跨境審計(jì)監(jiān)管合作之中美博弈

文/張偉華 胡靜 編輯/王亞亞

將PCAOB與其他21國(guó)/地區(qū)簽訂的合作協(xié)議與中方提議的《聯(lián)合檢查建議書(shū)》進(jìn)行比對(duì)，不難發(fā)現(xiàn)，后者絕大部分條款遵循了PCAOB與其他國(guó)家和地區(qū)達(dá)成合作協(xié)議的國(guó)際慣例。

根據(jù)美國(guó)證券交易委員會(huì)（SEC）官網(wǎng)發(fā)布的信息，截至2022年6月5日，有10家在美上市的中概股進(jìn)入預(yù)摘牌名單，139家在美上市的中概股進(jìn)入確定摘牌名單，二者合計(jì)共149家。這149家中概股均來(lái)源于美國(guó)上市公司會(huì)計(jì)監(jiān)督委員會(huì)（PCAOB）公布的無(wú)法檢查審計(jì)底稿的發(fā)行人名單。根據(jù)PCAOB官方網(wǎng)站發(fā)布的信息，自2017年1月1日至2022年5月27日，共有365家發(fā)行人的1205份審計(jì)報(bào)告的審計(jì)底稿無(wú)法檢查，全部來(lái)自于中國(guó)內(nèi)地和香港地區(qū)。這意味著，中美之間若無(wú)法就跨境審計(jì)監(jiān)管達(dá)成協(xié)議，余下的216家中概股也將進(jìn)入摘牌名單。

當(dāng)前，中美相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)正就開(kāi)展跨境審計(jì)監(jiān)管合作進(jìn)行積極談判。本文將從分析PCAOB與其他國(guó)家/地區(qū)達(dá)成的跨境審計(jì)監(jiān)管合作協(xié)議（下稱(chēng)“合作協(xié)議”）條款入手，分析中美合作協(xié)議爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，并研判中美雙方談判走向。

PCAOB與其他國(guó)家/地區(qū)合作協(xié)議解析

當(dāng)前，美國(guó)共與全球25個(gè)國(guó)家和地區(qū)簽訂了合作協(xié)議，除了4個(gè)國(guó)家合作協(xié)議沒(méi)有公開(kāi)，21個(gè)國(guó)家和地區(qū)的合作協(xié)議全部在PCAOB網(wǎng)站公開(kāi)。最早的合作協(xié)議是與澳大利亞達(dá)成，簽訂于2007年；最晚的是與比利時(shí)達(dá)成，簽訂于2021年4月。合作協(xié)議達(dá)成的越早，其條款越簡(jiǎn)單；越晚，其細(xì)節(jié)約定就越詳細(xì)。不過(guò)，大部分合作協(xié)議內(nèi)容存在共性，整體來(lái)看，主要包含以下五方面的內(nèi)容。

合作目的

一是強(qiáng)調(diào)對(duì)等性。合作協(xié)議是為了保護(hù)簽約兩國(guó)資本市場(chǎng)上投資者的利益。PCAOB與其他各國(guó)達(dá)成的協(xié)議中均明確約定，協(xié)議簽訂的目的是為了尋求審計(jì)報(bào)告的真實(shí)性和可靠性，從而在各自資本市場(chǎng)上保護(hù)投資者的利益，提高審計(jì)流程的公信力和投資者的信心。

二是強(qiáng)調(diào)遵循簽約雙方的國(guó)內(nèi)法。合作協(xié)議約定合作機(jī)制均應(yīng)遵循簽約方的國(guó)內(nèi)法律法規(guī)，基于簽約雙方的重要利益和各自合理可用的資源履行協(xié)議。因此，雙方應(yīng)定期評(píng)估合作協(xié)議中約定的合作方式是否還遵循國(guó)內(nèi)法。同時(shí)，簽約雙方不能超越本國(guó)法的授權(quán)，在合作協(xié)議上創(chuàng)造出任何超越各自國(guó)內(nèi)法的約束性法律義務(wù)。合作協(xié)議不禁止各方根據(jù)國(guó)內(nèi)法對(duì)審計(jì)師做出不同的處罰決定。對(duì)于PCAOB而言，如果被檢查國(guó)不配合提供材料，PCAOB可以根據(jù)國(guó)內(nèi)法律法規(guī)做出處罰決定。

