超齡勞動(dòng)者用工關(guān)系認(rèn)定探究
——兼論“退休”制度完善

傅星睿

北方民族大學(xué)，寧夏 銀川 750021

一、超齡勞動(dòng)者用工關(guān)系現(xiàn)狀及困境

我國(guó)退休制度要求，勞動(dòng)人口達(dá)到國(guó)家法律規(guī)定的退休年齡之后，應(yīng)當(dāng)予以退休，放棄先前的勞動(dòng)崗位。但是由于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、用工需求的改變，現(xiàn)實(shí)中還存在很多已經(jīng)達(dá)到國(guó)家規(guī)定的法定退休年齡的勞動(dòng)者仍然繼續(xù)于用人單位上班的情況，由原用人單位重新招募已退休勞動(dòng)人口繼續(xù)工作的情況也越來(lái)越多。為解決此類(lèi)問(wèn)題，最先面臨的就是處于國(guó)家規(guī)定的退休年齡的勞動(dòng)者與雇主法律關(guān)系的確定。為了確保勞動(dòng)人口的基本生活保障和權(quán)益，法律、法規(guī)為用人單位、雇主明確了許多保障勞動(dòng)者權(quán)益的義務(wù)，如按要求為員工繳納社保費(fèi)、按時(shí)支付薪酬、福利待遇等，這一切都是強(qiáng)制性的，雇主、用人單位不得與工作的勞動(dòng)人員簽訂協(xié)議加以規(guī)避。但是作為超過(guò)法定退休年齡的這一特殊的務(wù)工人群，是否屬于《勞動(dòng)合同法》意義上的勞動(dòng)者，能否給予《勞動(dòng)合同法》項(xiàng)下的保護(hù)，我國(guó)對(duì)此仍有爭(zhēng)論，并且未形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。

（一）現(xiàn)行法律規(guī)范有待完善

由于《勞動(dòng)合同法》和《勞動(dòng)合同法實(shí)施條例》中針對(duì)“勞動(dòng)合同終止條件”規(guī)定的不一致，使得法院在認(rèn)定超齡勞動(dòng)者與用人單位是否成立勞動(dòng)關(guān)系時(shí)出現(xiàn)了法律適用上的混亂，爭(zhēng)議焦點(diǎn)也集中在“超過(guò)法定退休年齡、未領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)”這部分勞動(dòng)人群中。從立法的角度上觀察，因?yàn)椤秳趧?dòng)合同法實(shí)施條例》位階低于《勞動(dòng)合同法》，《勞動(dòng)合同法》的效力更高，所以《勞動(dòng)合同法實(shí)施條例》中規(guī)定的與高位階的《勞動(dòng)合同法》不一致的地方，應(yīng)當(dāng)廢除或者變更。［1］但是有一部分學(xué)者也提出，《勞動(dòng)合同法》規(guī)定了勞動(dòng)合同終止的“其他情況”，《勞動(dòng)合同法實(shí)施條例》可以對(duì)“其他情況”進(jìn)行補(bǔ)充，將“達(dá)到退休年齡”這一條件，解釋、補(bǔ)充在終止條件之中，此舉并不違反上位法的規(guī)定。［2］也有部分學(xué)者認(rèn)為，雖然可以將《勞動(dòng)合同法實(shí)施條例》中的規(guī)定看作是《勞動(dòng)合同法》的補(bǔ)充，但人民法院仍應(yīng)當(dāng)對(duì)該條款的適用情形做實(shí)質(zhì)審查：達(dá)到法定退休年齡可以終止勞動(dòng)關(guān)系，但其適用范圍僅包括非因用人單位原因而不能享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的這類(lèi)勞動(dòng)人群；反之針對(duì)那些因用人單位原因沒(méi)能辦理退休手續(xù)、領(lǐng)取基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金的勞動(dòng)者來(lái)說(shuō)，勞動(dòng)關(guān)系便不能夠終止。

其中用人單位的原因包括：1.勞動(dòng)者入職之時(shí)年齡距離法定退休年齡超過(guò)了15年，但用人單位沒(méi)有依法為其繳納社保；2.勞動(dòng)者入職之時(shí)年齡距離法定退休年齡在15年內(nèi)，已于原單位繳足社保，但新入職后新單位沒(méi)有依法為其繳納社保。

