新形勢下消防監(jiān)督管理模式的創(chuàng)新研究

任福鵬

（陜西省消防救援總隊西安市支隊新城大隊，陜西西安 710000）

0.引言

隨著城市化建設不斷加快，地下設施、高層建筑的規(guī)模體量逐漸增長，加大了火災隱患風險，消防環(huán)境愈發(fā)復雜，消防監(jiān)督和管理的模式要進行創(chuàng)新，要改變滯后的陳舊局面。面對復雜的社會環(huán)境、經濟環(huán)境，在消防監(jiān)督和管理模式的創(chuàng)建中要以提高消防工作的效率、強化安全性為目標，將消防監(jiān)管的作用發(fā)揮出來，完善消防監(jiān)督管理模式的功能。為此，要推動落實“三個轉變”，即從“單一監(jiān)管”向“綜合監(jiān)管”轉變、從“管事”向“管人”轉變、從查隱患向查責任轉變。

1.消防監(jiān)管的發(fā)展歷程

（1）一元化模式。1957年《消防監(jiān)督條例》和1984年《中華人民共和國消防條例》及實施細則，初步形成“誰主管、誰負責”思想?！断辣O(jiān)督條例》的實施對于促進我國消防事業(yè)發(fā)展具有重大意義，并對各級政府和經濟主管部門開展消防工作提出了要求，隨后，各部委也相繼出臺本行業(yè)的消防工作指導性文件。《條例》明確了消防監(jiān)督工作的行為準則，消防監(jiān)督機關的任務，這是消防工作歷史上的“第一次”，一元化模式的下消防監(jiān)管的初期發(fā)展階段也是整個消防監(jiān)管發(fā)展歷程中的基礎。

（2）二元化模式。1998年頒布實施的《中華人民共和國消防法》，提出“專門機關和群眾相結合”原則。凸顯消防工作社會性、群眾性，還有濃厚計劃經濟色彩。《消防法》強調繼續(xù)貫徹“預防為主，防消結合”的方針，明確消防工作由國務院領導、各級政府負責，重點加強公共消防設施建設和管理、建筑工程的消防安全審核監(jiān)督、人員集中的公共場所的消防安全管理等，進一步明確單位的防火安全責任，加大對違反消防法律、法規(guī)行為的處罰力度。

（3）四位一體模式。2008年《中華人民共和國消防法》，提出了“政府統(tǒng)一領導，部門依法監(jiān)管，單位全面負責，公民積極參與”的原則。新修訂《消防法》以消防工作社會化為主線，進一步明確了消防安全責任制，加強和改革了消防監(jiān)督管理制度，建立健全了防范火災風險的市場調節(jié)和社會服務機制，進一步完善了消防執(zhí)法和應急救援工作規(guī)定，健全完善了消防執(zhí)法監(jiān)督機制，形成四位一體的新模式。

（4）現(xiàn)代治理模式。在黨的十九大報告中，習近平總書記提出社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化，打造新時代共治共建共享的社會治理格局。中國消防在繼承中發(fā)展、在發(fā)展中創(chuàng)新，要順應時代發(fā)展需要，在社會治理理論指導下推動消防治理主體多元化，要對傳統(tǒng)消防治理方式實行重大變革，實現(xiàn)消防治理方式的轉變。堅持系統(tǒng)治理，使治理主體從消防部門向政府主導、社會共同治理轉變;堅持依法治理，使治理方式從管控規(guī)制向法制保障轉變;堅持綜合治理，使治理手段從單一手段向多種手段綜合運用轉變;堅持源頭治理，使治理重心從事后處置向源頭治理轉變。通過“三個轉變”，使消防工作趨于時代性、把握規(guī)律性、富于創(chuàng)造性。

2.現(xiàn)代社會的治理要求

“十四五”規(guī)劃擘畫新發(fā)展藍圖，對消防作工提出新挑戰(zhàn)：要心系“國之大者”，統(tǒng)籌“兩件大事”，弘揚“兩個至上”，提升防災減災救災能力，打造共建共治共享的社會治理格局。消防工作要與時俱進，立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，融入新發(fā)展格局，完善黨要領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，建設更高水平的平安中國。