跨境合作和信息交換

一是合作范圍。在合作范圍上，21個(gè)合作協(xié)議絕大部分同意一方協(xié)助另一方進(jìn)行檢查或調(diào)查，協(xié)助遵循兩個(gè)范圍，即：在被請(qǐng)求時(shí)協(xié)助獲得信息；（和/或）代表另一方審閱會(huì)計(jì)師事務(wù)所的審計(jì)文件和其他文件、訪談審計(jì)師、檢查會(huì)計(jì)師事務(wù)所的內(nèi)控系統(tǒng)和/或進(jìn)行其他審計(jì)測(cè)試、監(jiān)督和質(zhì)量控制程序。在PCAOB跟法國(guó)續(xù)簽的協(xié)議中，合作范圍中增加了“在一個(gè)調(diào)查中為一方問(wèn)詢或質(zhì)證個(gè)人提供協(xié)助”，允許PCAOB對(duì)法國(guó)的審計(jì)師進(jìn)行質(zhì)證。其他國(guó)家的合作范圍中均不包括對(duì)審計(jì)師的質(zhì)證。

在絕大部分協(xié)議中，一方不能要求另一方去獲取根據(jù)國(guó)內(nèi)法其無(wú)權(quán)獲得的信息，且合作范圍可以根據(jù)每一個(gè)檢查和調(diào)查的具體情況進(jìn)行調(diào)整。此外，合作雙方可以建立有效或定期的交流機(jī)制，就雙方的調(diào)查程序和合作協(xié)議中涉及的事項(xiàng)交換觀點(diǎn)和分享意見(jiàn)。

二是有關(guān)請(qǐng)求信息。首先，在對(duì)審計(jì)師的檢查和調(diào)查中，一方可以請(qǐng)求另一方提供信息。一般而言，信息請(qǐng)求方應(yīng)向被請(qǐng)求方指定的聯(lián)系人發(fā)送書(shū)面（含電子郵件）申請(qǐng)。信息請(qǐng)求方應(yīng)在書(shū)面文件中說(shuō)明：請(qǐng)求獲得的信息；信息使用的目的；為何需要這一信息并提供無(wú)法獲得該信息可能違反的規(guī)定（如適用）；需要信息的日期；根據(jù)信息請(qǐng)求方最大知曉的范圍，信息獲得后可能要轉(zhuǎn)交的機(jī)構(gòu)。

其次，關(guān)于請(qǐng)求信息轉(zhuǎn)交的方式，一般而言，如果外國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)起對(duì)美國(guó)審計(jì)師的調(diào)查，PCAOB允許合作的監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接向美國(guó)審計(jì)師索要材料而無(wú)需通過(guò)PCAOB轉(zhuǎn)交；當(dāng)PCAOB發(fā)起檢查或調(diào)查時(shí)，絕大多數(shù)合作協(xié)議要求信息必須通過(guò)本國(guó)合作機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)交，外國(guó)審計(jì)師不得直接向PCAOB提交材料。PCAOB之所以做出上述讓步，筆者猜測(cè)可能是赴美上市的國(guó)外企業(yè)數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于美國(guó)企業(yè)在全球其他資本市場(chǎng)上市的數(shù)量。

再者，每一個(gè)請(qǐng)求信息的申請(qǐng)，被請(qǐng)求方都有權(quán)根據(jù)合作協(xié)議和國(guó)內(nèi)法逐個(gè)評(píng)估，以決定是否能夠提交請(qǐng)求的信息。如果被請(qǐng)求方?jīng)Q定不提供或者截留信息，應(yīng)告知請(qǐng)求方原因。拒絕提供信息的原因一般包括：違反合作協(xié)議；違反被請(qǐng)求方的法律法規(guī)；違反被請(qǐng)求方國(guó)家的公共利益；信息會(huì)影響被請(qǐng)求方國(guó)家的主權(quán)、安全或公共秩序；信息會(huì)侵害被審計(jì)主體的商業(yè)利益；針對(duì)同一人的同一事項(xiàng)在被需求方的監(jiān)管機(jī)構(gòu)已經(jīng)進(jìn)入司法程序；針對(duì)同一人同一事項(xiàng)的處罰已經(jīng)開(kāi)始；針對(duì)同一人同一事項(xiàng)的最終裁決已經(jīng)通過(guò)；完成請(qǐng)求會(huì)導(dǎo)致被需求方過(guò)重的負(fù)擔(dān)，比如成本和人員負(fù)擔(dān)。需要注意的是，如果被請(qǐng)求方拒絕提供信息，雙方應(yīng)協(xié)商是否有替代性方案，而且請(qǐng)求方有權(quán)根據(jù)其國(guó)內(nèi)法做出對(duì)被請(qǐng)求方審計(jì)師不利的處罰。