勞動(dòng)者自身原因包括：1.在達(dá)到退休年齡時(shí)作為未領(lǐng)取基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的新員工入職新單位；2.于新單位就職時(shí)距退休不滿15年，但在原單位未能繳足社保，即使新用人單位依法為其繳納社保，但繳費(fèi)年限無(wú)法達(dá)到15年，就算到了退休年齡也沒(méi)有辦法享受養(yǎng)老待遇；3.勞動(dòng)者之前在其他單位繳納了一定年限社保，但新入職之后用人單位一直依法為其繳納社保卻依然不足15年，其退休后也不能享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。總而言之，于理論層面，學(xué)者對(duì)于此問(wèn)題的法律規(guī)范的適用并未達(dá)成一致。［3］

（二）司法審判：同案不同判

通過(guò)查閱資料，發(fā)現(xiàn)全國(guó)司法審判機(jī)關(guān)對(duì)此問(wèn)題共有兩種代表性觀點(diǎn)。

1.一刀切型：認(rèn)定勞務(wù)關(guān)系

代表地區(qū)：北京、廣東、重慶。這些地區(qū)通過(guò)審判會(huì)議紀(jì)要、指導(dǎo)意見(jiàn)或司法裁判的形式，一律認(rèn)定勞動(dòng)人群處于國(guó)家規(guī)定的退休年齡，其與雇主形成的都是勞務(wù)法律關(guān)系，并不區(qū)分是否享受了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。以北京為例，北京高院頒布的《北京市高級(jí)人民法院關(guān)于勞動(dòng)爭(zhēng)議案件法律適用問(wèn)題研討會(huì)會(huì)議紀(jì)要（二）》明確指出：處于國(guó)家規(guī)定的退休年齡的勞動(dòng)人群在用人單位就職的成立勞務(wù)關(guān)系。法律依據(jù)是《最高人民法院關(guān)于審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律問(wèn)題的解釋?zhuān)ㄒ唬返谌l的規(guī)定。言下之意，北京高院認(rèn)為不可以以《最高人民法院關(guān)于審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律若干問(wèn)題的解釋?zhuān)ㄈ返谄邨l的規(guī)定進(jìn)行反推，勞務(wù)關(guān)系和勞動(dòng)關(guān)系的區(qū)分也并非由此簡(jiǎn)單確立，其中的界定應(yīng)當(dāng)更為準(zhǔn)確。

2.單一條件型

代表地區(qū)：寧夏、山東、陜西、吉林、湖南。上述地區(qū)都是以勞動(dòng)者領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇與否作為判斷這類(lèi)爭(zhēng)議的標(biāo)尺：認(rèn)定領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金的勞動(dòng)者與用人單位構(gòu)成勞務(wù)法律關(guān)系，而未能領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金的勞動(dòng)者與用人單位構(gòu)成勞動(dòng)法律關(guān)系。這樣考慮的原因，是基于未領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金的達(dá)到退休年齡的勞動(dòng)者未有任何社會(huì)保障。由此可見(jiàn)，適用單一條件確定法律關(guān)系的地區(qū)更偏向于保護(hù)勞動(dòng)者的權(quán)益。

二、原因：退休制度未真正落實(shí)

對(duì)于超齡勞動(dòng)者法律爭(zhēng)議出現(xiàn)的原因，除法律規(guī)范的雜亂外，更重要的是退休制度并未落實(shí)到每一個(gè)勞動(dòng)者。［4］我國(guó)法律規(guī)定了勞動(dòng)人群處于國(guó)家規(guī)定的退休年齡、符合養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限，可以辦理退休手續(xù)，按國(guó)家規(guī)定按月取養(yǎng)老保險(xiǎn)金，以此保證基本生活需要。如果每一位超過(guò)退休年齡的勞動(dòng)者都可以正常退休并按月領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金，那么《勞動(dòng)合同法》與《勞動(dòng)合同法實(shí)施條例》關(guān)于勞動(dòng)合同終止條件的適用沖突問(wèn)題就可以得到徹底解決，用工關(guān)系認(rèn)定爭(zhēng)議也將不復(fù)存在。

（一）超過(guò)退休年齡后繼續(xù)工作現(xiàn)象普遍

如前所述，《國(guó)務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》劃定了勞動(dòng)者的退休年齡。但是隨著醫(yī)學(xué)的發(fā)展，人類(lèi)平均壽命和健康狀況相比40多年前有所增加，越來(lái)越多的超齡的勞動(dòng)者仍愿意繼續(xù)工作。他們繼續(xù)工作的原因可能是補(bǔ)貼家用、養(yǎng)家糊口或者是實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值，從社會(huì)公平角度出發(fā)，政策、法規(guī)應(yīng)當(dāng)給予該部分勞動(dòng)者相同的勞動(dòng)保護(hù)及社會(huì)福利，避免落入歧視部分勞動(dòng)者之嫌。

