環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)市場(chǎng)化改革障礙與管理對(duì)策探析

劉曼曼

（安徽省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)中心，安徽 合肥 230001）

2011 年后，伴隨政府監(jiān)測(cè)紅利的消失，以社會(huì)力量為主的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)逐步興起，使得環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的專業(yè)水平和職業(yè)素養(yǎng)不斷提升。進(jìn)而，《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)社會(huì)化指導(dǎo)意見》“水十條”“土十條”等政策的頒布，給環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)帶來了新的機(jī)遇。政府引入環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的初衷是促進(jìn)我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)市場(chǎng)的改革，實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)資源的優(yōu)化配置，降低政府成本。然而，環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)人員能力差異較大，機(jī)構(gòu)技術(shù)水平參差不齊，在一定程度上影響了環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，甚至出現(xiàn)了部分監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)為了節(jié)約成本而不到指定位置采樣，還有部分監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)減少采樣頻次、不在煙囪打孔即出具監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的現(xiàn)象，影響了環(huán)境監(jiān)測(cè)市場(chǎng)的正常秩序。因此，需要對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效的監(jiān)督管理，以促進(jìn)環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)市場(chǎng)化改革。

1 環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)市場(chǎng)化概述

1.1 環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)市場(chǎng)化的核心

我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)需求逐年上升，對(duì)社會(huì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的依賴越來越大，環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)市場(chǎng)化需求越來越大。環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)市場(chǎng)化的核心是通過引入市場(chǎng)中的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)為主，政府為輔的環(huán)境監(jiān)測(cè)體系。其中，對(duì)于有盈利性質(zhì)的項(xiàng)目，基本由環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)獨(dú)立完成；公益性和重大環(huán)境監(jiān)測(cè)項(xiàng)目則由政府環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)獨(dú)立完成，或選擇環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)輔助參與。

1.2 環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)市場(chǎng)化的特點(diǎn)

（1）我國(guó)社會(huì)化環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)比例日漸提升。2013 年9 月，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》一經(jīng)發(fā)布，大量社會(huì)化環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生。截至2018 年底，我國(guó)各類環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)超過6740 家，營(yíng)業(yè)收入269.6 億元，從業(yè)人員22.9 萬人，其中，社會(huì)化環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)占比為52.9%，政府所屬環(huán)境機(jī)構(gòu)占比46.6%，其它性質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)占比0.5%。隨著環(huán)境監(jiān)測(cè)需求的不斷增加，未來社會(huì)化環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量整體比例將繼續(xù)攀升。

（2）不同區(qū)域環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)水平不平衡。我國(guó)社會(huì)化環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)體現(xiàn)出東部較好，中部略差，西部欠發(fā)達(dá)的特點(diǎn)，導(dǎo)致了欠發(fā)達(dá)地區(qū)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分，發(fā)達(dá)地區(qū)存在惡意競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象。

（3）市場(chǎng)開放領(lǐng)域不斷擴(kuò)大。國(guó)家相關(guān)政策要求對(duì)環(huán)監(jiān)測(cè)服務(wù)社會(huì)化工作不斷擴(kuò)大比例，即能夠放開市場(chǎng)的由市場(chǎng)參與，政府逐漸在非核心領(lǐng)域退出監(jiān)測(cè)服務(wù)市場(chǎng)，從而發(fā)揮市場(chǎng)主體的參與作用。

1.3 環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)市場(chǎng)化的學(xué)界觀點(diǎn)