此外，大多數(shù)合作協(xié)議還約定，信息提供方有權(quán)根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)請(qǐng)求信息接收方退還信息。

聯(lián)合檢查

合作協(xié)議簽約雙方可根據(jù)國(guó)內(nèi)法開(kāi)展聯(lián)合檢查，一方也有權(quán)隨時(shí)停止聯(lián)合檢查。針對(duì)每一個(gè)聯(lián)合檢查，被檢查國(guó)的一方?jīng)Q定是否主導(dǎo)本次檢查，主要包括與會(huì)計(jì)師事務(wù)所聯(lián)系、組織調(diào)查的行程安排、從會(huì)計(jì)師事務(wù)所處收集所有的審計(jì)文件，再轉(zhuǎn)交給另一方。

在聯(lián)合檢查開(kāi)始前，雙方應(yīng)就檢查內(nèi)容達(dá)成一致，包括檢查程序、檢查涉及的公司和工作地點(diǎn)。申請(qǐng)檢查的一方應(yīng)詳細(xì)說(shuō)明檢查目的、時(shí)間和檢查范圍。雙方各自負(fù)責(zé)自己的檢查結(jié)果，但在檢查過(guò)程中雙方應(yīng)相互交流各自的檢查發(fā)現(xiàn)和結(jié)論。各方應(yīng)知會(huì)另外一方他們對(duì)被檢查會(huì)計(jì)師事務(wù)所的檢查結(jié)論。檢查方有權(quán)把檢查中收集的材料帶回本國(guó)存檔。被檢查方有權(quán)在提供這些材料前確認(rèn)這些文件。

信息保密

信息請(qǐng)求方需要建立一套完善的機(jī)制保護(hù)其收到的非公開(kāi)信息，并告知信息被請(qǐng)求方。大多數(shù)合作協(xié)議中會(huì)明確約定各方收集的信息根據(jù)其國(guó)內(nèi)法可以提供給哪些部門(mén)。而且，合作協(xié)議會(huì)明確約定信息請(qǐng)求方收集到的信息不得用于跟合作協(xié)議無(wú)關(guān)的用途，如果需要使用，則應(yīng)提前獲得信息被請(qǐng)求方的書(shū)面同意。

絕大多數(shù)合作協(xié)議中會(huì)約定，各方可以就檢查結(jié)果發(fā)布檢查報(bào)告，包括檢查的會(huì)計(jì)師事務(wù)所和檢查結(jié)果，但是不能披露檢查涉及的公司名字。各方也可以公開(kāi)對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的處罰措施，但一方在公布之前，應(yīng)在合理的時(shí)間內(nèi)提前通知另外一方。

如果請(qǐng)求方請(qǐng)求提交的信息涉及個(gè)人信息，則大多數(shù)簽署合作協(xié)議的國(guó)家和地區(qū)會(huì)與PCAOB簽署數(shù)據(jù)保護(hù)協(xié)議。目前，PCAOB已經(jīng)與12個(gè)歐盟國(guó)家簽訂了數(shù)據(jù)保護(hù)協(xié)議。

如果請(qǐng)求方請(qǐng)求提交的信息涉及個(gè)人信息，則大多數(shù)簽署合作協(xié)議的國(guó)家和地區(qū)會(huì)與PCAOB簽署數(shù)據(jù)保護(hù)協(xié)議。

合作協(xié)議的有效期

在合作協(xié)議的有效期方面，一部分國(guó)家和地區(qū)選擇自簽署之日起一年有效，一部分國(guó)家和地區(qū)選擇不約定期限，還有一部分國(guó)家和地區(qū)選擇約定三年或更長(zhǎng)的時(shí)間。但絕大多數(shù)合作協(xié)議會(huì)約定，如果法律法規(guī)發(fā)生變更，雙方應(yīng)協(xié)商并修改合作協(xié)議。同時(shí)，雙方都有權(quán)隨時(shí)終止合作協(xié)議。即使協(xié)議終止，協(xié)議中約定的各方的保密義務(wù)條款依然有效。

中美合作協(xié)議爭(zhēng)論焦點(diǎn)

中美兩國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在2013年5月曾簽署執(zhí)法合作備忘錄，正式展開(kāi)中美跨境審計(jì)執(zhí)法合作。該備忘錄對(duì)于中國(guó)向PCAOB提供審計(jì)底稿進(jìn)行了原則規(guī)定，但提出相關(guān)工作需要受限于中國(guó)關(guān)于國(guó)家安全等方面的法律限制。中方一直認(rèn)為向美方提供審計(jì)底稿沒(méi)有原則性的障礙，但需要對(duì)合作的具體形式進(jìn)行細(xì)化和符合中國(guó)法律的安排，而PCAOB一直對(duì)外宣稱(chēng)無(wú)法完成對(duì)中概股的檢查。

