區(qū)（市）財政統(tǒng)發(fā)。同時，壓縮減編鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的經(jīng)管統(tǒng)計審計中心，將其審計職能剝離出來，并減少相應人員編制，以實現(xiàn)精兵簡政的目標。

就即墨區(qū)而言，全區(qū)目前有鎮(zhèn)、街道共24處，經(jīng)管統(tǒng)計審計中心人員總數(shù)為226人，其中主要負責村莊審計工作的有92人。按每3至4處鎮(zhèn)、辦事處設一個審計辦公室，可設7個審計辦公室，只需配備審計人員49人左右，設置后可精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制數(shù)43人，每年節(jié)約人員經(jīng)費400萬元左右。

第二，理順組織、指導關系，保障其獨立性。獨立性是審計工作的精髓，是開展審計工作的制度保障。新設審計辦公室必須在組織關系和人員經(jīng)費上與所管轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）切割開，作為區(qū)（市）審計機關的派出機構(gòu)，業(yè)務上接受當?shù)貙徲嫏C關的監(jiān)督與領導，只對所在區(qū)（市）的審計機關負責。經(jīng)費由區(qū)（市）財政提供足額保障［1］。

第三，明確審計辦公室的職責與權(quán)限。為切實做好村級經(jīng)濟責任審計工作，必須賦予審計辦公室一定的職責及權(quán)限。其職責應包括以下內(nèi)容：一是對所管轄范圍內(nèi)村莊的財務收支及其他經(jīng)濟活動進行審計；二是對村負責人進行經(jīng)濟責任審計；三是接受當?shù)貙徲嫏C關委托，辦理其他審計事項。其權(quán)限主要有四個：一是對會計資料及其他有關資料的要求報送權(quán)；二是對審計事項的檢查調(diào)查權(quán)；三是審計取證上的證據(jù)保存權(quán)和違法行為的臨時制止權(quán)；四是審計公示權(quán)和提出追究責任的建議權(quán)。

第四，區(qū)（市）審計機關要依法加強對村級審計工作的組織領導和業(yè)務指導。要積極支持村級審計機構(gòu)及審計人員依法獨立實施審計，確保其能夠順利開展工作。要加強審計隊伍建設，提升審計工作水平。當下要緊緊圍繞國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的大局，加強村級審計機構(gòu)黨組織建設，切實發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用。要嚴格執(zhí)行審計“四嚴禁”工作要求和審計“八不準”工作紀律。要引導審計人員加強對鄉(xiāng)村相關政策的學習研究，積極選拔和培養(yǎng)高素質(zhì)復合型農(nóng)村審計人才，通過定期輪訓等多種方式加強農(nóng)村審計業(yè)務培訓、提高培訓質(zhì)量。以干促學，以學促審，切實提高審計人員依法審計、服務鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的能力素質(zhì)和業(yè)務水平［4］。

第五，區(qū)（市）政府應出臺相關配套措施，規(guī)范村級審計工作，使村級審計工作有章可循，不走過場。同時，逐步實行村級經(jīng)濟責任審計結(jié)果張榜公示制度，提高村級財務管理的透明度，有效減少群體性上訪事件。

五、結(jié)語

重視和加強村級經(jīng)濟責任審計工作，努力實現(xiàn)“橫向到邊，縱向到底”的審計全覆蓋，是當前審計機關的重要職責和任務，是推動國家農(nóng)村政策落實、維護農(nóng)民根本利益、推進國家基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。對村級干部進行經(jīng)濟責任審計，可以進一步加強基層黨風廉政建設，規(guī)范鄉(xiāng)村財務管理，促進村居干部更好地履職盡責，從而推進治理有效的鄉(xiāng)村秩序的實現(xiàn)，為國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施保駕護航。