（二）養(yǎng)老保險(xiǎn)未能全覆蓋

按照社會(huì)保險(xiǎn)制度的設(shè)想，退休人群按照規(guī)定領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金，以滿足基本的生活需要。但是根據(jù)2020年的統(tǒng)計(jì)，我國(guó)還有7000萬(wàn)人并未參加保險(xiǎn)。有一部分是由于農(nóng)村居民可自主自愿參加社會(huì)保險(xiǎn)，但實(shí)際生活中大部分村民不愿參與，而更多的則是收入不穩(wěn)定的、用工不穩(wěn)定的中青年群體。造成此問(wèn)題一方面是由于群眾參保意識(shí)薄弱；另一方面，也由于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本身存在一定缺陷。

1.養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇差別較大。我國(guó)現(xiàn)有兩種養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)模式：城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的適用人群是社會(huì)團(tuán)體保護(hù)單位、各類(lèi)企業(yè)及其個(gè)人主體，沒(méi)有在用人單位繳納社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的非全日制從業(yè)人員，以及其他靈活就業(yè)人員等。而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)則對(duì)有當(dāng)?shù)貞艨?、年滿16周歲（在校學(xué)生除外）、職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)不覆蓋的城鄉(xiāng)居民開(kāi)放。兩者的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金都包括單位代扣代繳或者自主繳納的部分和政府補(bǔ)貼。但是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)保障程度較低、屬于社會(huì)低等福利性質(zhì)，無(wú)論是個(gè)人繳費(fèi)金額還是政府補(bǔ)貼的資金都遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于前者。久而久之使得僅能參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的群眾參與積極性較低，不愿意繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)。

2.用人單位繳費(fèi)基數(shù)偏低。依據(jù)我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定養(yǎng)老保險(xiǎn)屬于強(qiáng)制性社會(huì)保險(xiǎn)，每個(gè)單位必須履行五險(xiǎn)義務(wù)。雖然絕大部分單位以及個(gè)人都能做到依法繳納社保，但是由于思想片面、觀念認(rèn)識(shí)不到位等原因部分單位職工繳納的社?；鶖?shù)仍不能按照職工上年度平均工資待遇進(jìn)行繳納，僅僅停留在最低繳納基數(shù)水平。這樣勞動(dòng)者在辦理退休手續(xù)后，退休后的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇與退休前的工資待遇相差甚遠(yuǎn)，心理出現(xiàn)落差，這也將促使勞動(dòng)者不愿退休，繼續(xù)工作。

3.對(duì)于部分務(wù)工農(nóng)民而言，由于流動(dòng)性問(wèn)題，只能夠選擇退休待遇較差的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)或城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)中的靈活就業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)。但即便如此，由于統(tǒng)籌地區(qū)以市為單位，參加靈活就業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)勞動(dòng)者若前往其他地區(qū)工作仍需要提請(qǐng)轉(zhuǎn)移手續(xù)。雖然政府提供了“掌上12333”APP手機(jī)服務(wù)平臺(tái)，但部分地區(qū)仍需要線下進(jìn)行申請(qǐng)，加重了勞動(dòng)者的負(fù)擔(dān)。所以那些沒(méi)有固定工作地點(diǎn)、工作內(nèi)容，流動(dòng)性較大的農(nóng)民工只能夠參加全國(guó)統(tǒng)一但待遇較差的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，以至于在退休之后領(lǐng)取的退休金無(wú)法滿足基本生活需要。

三、解決：退休制度完善

如前所述，現(xiàn)如今存在大量的達(dá)到退休年齡勞動(dòng)者的用工關(guān)系爭(zhēng)議的案件，是由于退休制度落實(shí)不到位的原因造成的。若退休制度能夠有效落實(shí)，則達(dá)到退休年齡的勞動(dòng)者與用人單位之間的用工關(guān)系認(rèn)定都可以通過(guò)《最高人民法院關(guān)于審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律若干問(wèn)題的解釋?zhuān)ㄈ返谄邨l的規(guī)定予以解決，在司法適用上，也不會(huì)存在《勞動(dòng)合同法》第四十四條與《勞動(dòng)合同法實(shí)施條例》第二十一條的適用混亂問(wèn)題。