美方觀點(diǎn)

一是《HFCAA認(rèn)定報(bào)告》。根據(jù)PCAOB于2 0 2 1年1 2月1 6日公布的編號(hào)為N o.1 0 4-HFCAA-2021-001的《HFCAA認(rèn)定報(bào)告》，PCAOB認(rèn)為中美之間就中概股審計(jì)底稿的檢查和調(diào)查存在以下三個(gè)問(wèn)題。

首先，檢查方式的問(wèn)題。PCAOB認(rèn)為，根據(jù)美國(guó)國(guó)內(nèi)法的要求，PCAOB應(yīng)該自由選擇被檢查的公司，且根據(jù)PCAOB在全球范圍內(nèi)與外國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作談判來(lái)看，沒(méi)有合作協(xié)議會(huì)對(duì)自由選擇檢查公司進(jìn)行限制。但中方不希望PCAOB檢查國(guó)有企業(yè)和大型互聯(lián)網(wǎng)公司的審計(jì)底稿。

其次，檢查內(nèi)容的問(wèn)題。PCAOB認(rèn)為，合作協(xié)議的缺失讓PCAOB無(wú)法及時(shí)獲得和使用與檢查有關(guān)的信息。PCAOB提及，在對(duì)中概股的第一次檢查中，中國(guó)政府以國(guó)家安全和敏感信息為由留置了一些文件，讓PCAOB無(wú)法完成全面檢查。

此外，合作協(xié)議缺失的問(wèn)題。PCAOB認(rèn)為，由于中美之間沒(méi)有達(dá)成合作協(xié)議，所以對(duì)7家中國(guó)內(nèi)地會(huì)計(jì)師事務(wù)所和8家中國(guó)香港地區(qū)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所的常規(guī)檢查已經(jīng)逾期，無(wú)法完成。由于常規(guī)檢查無(wú)法完成，中國(guó)政府也不允許PCAOB對(duì)外披露這些會(huì)計(jì)師事務(wù)所的檢查報(bào)告。

根據(jù)以上問(wèn)題，PCAOB認(rèn)為，中美之間沒(méi)有一個(gè)能允許PCAOB對(duì)中概股開(kāi)展檢查和調(diào)查的合作協(xié)議，沒(méi)有中方對(duì)合作協(xié)議的全面履行，故PCAOB無(wú)法全面完成工作。

二是《解決中國(guó)內(nèi)地和香港地區(qū)審計(jì)缺乏透明性問(wèn)題》。在中美兩國(guó)緊鑼密鼓談判之際，2022年5月24日，SEC國(guó)際事務(wù)負(fù)責(zé)人費(fèi)舍爾（YJ Fischer）在《解決中國(guó)內(nèi)地和香港地區(qū)審計(jì)缺乏透明性問(wèn)題》的發(fā)言中表示，雖然中美跨境審計(jì)監(jiān)管合作的談判已取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，但對(duì)于長(zhǎng)期協(xié)議的達(dá)成仍存有以下四個(gè)問(wèn)題。

首先，在PCAOB處注冊(cè)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所必須要向PCAOB提供審計(jì)底稿，任何認(rèn)為審計(jì)底稿包含危害國(guó)家安全的信息所以不能提供的理由都是值得懷疑的。

其次，盡管中美之間談判取得富有成果的進(jìn)展，但重要問(wèn)題仍存在，且所剩時(shí)間不多。

再次，即使中美雙方在不遠(yuǎn)的將來(lái)達(dá)成協(xié)議，但能否順利執(zhí)行依然需要關(guān)注。

此外，如果發(fā)行人或中國(guó)政府希望，他們可以讓“太敏感”的公司自愿退市，留下可以全面遵循PCAOB檢查的公司。

雖然以上發(fā)言僅代表費(fèi)舍爾本人觀點(diǎn)，但也側(cè)面反映出SEC對(duì)目前中美談判的判斷是否能夠在合理的時(shí)間內(nèi)達(dá)成，尚存疑慮。

中方觀點(diǎn)

