鄉(xiāng)村振興視域下農(nóng)村養(yǎng)老兜底保障的法治優(yōu)化研究

蔡煒聰 湯耀平

中國農(nóng)村人口老齡化趨勢愈發(fā)嚴重，農(nóng)村困難老年人的比例也將不斷上升。2015年我國失能老年人就達到4000萬以上[1]，其中農(nóng)村完全失能老人達829萬，全國未被納入失能統(tǒng)計范疇的失智老人全國規(guī)模也將超800萬[2]。有學(xué)者基于CHARLS數(shù)據(jù)進一步推斷，2018年，農(nóng)村60歲以上老年人失能率為26.5%，相比城市高9.3%[3]。與此同時，中國老年人貧困發(fā)生率也是農(nóng)村遠高于城市、高齡遠高于低齡。農(nóng)村困難老年人多重生活困境交織在一起，空巢、孤寡老人往往也是貧困高發(fā)群體。在市場經(jīng)濟下，當前的社會保障仍未能夠完全抵消農(nóng)村收入差距[4]，因而亟需為農(nóng)村困難老年人提供更加完善、更加法治化的兜底保障。

一、兜底保障的反貧困需要與法理基礎(chǔ)

鞏固脫貧攻堅成果，防止出現(xiàn)規(guī)?；地毷青l(xiāng)村振興戰(zhàn)略的底線，當前存量巨大的農(nóng)村脆弱性脫貧老年人是導(dǎo)向返貧惡性循環(huán)的主要影響因素[5]。完善農(nóng)村養(yǎng)老的兜底保障，是鄉(xiāng)村振興視域下防止出現(xiàn)規(guī)模性返貧的反貧困現(xiàn)實需要。

兜底保障是民生保障工作的底線，其本質(zhì)上是權(quán)利問題[6]，而權(quán)利又分為權(quán)利能力和行為能力，權(quán)利能力人人擁有，但行為能力受后天影響顯著，特別是在以農(nóng)村困難老年人為首的弱勢群體，其行為能力在事實上受損嚴重，因此農(nóng)村養(yǎng)老的兜底需要法制規(guī)范的介入，以保障農(nóng)村困難老年人的權(quán)利能力和行為能力的統(tǒng)一。1956年6月頒布實施的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》就將包括老年人在內(nèi)的兜底照護制度化，自此兜底保障有法可依、有制可循。2014年2月公布，2019年3月修訂的《社會救助暫行辦法》則進一步統(tǒng)籌各項民生兜底制度。通常來說，社會保障制度和公共服務(wù)體系是健全養(yǎng)老體系和兜底民生建設(shè)的兩大支柱，如《鄉(xiāng)村振興促進法》中提出“發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)，要促進社會保障……資源向農(nóng)村傾斜，提升鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)水平”。置于制度與服務(wù)之上的兜底理念指導(dǎo)農(nóng)村養(yǎng)老兜底保障。歸納起來，兜住農(nóng)村養(yǎng)老底線，既需要先進的理念引領(lǐng)、現(xiàn)代化的制度支撐，也需要有充足的服務(wù)供給，先進的兜底理念下通過體系化的制度配套服務(wù)才能產(chǎn)生優(yōu)良的兜底保障效能。梳理相關(guān)文獻可以發(fā)現(xiàn)，針對兜底保障的價值理念、制度框架、養(yǎng)老服務(wù)等展開討論的研究并不匱乏，且對現(xiàn)有的問題和未來發(fā)展的規(guī)劃都有詳實分析，但現(xiàn)有研究少有將這三者結(jié)合起來整體性探討農(nóng)村養(yǎng)老兜底保障的。本文即是在鄉(xiāng)村振興視域下，從兜底理念、制度支撐及服務(wù)供給三個維度出發(fā)試圖探究農(nóng)村養(yǎng)老的兜底保障現(xiàn)狀，并對其進行分析和評價，論述如何法治優(yōu)化當前的農(nóng)村養(yǎng)老兜底保障。