學(xué)界對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)市場(chǎng)化進(jìn)行了深入探討。從市場(chǎng)準(zhǔn)入管理的角度，陳景賽等（2019）認(rèn)為，我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)準(zhǔn)入壁壘較高，政府管理的深度和廣度不夠，應(yīng)重點(diǎn)推進(jìn)政府對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)準(zhǔn)入地管理[1]。從監(jiān)督體系層面，柴彥宏（2019）指出我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)遠(yuǎn)未形成監(jiān)督市場(chǎng)，且受到監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不同的影響，現(xiàn)有監(jiān)管體系可操作性偏弱[2]；武丹等（2020）進(jìn)一步指出，環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的不當(dāng)運(yùn)營(yíng)會(huì)對(duì)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性產(chǎn)生重大影響，政府需要加強(qiáng)對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的規(guī)范[3]。從處罰層面，王彬等（2019）指出，環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)的處罰機(jī)制有限，僅僅通過處罰檢測(cè)機(jī)構(gòu)等并不能達(dá)到處罰效果，只有加入行政處罰剛性，增加對(duì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)技術(shù)人員的追罰，才有助于環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)市場(chǎng)化[4]。即使我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)還存在較多問題，但牛雪姣等（2021）研究表明，環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)的市場(chǎng)化矯正了地方環(huán)境政策的執(zhí)行偏差，提升了我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)管理的效果[5]。

2 環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)市場(chǎng)化的政策演變

我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)市場(chǎng)化，離不開政策的支持和規(guī)范。具體來看，從市場(chǎng)的準(zhǔn)入、監(jiān)督和處罰方面都出臺(tái)了一些政策，如表1 所示，這些政策對(duì)我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)市場(chǎng)化提供了積極的支持作用。

表1 環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)市場(chǎng)化的相關(guān)政策

雖然政策對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行了有效地指導(dǎo)和干預(yù)，但是現(xiàn)有政策并不足以規(guī)范環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)市場(chǎng)化進(jìn)程，環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)市場(chǎng)仍然面臨較多障礙。

3 環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)市場(chǎng)化改革的主要障礙

環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)市場(chǎng)化改革障礙存在于多個(gè)方面，既包括環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)市場(chǎng)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)尚不統(tǒng)一，且不同區(qū)域?qū)τ诃h(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)市場(chǎng)的專業(yè)支持不一致；也包括政府監(jiān)督不到位，且對(duì)政府外部監(jiān)督體系的構(gòu)建和應(yīng)用匱乏；還包括處罰措施和效果都難以保證。

3.1 市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

我國(guó)不同地區(qū)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)具有較大差異，導(dǎo)致了環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的參與面臨不同的境遇。在要求較低的地區(qū)，環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)符合相關(guān)條件后，能夠快速參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，但部分嚴(yán)格的地區(qū)要求參與本地市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，需在本地具有工作場(chǎng)所等條件，對(duì)區(qū)域外環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)有排他性，甚至部分具有較高硬件和技術(shù)水平的監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)難以跨區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)，不利于環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)化進(jìn)程。

3.2 市場(chǎng)監(jiān)督體系不健全

一是監(jiān)督管理形式單一。對(duì)于環(huán)境監(jiān)測(cè)市場(chǎng)的監(jiān)督，我國(guó)主要是通過屬地市場(chǎng)監(jiān)督管理部門監(jiān)督管理、省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門每年一次的“雙隨機(jī)”檢查和環(huán)境管理部門組織的專項(xiàng)質(zhì)量檢查來進(jìn)行。然而，屬地市場(chǎng)監(jiān)督管理部門針對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)督難以深入。二是監(jiān)督管理導(dǎo)向存在偏差。“雙隨機(jī)”檢查和專項(xiàng)質(zhì)量檢查通常以抽查的形式進(jìn)行，受人員和時(shí)間的限制，省級(jí)抽查比例一般不超過20%，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)環(huán)境檢測(cè)機(jī)構(gòu)的全覆蓋，檢查內(nèi)容以查看檢測(cè)報(bào)告和原始記錄為主，主要針對(duì)是否存在數(shù)據(jù)弄虛造假，造成了環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)只要保證數(shù)據(jù)表面過關(guān)即可[6]，忽視了質(zhì)量體系的持續(xù)改進(jìn)和人員能力的持續(xù)提升。三是外部監(jiān)督形式化，行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)公眾等外部監(jiān)督力量的作用不能充分發(fā)揮，一定程度上影響了監(jiān)督體系的構(gòu)建。