中方一貫堅(jiān)持中資企業(yè)境外上市活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵守上市地和經(jīng)營(yíng)地的法律法規(guī)和監(jiān)管規(guī)則，要求上市公司切實(shí)保護(hù)投資者，尤其是中小投資者的合法權(quán)益。2020年7月24日，美國(guó)總統(tǒng)金融市場(chǎng)工作小組（PWG）出具了《保護(hù)美國(guó)投資者免于中國(guó)公司帶來(lái)的重大風(fēng)險(xiǎn)的報(bào)告》，該報(bào)告的第26-31頁(yè)披露了中方于2020年4月3日向SEC發(fā)出的《聯(lián)合檢查建議書(shū)》。在《聯(lián)合檢查建議書(shū)》中，中方表示可以解決中美之間的分歧，并達(dá)成令雙方都滿意的解決方案。中方表示理解美方的三個(gè)核心關(guān)切點(diǎn)，并參考了PCAOB與歐洲國(guó)家簽署的合作協(xié)議，提議如下：

首先，關(guān)于PCAOB有能力開(kāi)展檢查和調(diào)查。中方提議聯(lián)合檢查可以解決這一問(wèn)題，并表示簽訂合作協(xié)議后，雙方可以開(kāi)展對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的常規(guī)檢查。針對(duì)執(zhí)行層面的分歧，雙方的爭(zhēng)議點(diǎn)在于PCAOB如何將從中方獲得的非公開(kāi)信息轉(zhuǎn)交給SEC。如果PCAOB能夠建立一個(gè)透明的轉(zhuǎn)交程序，雙方則可以達(dá)成協(xié)議。

其次，關(guān)于PCAOB能夠自由選擇檢查的公司和調(diào)查潛在的違法行為。中方表示對(duì)PCAOB自由選擇檢查的公司沒(méi)有異議，而且也參考了PCAOB和法國(guó)及德國(guó)達(dá)成的合作協(xié)議，建議雙方在開(kāi)展聯(lián)合檢查前就檢查的公司和檢查范圍先達(dá)成一個(gè)雙方都同意的工作計(jì)劃，這一建議并不阻止PCAOB自由選擇檢查的公司。

此外，關(guān)于PCAOB可以訪談會(huì)計(jì)師事務(wù)所人員、獲得審計(jì)底稿和其他相關(guān)的信息或文件。針對(duì)訪談會(huì)計(jì)師事務(wù)所人員，中方提議應(yīng)是PCAOB訪談信息被要求方提議訪談的人員。針對(duì)獲得審計(jì)工作底稿，中方同意在獲得中國(guó)監(jiān)管部門(mén)預(yù)先同意后，會(huì)計(jì)師事務(wù)所可以直接將材料提交給PCAOB。至于其他相關(guān)的信息或文件，中方希望PCAOB能在未來(lái)的討論中具體列明是哪些信息。

除了上述對(duì)美方關(guān)切要點(diǎn)的回應(yīng)，中方在《聯(lián)合檢查建議書(shū)》就中美跨境審計(jì)監(jiān)管合作提出了具體提議：

首先，跨境審計(jì)監(jiān)管合作應(yīng)遵循的原則包括相互尊重各自國(guó)家的主權(quán)、法律、法規(guī)，不得損害國(guó)家安全或國(guó)家利益；實(shí)現(xiàn)互惠互利和平等；在雙方法律允許的情況下，盡最大努力滿足雙方法律強(qiáng)制要求；在雙方法律允許的情況下，盡最大努力遵循國(guó)際實(shí)踐。