（1）立足新發(fā)展階段。從消防維度來看，1）安全發(fā)展：牢固樹立“兩個至上”（人民至上，生命至上）發(fā)展理念；2）可持續(xù)發(fā)展：堅持公平性、程序性、共同性，目標是規(guī)范、有序；3）高質量發(fā)展：以質為先，質量速度并重，目標是大國、強國。

（2）貫徹新發(fā)展理念。習近平指出：“發(fā)展理念是發(fā)展行動的先導，是發(fā)展思路，發(fā)展方向，發(fā)展著力點的集中體現(xiàn)”，5大發(fā)展理念：1）實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力；2）增強發(fā)展整體性協(xié)調性。事物是普遍聯(lián)系相互作用的；3）推進人與自然和諧共生。綠色發(fā)展，尊重自然、順應自然、保護自然；4）形成對外開放的新體制。和平發(fā)展，合作共贏，構建人類命運共同體；5）踐行以人民為中心思想，共享發(fā)展成果，更多更公平惠及全體人民。

（3）構建新發(fā)展格局。新發(fā)展格局要義：1）應對新發(fā)展階段機遇和挑戰(zhàn)；2）貫徹新發(fā)展理念的戰(zhàn)略選擇；3）事關全局的系統(tǒng)性深層次變革。

新發(fā)展格局的重要組成，構建新時代共建共治共享的社會治理格局：1）堅持安全發(fā)展理念，破解社會治理難題，確保社會安全有序發(fā)展；2）提高社會治理社會化、法制化、智能化、專業(yè)水平；3）加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法制保障的社會治理體制；4）堅持和完善共建共治共享的社會治理制度。

消防救援機構如何融入新發(fā)展格局：1）做“加法”，主動服務，適應人民群眾對安全的新需要；2）做“減法”，依法治理，營造市場化法治化的營商環(huán)境；3）做“乘法”，協(xié)同發(fā)展，助力激發(fā)全社會創(chuàng)新活力體系；4）做“除法”，嚴明紀律，傾力建設良好的消防安全環(huán)境[1]。

3.消防監(jiān)管的改革思路和優(yōu)化策略

3.1 保險公司為單位承擔消防責任

3.1.1 政府為保險服務提供支撐

火災公眾責任保險是以經營業(yè)主的賠付責任為保險標的，將經營業(yè)主的賠付風險轉移給保險公司，保險公司將損失分攤到每一位投保者，減少了經營業(yè)主及政府的賠償壓力。而且保險公司還可通過風險管理，有效降低風險，減少火災事故發(fā)生的可能性。對于增強保障公共安全和處置突發(fā)事件的能力，減輕政府災后救助負擔具有重要意義。

（1）出臺法規(guī)。通過地方法規(guī)和消防條例單行本等形式，明確投保政策和相關責任，將投保范圍、保費核定、服務要求等做出基本規(guī)定，確保合理競爭環(huán)境和可行的規(guī)范依據(jù)。由原來的自由投保模式向強制投保轉變提供法律保障。

（2）營商扶持。1）對于已發(fā)放保險證的單位在辦理證照（合格證）時，采取一定的豁免政策降低執(zhí)法抽查比率；2）職能部門首次檢查隱患不罰；3）采用無息貸款惠民政策進行保費繳納，或者減免部分營業(yè)稅收或將風險抵押金轉換投保。

3.1.2 保險公司承擔消防中介服務職能

（1）保險公司對于參保單位進行消防安全評估，根據(jù)火災危險性和消防安全管理水平確定費率，確保安全的前提下發(fā)放保險證。

（2）保險公司承擔消防技術服務，維護保養(yǎng)消防設施，排查消防隱患，提出整改措施，組織復驗。若復驗不合格，將結果抄送行業(yè)主管部門、行業(yè)協(xié)會、情節(jié)嚴重者可撤銷保險證，上報當?shù)厝嗣裾?/p>