3.3 監(jiān)督管理能力不匹配

市場(chǎng)監(jiān)督管理部門和環(huán)境管理部門作為監(jiān)督主體，沒有設(shè)置專職人員對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理，對(duì)社會(huì)環(huán)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的動(dòng)態(tài)難以及時(shí)掌握。另外，目前的監(jiān)督檢查專家組通常由管理部門帶隊(duì)，抽調(diào)政府所屬監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)專業(yè)人員作為檢查主力，但隨著政府所屬環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，政府所屬環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)基本處于停滯狀態(tài)，可調(diào)配的專業(yè)人員數(shù)量不足，尤其是有機(jī)項(xiàng)目的專業(yè)人員極為欠缺。其次，地方信息化管理平臺(tái)的缺失，使管理部門對(duì)機(jī)構(gòu)的人員、儀器等動(dòng)態(tài)變化的信息掌握不及時(shí)，尤其是市場(chǎng)監(jiān)督管理部門和環(huán)境管理部門缺乏統(tǒng)一的信息共享平臺(tái)，也影響了政府監(jiān)督管理的時(shí)效性。

3.4 處罰效果難以保證

全國(guó)多數(shù)地區(qū)都制定政策，明確了“誰出數(shù)據(jù)誰負(fù)責(zé)、誰簽字誰負(fù)責(zé)”的責(zé)任機(jī)制，雖然這能保證責(zé)任的追溯，但現(xiàn)有政策缺乏針對(duì)違規(guī)人員的從業(yè)禁止規(guī)定，個(gè)人誠(chéng)信系統(tǒng)尚未協(xié)調(diào)統(tǒng)一，違規(guī)人員換家單位或者換個(gè)區(qū)域就業(yè)毫無障礙。另外，依據(jù)《檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》，處罰措施由弱到強(qiáng)分別有自行改正、責(zé)令改正、責(zé)令整改、罰款、暫停或撤銷資質(zhì)等手段，但是處罰上限3 萬元，暫停資質(zhì)3 個(gè)月的時(shí)限，對(duì)環(huán)境測(cè)機(jī)構(gòu)的震懾力極為有限。

4 環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)市場(chǎng)化障礙解決對(duì)策

4.1 增強(qiáng)準(zhǔn)入政策的創(chuàng)新力

在全國(guó)宏觀政策層面，應(yīng)確保準(zhǔn)入政策與環(huán)境監(jiān)測(cè)核心政策一致。雖然簡(jiǎn)政放權(quán)背景下的準(zhǔn)入條件應(yīng)降低，地方可以針對(duì)本地特點(diǎn)，在不違背國(guó)家政策的基礎(chǔ)上，對(duì)政策進(jìn)行靈活調(diào)整，如根據(jù)本地市場(chǎng)需求，加快具備新污染物監(jiān)測(cè)能力的機(jī)構(gòu)的資質(zhì)審批進(jìn)度、對(duì)錄用違規(guī)人員的機(jī)構(gòu)加大審查力度、外省優(yōu)質(zhì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)免于現(xiàn)場(chǎng)審查等，從而形成國(guó)家政策和地方政策的有效配合，促進(jìn)不同區(qū)域環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)達(dá)到靈活調(diào)動(dòng)。環(huán)境主管部門在政府購(gòu)買服務(wù)時(shí)，也可在招標(biāo)文件設(shè)立約束性條款，對(duì)社會(huì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)能力、儀器設(shè)備和人員數(shù)量、檢測(cè)經(jīng)歷等方面從嚴(yán)把關(guān)，在保障招標(biāo)項(xiàng)目順利實(shí)施的同時(shí)，也對(duì)市場(chǎng)化方向做出有效引導(dǎo)，促進(jìn)企業(yè)的良性競(jìng)爭(zhēng)。