其次，《聯(lián)合檢查建議書(shū)》針對(duì)聯(lián)合檢查的特殊安排：雙方可以開(kāi)展年度檢查；信息請(qǐng)求方可以自由選擇檢查的公司，在開(kāi)展共同檢查前，雙方應(yīng)就檢查的公司和檢查范圍達(dá)成一致，檢查公司的選擇應(yīng)基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；在開(kāi)始聯(lián)合檢查前，雙方應(yīng)充分溝通，就檢查的公司、檢查的范圍和關(guān)鍵領(lǐng)域、檢查的程序、工作分配和成本分?jǐn)傔_(dá)成一致意見(jiàn)；責(zé)任分配，即涉及組織和協(xié)調(diào)，被請(qǐng)求方負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與安排，包括在檢查團(tuán)隊(duì)和會(huì)計(jì)師事務(wù)所之間進(jìn)行溝通，檢查開(kāi)始后，請(qǐng)求方可以主導(dǎo)檢查；審計(jì)底稿的轉(zhuǎn)移，即審計(jì)底稿和其他文件在獲得被請(qǐng)求方的許可后，可以由會(huì)計(jì)師事務(wù)所直接交給信息請(qǐng)求方；檢查材料的出境，即信息請(qǐng)求方應(yīng)本著必要性原則確認(rèn)需要出境的材料清單，并在被請(qǐng)求方的批準(zhǔn)后出境，被請(qǐng)求方應(yīng)提供必要的協(xié)助；檢查材料的使用和涉訴情況處理，即PCAOB可以向SEC和其他根據(jù)薩班斯法案確定的主體轉(zhuǎn)移材料，如果SEC希望用這些材料啟動(dòng)民事程序或開(kāi)展刑事調(diào)查，應(yīng)向中方提交協(xié)助請(qǐng)求，雙方如需要向任何其他第三方轉(zhuǎn)移材料，應(yīng)取得對(duì)方的書(shū)面同意；聯(lián)合檢查報(bào)告，即雙方應(yīng)在得出檢查結(jié)論和公布檢查報(bào)告時(shí)相互協(xié)商，在雙方發(fā)布對(duì)審計(jì)師的制裁措施時(shí)，應(yīng)提前通知對(duì)方；拒絕提供信息的原因，即違反信息被請(qǐng)求方的國(guó)內(nèi)法，損害信息被請(qǐng)求方的公共利益或公共秩序，有權(quán)監(jiān)管機(jī)關(guān)已經(jīng)對(duì)涉事會(huì)計(jì)師事務(wù)所發(fā)起調(diào)查或處罰。

將PCAOB與其他21國(guó)/地區(qū)簽訂的合作協(xié)議與中方提議的《聯(lián)合檢查建議書(shū)》進(jìn)行比對(duì)，不難發(fā)現(xiàn)，后者絕大部分條款遵循了PCAOB與其他國(guó)家和地區(qū)達(dá)成合作協(xié)議的國(guó)際慣例。從中方提議的《聯(lián)合檢查建議書(shū)》來(lái)看，這跟美國(guó)一直對(duì)外宣稱(chēng)的“中國(guó)設(shè)置重重障礙，阻撓PCAOB完成審查工作”是完全不同的。

跨境審計(jì)監(jiān)管合作應(yīng)遵循的原則包括相互尊重各自國(guó)家的主權(quán)、法律、法規(guī)，不得損害國(guó)家安全或國(guó)家利益。

美方談判中的關(guān)切點(diǎn)

雖然中方《聯(lián)合檢查建議書(shū)》的提議遵循了國(guó)際慣例，但在當(dāng)前兩國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的談判中，SEC仍在以下兩個(gè)方面持強(qiáng)勢(shì)態(tài)度：

一是SEC認(rèn)為審計(jì)底稿中不包含國(guó)家秘密，不得以“國(guó)家安全”為理由扣留部分材料。筆者分析了兩家會(huì)計(jì)師事務(wù)所給審計(jì)客戶的審計(jì)清單模版。一般而言，審計(jì)清單獲取信息基本一致，主要包括公司基本信息，含公司證照、資質(zhì)、股東會(huì)和董事會(huì)決議等，內(nèi)控、貨幣資金、應(yīng)收賬款、預(yù)付款、存貨、固定資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)、長(zhǎng)期應(yīng)收賬款、應(yīng)付員工薪酬、應(yīng)交稅費(fèi)、長(zhǎng)期應(yīng)付款、營(yíng)業(yè)收入、三項(xiàng)費(fèi)用、政府補(bǔ)貼、關(guān)聯(lián)方等信息。在這些信息里，筆者認(rèn)為，可能會(huì)涉及國(guó)家安全的敏感信息包括政府補(bǔ)貼和某些敏感客戶信息。對(duì)中方來(lái)說(shuō)，確保涉及國(guó)家安全的敏感信息不泄露是需要解決的問(wèn)題之一。

二是如果中美合作協(xié)議順利簽署，SEC仍關(guān)注合作協(xié)議能否順利執(zhí)行。從對(duì)外披露的21份合作協(xié)議來(lái)看，每次檢查的范圍需要雙方具體協(xié)商；信息請(qǐng)求方希望獲得的材料需由信息被請(qǐng)求方審核，且可以國(guó)家安全、公共利益等理由拒絕提供；雙方可隨時(shí)終止協(xié)議等。這些都是保證一方為了保護(hù)更重要的利益，從合作協(xié)議中隨時(shí)離開(kāi)的條款。這也是美方擔(dān)心合作協(xié)議即使簽署也無(wú)法順利執(zhí)行的原因。對(duì)中方來(lái)說(shuō)，如果PCAOB在檢查中要收集的材料涉及國(guó)家秘密，且屬于多部委管轄，就需要建立多部委協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)保障。在21個(gè)合作協(xié)議中，絕大部分合作協(xié)議中有一個(gè)條款約定，如果被請(qǐng)求的信息在本國(guó)另外一個(gè)政府部門(mén)，則信息請(qǐng)求方應(yīng)考慮信息被請(qǐng)求方是否能夠取得這一信息，包括法律是否允許其取得該信息。如果中美之間的合作協(xié)議也有這樣的條款，但按照SEC現(xiàn)在的強(qiáng)勢(shì)態(tài)度，也有可能認(rèn)定中方不配合。