（3）承擔罰責：對于保險公司疏于服務，事前預防能力不足，安全培訓和應急疏散演練服務缺失，隱患查改不到位情況，消防部門可以將對經營單位的行政處罰按責任比率轉嫁為對保險公司的處罰。

3.2 夯實行業(yè)監(jiān)管責任

目前的消防法律體系，實行消防安全責任，堅持黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責的總要求，建立各級黨委、政府和行業(yè)部門責任清單，健全責任鏈條，將年度消防工作目標責任考核結果納入各級各部門領導班子、領導干部考核和績效管理、平安建設考評范疇，推動消防工作履職情況納入政務督查和紀委、監(jiān)委監(jiān)督。

為進一步推動行業(yè)部門落實消防安全責任，從根本上有效提升行業(yè)部門消防安全標準化管理水平和監(jiān)管效能。消防部門起草行業(yè)消防安全標準化管理指導性文件，從行業(yè)部門標準化管理內容、消防安全責任制落實建議、一般性檢查方法、清單式記錄登記、聯(lián)勤機制建設、消防安全突出風險整治以及消防安全專項整治“三年行動”等方面進行了系統(tǒng)規(guī)范和量化細化，使行業(yè)部門督導、檢查、指導、培訓等責任制落實工作有規(guī)可依、有章可循，重點強化行業(yè)部門消防安全職責履行和消防業(yè)務水平提高，使其成為消防安全工作督導的“行家里手”[2]。

各行業(yè)主管部門可以指導各自分管的行業(yè)建立協(xié)會，建立健全各行業(yè)消防安全規(guī)范和標準，如《大型綜合體消防安全管理規(guī)則》，對于大型綜合體向標準化管理、落實單位主體責任、提升消防安全管理水平起到極大推動作用。實行分級分類管理，按照火災危害程度及規(guī)模大小、生產性質等特征對社會單位進行分類，由協(xié)會聘請第三方服務機構按照類別進行消防安全評估，對照各自行業(yè)規(guī)范和標準，如實對單位進行綜合評估，確定消防安全風險等級，給出整改具體意見，限期整改，到期復查。將復查的不合格意見抄送協(xié)會，上報行業(yè)主管部門，通過各種媒體曝光隱患，向社會公開。根據(jù)風險等級確定消防部門的抽查頻次，消防部門在檢查過程中如有發(fā)現(xiàn)存在弄虛作假、不履職盡職、存在較嚴重安全隱患的，根據(jù)檢查情況視情節(jié)上報政府，依法追究單位主體、第三方服務機構、協(xié)會、行業(yè)主管部門責任。這樣不僅實現(xiàn)“三個轉變”中的由查隱患到查責任的轉變，由管事向管人轉變，還有效的防止社會單位與服務機構由于雇主與被雇關系導致的消防服務弄虛作假的問題，真正發(fā)揮第三方服務企業(yè)的正面積極作用。

3.3 建立多種形式的消防隊伍

隨著消防事業(yè)快速發(fā)展，消防隊伍不斷壯大了，火災防控和滅火救援能力進一步增強，但是，社會面的火災防控形勢依舊嚴峻，特別是偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防工作基礎仍然薄弱。為進一步加強基層消防監(jiān)管力量建設，探索基層消防監(jiān)督執(zhí)法新模式，消防救援所按照“防消融合”的原則解決基層消防安全治理難度大、機制體制不順等問題，在鎮(zhèn)（街）成立消防救援所，消防所實行所長負責制，由分管消防工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導擔任所長；所內的消防安全管理人員由縣消防救援大隊、人社局、財政局統(tǒng)一招聘審查，統(tǒng)一培訓考核，統(tǒng)一派駐上崗，在縣級消防救援大隊的業(yè)務指導下實體化運行，具體負責協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府做好消防監(jiān)督管理工作，指導鎮(zhèn)有關部門和村（社區(qū)）依法履行消防工作職責，統(tǒng)籌做好鎮(zhèn)街消防監(jiān)督、火災撲救、應急救援等工作，重點履行好督促落實消防安全網格化管理，依法履行消防專業(yè)監(jiān)管職責；分析、研判本行政區(qū)域消防安全形勢；組織開展執(zhí)勤訓練工作，提升滅火救援戰(zhàn)斗力；開展消防安全專項治理、重大火災隱患整治，及時消除火災隱患；健全完善基層消防聯(lián)勤聯(lián)動機制以及建設“防火、滅火和消防宣傳培訓”一體化隊伍[3]。暢通三級監(jiān)管網絡，構建消防安全綜合治理藍圖，形成職責分明、高效運作的閉環(huán)，破解了消防治理“最后一公里”難題。