（一）建議延長(zhǎng)部分崗位的退休年齡

延長(zhǎng)退休年齡是解決超齡勞動(dòng)者繼續(xù)工作問(wèn)題最簡(jiǎn)便的方式之一?，F(xiàn)行的退休年齡制度是20世紀(jì)70年代通過(guò)《國(guó)務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》確定的。但現(xiàn)如今，居民的健康狀況和經(jīng)濟(jì)條件都得到了明顯的改善，勞動(dòng)者達(dá)到退休年齡之后仍具備可以繼續(xù)工作的健康的身體機(jī)能和清醒的頭腦。延長(zhǎng)退休年齡不僅符合自然規(guī)律也有利于緩解退休待遇差的問(wèn)題。延長(zhǎng)退休年齡后，勞動(dòng)者繳費(fèi)的年限增長(zhǎng)、政府的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼減少。政府于此便可以將資金投入到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼中，縮小城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇差距。2021年3月1日公布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》就明確提出，按照“小步調(diào)整、彈性實(shí)施、分類(lèi)推進(jìn)、統(tǒng)籌兼顧”等原則，逐步延遲法定退休年齡。但這并非易事，一方面要考慮年輕人就業(yè)壓力，另一方面要考慮群眾意愿。筆者提議可以從個(gè)別職業(yè)進(jìn)行試點(diǎn)，逐步推行。例如，在家政領(lǐng)域或清潔崗位中，大部分的勞動(dòng)者都是已經(jīng)達(dá)到或者接近退休年齡的勞動(dòng)者。政府可以從這些崗位進(jìn)行試點(diǎn)，延長(zhǎng)退休年齡，以避免司法裁判落入是“勞務(wù)關(guān)系”還是“勞動(dòng)關(guān)系”的規(guī)范陷阱中。

（二）提升養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇

提升養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇也能夠促使勞動(dòng)者適齡退休。超齡勞動(dòng)者選擇繼續(xù)參加工作的很大一部分原因是生活所迫。如前所述，我國(guó)現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)分為城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。但城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的政府補(bǔ)貼較低，甚至是繳納得越多，補(bǔ)貼得越少。所以政府可以加大城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼力度，保證退休老人的基本生活。對(duì)于用人單位或個(gè)人僅維持最低繳納基數(shù)的問(wèn)題，政府可以將社保繳納職能移交給稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，因?yàn)槎悇?wù)部門(mén)更了解企業(yè)的運(yùn)行情況和工資報(bào)酬分發(fā)，繳費(fèi)基數(shù)糾偏和管控相對(duì)而言將更加容易。但是其仍需要政策上的引導(dǎo)或待遇補(bǔ)貼上的完善，畢竟全部按正規(guī)基數(shù)繳納，企業(yè)成本會(huì)顯著提高，對(duì)于中小微企業(yè)來(lái)說(shuō)能否抗壓是個(gè)不小的挑戰(zhàn)。

（三）因地制宜地出臺(tái)法律規(guī)章

為解決超齡勞動(dòng)者用工問(wèn)題，除前述政策措施外，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同而因地制宜地采取不同措施。如前所述，通過(guò)梳理全國(guó)各地區(qū)達(dá)到退休年齡勞動(dòng)者的裁判思路，可以發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較低的城市對(duì)于達(dá)到退休年齡勞動(dòng)者的勞動(dòng)保護(hù)力度更大。這一方面是由于用工需求的影響，另一方面也有政府管控的需要。沿海地區(qū)的用工需求量大，從外地前來(lái)務(wù)工的勞動(dòng)者更多，其中就包括超齡勞動(dòng)者。這些勞動(dòng)者由于檔案或者戶口等原因，客觀上無(wú)法在這些發(fā)達(dá)城市購(gòu)買(mǎi)社會(huì)保險(xiǎn)，并且由于法律意識(shí)、身體機(jī)能等原因更容易與用人單位發(fā)生糾紛，引發(fā)一系列社會(huì)問(wèn)題。所以在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，為滿足政府管制的需要，可以單獨(dú)制定法律規(guī)章，減少超齡勞動(dòng)者的勞動(dòng)保護(hù)力度，降低勞動(dòng)者繼續(xù)工作的積極性。例如，實(shí)行一刀切形式，一律認(rèn)定達(dá)到退休年齡后，勞動(dòng)者與原用人單位的勞動(dòng)合同終止，繼續(xù)用工的屬于勞務(wù)合同的調(diào)整范圍。而在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，達(dá)到退休年齡的務(wù)工人員較少，而且不具有流動(dòng)性，不存在由于檔案或者戶口等原因無(wú)法繳納社保的障礙，所以這些地區(qū)可以對(duì)超齡勞動(dòng)者和適齡勞動(dòng)者一視同仁，給予兩者相同類(lèi)型的保護(hù)。