從中美各自就監(jiān)管合作、審查審計(jì)底稿等問(wèn)題提出的觀點(diǎn)來(lái)看，上述內(nèi)容構(gòu)成了雙方談判的關(guān)鍵內(nèi)容。

為了配套推進(jìn)中美跨境審計(jì)監(jiān)管合作，進(jìn)一步規(guī)范中資企業(yè)境外上市，保護(hù)國(guó)家安全和公共利益，中國(guó)對(duì)雙方談判所涉及的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)。

中方優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)力推合作

為了配套推進(jìn)中美跨境審計(jì)監(jiān)管合作，順利推進(jìn)PCAOB對(duì)中概股的審計(jì)底稿檢查工作，同時(shí)，進(jìn)一步規(guī)范中資企業(yè)境外上市，加強(qiáng)企業(yè)合規(guī)管理，保護(hù)國(guó)家安全和公共利益，中國(guó)對(duì)雙方談判所涉及的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)。

一是《國(guó)務(wù)院關(guān)于境內(nèi)企業(yè)境外發(fā)行證券和上市的管理規(guī)定（征求意見(jiàn)稿）》（下稱(chēng)《境外上市管理規(guī)定》）。2021年12月24日，中國(guó)證監(jiān)會(huì)官網(wǎng)發(fā)布《境外上市管理規(guī)定》?！毒惩馍鲜泄芾硪?guī)定》與跨境審計(jì)監(jiān)管合作相關(guān)的規(guī)定有兩個(gè)。

其一，將直接和間接境外上市（VIE架構(gòu)）納入備案管理范圍，明確境內(nèi)企業(yè)境外發(fā)行上市應(yīng)當(dāng)履行備案程序，對(duì)于法律法規(guī)明確禁止上市融資、危害國(guó)家安全、存在重大權(quán)屬糾紛、存在違法犯罪行為等四類(lèi)情形，明確不得赴境外上市。除這四類(lèi)情形外，不額外設(shè)置門(mén)檻和條件，支持依法合規(guī)的境內(nèi)企業(yè)利用境外資本市場(chǎng)融資發(fā)展。備案制度就從源頭控制了可能“危害國(guó)家安全”的境內(nèi)企業(yè)赴國(guó)外上市，從而維護(hù)中國(guó)的國(guó)家安全。

其二，在與PCAOB合作檢查或調(diào)查方面，該新政有三個(gè)層面的規(guī)定。一是《境外上市管理規(guī)定》第17條授權(quán)國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門(mén)對(duì)境外發(fā)行上市的境內(nèi)企業(yè)以及中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督檢查或調(diào)查。由此，中國(guó)證監(jiān)會(huì)獲得了管轄權(quán)。二是《境外上市管理規(guī)定》第16條要求境內(nèi)企業(yè)境外發(fā)行上市的，應(yīng)建立健全的保密制度，不得泄露國(guó)家秘密，不得損害國(guó)家安全和公共利益。此外，還特意提及要保護(hù)個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)的出境安全。三是《境外上市管理規(guī)定》第19條規(guī)定，境外證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)境內(nèi)企業(yè)進(jìn)行調(diào)查取證的，可以向中國(guó)證監(jiān)會(huì)提出協(xié)查請(qǐng)求，中國(guó)證監(jiān)會(huì)可以依法提供必要協(xié)助。境內(nèi)單位和個(gè)人如果向境外證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的調(diào)查取證提交相關(guān)文件和資料，應(yīng)該向中國(guó)證監(jiān)會(huì)報(bào)告，經(jīng)過(guò)同意后方可提供。這三個(gè)規(guī)定層層遞進(jìn)，既授權(quán)了中國(guó)證監(jiān)會(huì)可以協(xié)助PCAOB的檢查或調(diào)查，又規(guī)范了發(fā)行人的保密制度，控制了國(guó)家秘密流出的風(fēng)險(xiǎn)，還限制發(fā)行人向PCAOB直接提交材料。這三個(gè)層次的規(guī)定，是符合國(guó)際慣例的，也能保障PCAOB對(duì)中概股工作底稿核查的順利進(jìn)行。