4.2 健全監(jiān)督評(píng)價(jià)體系

市場(chǎng)監(jiān)督管理部門應(yīng)對(duì)社會(huì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)持續(xù)地進(jìn)行有效性監(jiān)督管理，生態(tài)環(huán)境部門則從數(shù)據(jù)質(zhì)量著手，制訂全面的監(jiān)督措施。一方面，政府管理部門應(yīng)組建有經(jīng)驗(yàn)、高水平的技術(shù)人員組成常態(tài)化監(jiān)管隊(duì)伍，對(duì)社會(huì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)做全面檢查和飛行檢查，確保數(shù)據(jù)質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)[7]；另一方面，管理部門應(yīng)豐富監(jiān)督管理形式，除監(jiān)督檢查外，還可以建立信用評(píng)價(jià)體系、預(yù)警與退出機(jī)制、黑名單制度等對(duì)社會(huì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的能力、信用實(shí)施長(zhǎng)效監(jiān)管。

4.3 構(gòu)建信息化監(jiān)督管理平臺(tái)

構(gòu)建信息化監(jiān)督管理平臺(tái)，納入機(jī)構(gòu)能力、人員信息、儀器設(shè)備信息等基本信息，解決管理部門和社會(huì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)監(jiān)督管理部門和環(huán)境管理部門之間信息不對(duì)稱的根本矛盾，實(shí)現(xiàn)對(duì)從業(yè)人員的跟蹤管理，同時(shí)通過大數(shù)據(jù)分析轄區(qū)內(nèi)環(huán)境監(jiān)測(cè)市場(chǎng)現(xiàn)狀，為環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)提供指引。條件成熟的情況下，可將政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目中采樣和分析過程可視化，實(shí)時(shí)上傳現(xiàn)場(chǎng)采樣照片和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，幫助政府跟蹤項(xiàng)目實(shí)施，彌補(bǔ)現(xiàn)行監(jiān)督管理機(jī)制在采樣環(huán)節(jié)監(jiān)管的空白。關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)處罰及人員失信記錄，便于社會(huì)監(jiān)督。

4.4 發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)監(jiān)督作用

環(huán)境監(jiān)測(cè)的市場(chǎng)化不能僅僅依靠政府監(jiān)督，還需要發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)的作用。一方面，行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)對(duì)協(xié)會(huì)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行把關(guān)，對(duì)潛在的和已經(jīng)入選的監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)有充分的信息掌握，還需對(duì)非管轄區(qū)域的監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)實(shí)力有充分了解，便于制訂合理的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，也為適度監(jiān)督提供參考。同時(shí)，行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)監(jiān)督通過與官方建立交流通道，將市場(chǎng)訴求予以及時(shí)傳遞，也有助于提高市場(chǎng)活力，降低政府行政壓力。同時(shí)應(yīng)向社會(huì)普及相關(guān)環(huán)境監(jiān)測(cè)知識(shí)，發(fā)揮群眾等社會(huì)監(jiān)督力量的作用[8-9]。

4.5 增加處罰手段

處罰手段的剛性和效力是確保環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)市場(chǎng)良性進(jìn)程的重要保證。對(duì)于偽造或篡改數(shù)據(jù)的人員，政府應(yīng)嚴(yán)禁其再次進(jìn)入環(huán)境監(jiān)測(cè)市場(chǎng)，并將違法信息納入征信，以提高數(shù)據(jù)造假成本。同時(shí)，提高對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的處罰力度，增加處罰金額上限，對(duì)存在違規(guī)行為的機(jī)構(gòu)，根據(jù)其違規(guī)程度，設(shè)置政府購(gòu)買服務(wù)禁止參與競(jìng)爭(zhēng)時(shí)限，從而促進(jìn)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)能夠?qū)嵤虑笫恰⒑侠砗戏ǖ刈龊帽O(jiān)測(cè)。

5 結(jié)語

環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)市場(chǎng)化不僅僅需要相關(guān)政府部門提高監(jiān)管能力，還需要得到政府的法律法規(guī)和政策保障，以及行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)的支持與監(jiān)督。新時(shí)代的環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)市場(chǎng)化，需要緊密結(jié)合信息科技力量，讓政府更好地充當(dāng)“掌舵者”，從而為市場(chǎng)提供引導(dǎo)和規(guī)范指導(dǎo)，避免市場(chǎng)的惡意競(jìng)爭(zhēng)，讓環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)市場(chǎng)得以規(guī)范、健康地成長(zhǎng)。