3.4 加強專業(yè)人才隊伍建設

人才資源的支持是各個行業(yè)領域發(fā)展中必備的資源，在新形勢消防監(jiān)督和管理模式的創(chuàng)新中，同樣要在人才的支持下展開，人才資源的作用是不可忽視的，在部分地區(qū)消防監(jiān)督和管理工作的實踐中，人才匱乏的現(xiàn)象十分普遍，專業(yè)型、現(xiàn)代化實踐型人才缺失導致了消防監(jiān)督和管理工作目標難以落實。因此要加大對消防監(jiān)督管理人才的有效培養(yǎng)，強化人才的培養(yǎng)和建設力度，將高校作為人才培養(yǎng)和輸出的關鍵點，針對消防監(jiān)督和管理的人才進行大規(guī)模、大范圍的培育，提高消防監(jiān)管人才的綜合素質。緊跟時代發(fā)展的腳步，與時俱進，革新發(fā)展觀念，強化消防監(jiān)管的責任意識，使更多的高素質型消防監(jiān)督檢查人才充實到消防監(jiān)管的隊伍中，為人民群眾的生命安全、財產安全提供切實的保障，參與到對社會穩(wěn)定發(fā)展的維護中來，發(fā)光發(fā)熱，貢獻自身的專業(yè)力量[4]。在消防監(jiān)督和管理的人員培訓中要加大培訓力度，面向消防隊伍進行消防監(jiān)督檢查知識的培訓，使其完善知識體系，掌握更多領域的消防專業(yè)知識，為消防隊伍中充實更多的專業(yè)型人才，真正為消防監(jiān)督和管理工作保駕護航。

推動消防安全專家?guī)旖ㄔO。專家?guī)炜商岣叻婪痘馍鐣拦ぷ黝I域重大風險水平，發(fā)揮專家在社會化消防工作中的咨詢和技術支撐作用，提升消防監(jiān)督管理水平和能力，因此健全完善消防安全專家?guī)?，加強消防安全專家?guī)旖ㄔO，可建立各地消防安全專家?guī)旃芾頇C構，負責辦理日常事務，如專家聘任、使用等服務和管理工作。專家可以為消防工作提供以下服務：（1）參加消防機構組織防火工作專項檢查；（2）參加消防機構的重大或疑難火災事故調查；（3）為消防工作相關法律法規(guī)、方針政策、標準規(guī)范、消防規(guī)劃和消防安全形勢分析等提供技術支撐；（4）參加消防領域科技項目評審、消防安全問題的專題調研，開展消防安全技術咨詢。按照專家專業(yè)領域不同進行分類，專家?guī)旆衷O建筑防火、消防安全檢查、危險化學品防火、電氣防火、新能源新材料、消防宣傳培訓、消防裝備和設備、滅火救援、消防技術服務、智慧消防、事故調查等專業(yè)方向。

4.結語

在科學技術的快速發(fā)展下，消防監(jiān)督和管理模式的創(chuàng)新要積極適應新時代的挑戰(zhàn)，降低火災發(fā)生風險。對于火災可能引起的人員傷害、財產損失降到最低，在改進傳統(tǒng)的消防監(jiān)管模式中創(chuàng)新監(jiān)管手段，構建起科學、有效的消防監(jiān)督管理體系，營造安全的消防環(huán)境，促進社會的穩(wěn)定運轉。