二是《關(guān)于加強(qiáng)境內(nèi)企業(yè)境外發(fā)行證券和上市相關(guān)保密和檔案管理工作的規(guī)定（征求意見(jiàn)稿）》（下稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》）。2022年4月2日，中國(guó)證監(jiān)會(huì)官網(wǎng)發(fā)布《征求意見(jiàn)稿》，該規(guī)定主要有如下三方面的修改。

其一，將企業(yè)保密工作適用范圍擴(kuò)大到境外間接上市企業(yè)，也就是通過(guò)VIE架構(gòu)赴境外上市企業(yè)。

其二，結(jié)合跨境審計(jì)監(jiān)管合作的國(guó)際慣例，刪除原來(lái)規(guī)定中關(guān)于“現(xiàn)場(chǎng)檢查應(yīng)以我國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)為主進(jìn)行，或者依賴(lài)我國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的檢查結(jié)果”的表述。新規(guī)結(jié)合《中華人民共和國(guó)證券法》第177條的規(guī)定，明確境外證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)及有關(guān)主管部門(mén)提出就境內(nèi)企業(yè)境外發(fā)行證券和上市相關(guān)活動(dòng)對(duì)境內(nèi)企業(yè)以及為該等企業(yè)提供相關(guān)證券服務(wù)的證券公司、證券服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查取證或開(kāi)展檢查的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)跨境監(jiān)管合作機(jī)制進(jìn)行，證監(jiān)會(huì)或有關(guān)主管部門(mén)依據(jù)雙/多邊合作機(jī)制提供必要的協(xié)助，為安全高效開(kāi)展包括聯(lián)合檢查在內(nèi)的跨境監(jiān)管合作提供制度保障。這一修改與前述中方在《聯(lián)合檢查建議書(shū)》中“在檢查開(kāi)始后由PCAOB主導(dǎo)”的提議保持了一致。

其三，增加程序性要求，明確企業(yè)保密責(zé)任。該規(guī)定要求企業(yè)在境外上市過(guò)程中向證券公司、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)和境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供材料，應(yīng)遵守保密相關(guān)法律法規(guī)。這一規(guī)定，也從源頭上控制了涉及國(guó)家秘密的敏感信息流出。

三是《網(wǎng)絡(luò)安全檢查辦法》。2022年1月4日，中央網(wǎng)信辦在官網(wǎng)上發(fā)布由13個(gè)部委共同同意的《網(wǎng)絡(luò)安全檢查辦法》，于2022年2月15日正式生效。該檢查辦法第7條規(guī)定，掌握超過(guò)100萬(wàn)用戶個(gè)人信息的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)運(yùn)營(yíng)者赴國(guó)外上市，必須向網(wǎng)絡(luò)安全檢查辦公室申報(bào)網(wǎng)絡(luò)安全檢查。針對(duì)國(guó)外上市，網(wǎng)絡(luò)安全檢查主要關(guān)注“上市存在關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施、核心數(shù)據(jù)、重要數(shù)據(jù)或者大量個(gè)人信息被外國(guó)政府影響、控制、惡意利用的風(fēng)險(xiǎn)，以及網(wǎng)絡(luò)信息安全風(fēng)險(xiǎn)”。針對(duì)國(guó)外上市的企業(yè)尤其是涉及數(shù)據(jù)的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)而言，“100萬(wàn)用戶個(gè)人信息”這一標(biāo)準(zhǔn)較容易滿足。網(wǎng)絡(luò)安全檢查也從國(guó)家安全的維度上控制了可能會(huì)對(duì)國(guó)家安全造成損害的企業(yè)赴國(guó)外上市。

從上述三個(gè)制度的頂層設(shè)計(jì)來(lái)看，中方已經(jīng)從國(guó)內(nèi)制度設(shè)計(jì)上滿足了中美雙方跨境審計(jì)監(jiān)督合作的可能性，尤其是在雙方關(guān)切的涉及“國(guó)家安全”的層面和合作協(xié)議后續(xù)是否能順利執(zhí)行的層面，都有了相對(duì)完善的制度設(shè)計(jì)。從中美兩國(guó)共同利益、監(jiān)管機(jī)構(gòu)談判立場(chǎng)以及中國(guó)相關(guān)制度設(shè)計(jì)看，筆者對(duì)中美跨境審計(jì)監(jiān)管合作達(dá)成協(xié)議持謹(jǐn)慎樂(lè)觀態(tài)度。