二、農(nóng)村養(yǎng)老兜底保障現(xiàn)狀

(一)兜底理念

新中國成立初期在社會主義工業(yè)化建設(shè)的大背景下，養(yǎng)老保障更多向城鎮(zhèn)職工傾斜，在相當長的一段時間內(nèi)農(nóng)村集體和家庭承擔著兜底保障責(zé)任。直至《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》實施之后，包括老年人在內(nèi)的五保戶才開始由財政供養(yǎng)。歸結(jié)起來，國家意志、農(nóng)村社會、家庭子女的思想認識自上而下影響農(nóng)村養(yǎng)老兜底保障的實現(xiàn)。

1.國家意志：“以人民為中心”的發(fā)展思想

2015年，習(xí)近平總書記首提“以人民為中心”的發(fā)展理念，農(nóng)村養(yǎng)老的兜底性民生保障本質(zhì)上是堅持“以人民為中心”思想基礎(chǔ)上的實踐創(chuàng)新[7]，堅持“以人民為中心”的發(fā)展思想，必須發(fā)展人民民主、增進民生福祉，而對弱勢群體予以救濟被視為改善民生的重要舉措。農(nóng)村的低收、失能及失智老年群體是弱勢群體的最主要增量，通過接續(xù)不斷地兜底性社會保障和養(yǎng)老服務(wù)對農(nóng)村困難老年人的救濟是兜底保障的主要實踐內(nèi)容。“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃中也強調(diào)了政府在兜底線中的主體責(zé)任。

2.社會氛圍：農(nóng)村宗族文化的集體規(guī)范

在現(xiàn)代制度規(guī)范之前，具有深厚歷史積淀的農(nóng)村宗族文化集體規(guī)范對兜底保障影響深遠。工業(yè)化建設(shè)和人口流動沖擊了城市的宗族體系，農(nóng)村社會成為宗族文化的“保留地”，但在工業(yè)化的浪潮席卷下農(nóng)村空心化愈發(fā)嚴重，宗族文化也逐漸式微。

3.子女認知：責(zé)任與負擔的個體矛盾

傳統(tǒng)農(nóng)村社會孝文化教育下，子女普遍認為贍養(yǎng)老人是自身責(zé)無旁貸的道德責(zé)任。但有研究表明，子女照顧負擔越重，其照顧表現(xiàn)越消極[8]。農(nóng)村空心化現(xiàn)狀下，老年人失能倒逼青年勞動力回流，就業(yè)環(huán)境的改變和收入水平的下降也給子女帶來巨大壓力，經(jīng)濟困難的老年人子女照顧表現(xiàn)更消極[8]，低收入困境進一步加重子女照護失能老年人負擔?？梢?，農(nóng)村養(yǎng)老兜底保障在個體層面存在責(zé)任與負擔的顯著對立，亟需外部力量的介入以改變其對立現(xiàn)狀。

(二)制度支撐

社會保險、社會救助與專項補貼在農(nóng)村養(yǎng)老兜底保障中的作用和貢獻各有不同，也存在許多問題，尚未能夠為農(nóng)村困難老年人提供穩(wěn)定、可持續(xù)的兜底保障(具體見表1)。

其一，農(nóng)村社會保險制度：有限參與與差異公平。截至2020年底，全國已有5.42億人參與農(nóng)村社會保險，3014萬貧困老年人領(lǐng)取相關(guān)福利保障[9]?？傮w上，農(nóng)村困難老年人在社保中的參與極為有限。以新農(nóng)保為例，低收入農(nóng)民以最低等次繳費，加上利息及政府補貼，每月只能拿到一百元左右的保險金[10]，以全國人均GDP最低的甘肅省農(nóng)村人均年收入11433元推算，以最低等次繳費的養(yǎng)老金替代率僅為10.5%。

其二，農(nóng)村社會救助制度：待遇差距與事后救助。我國于2014年公布《社會救助暫行辦法》，形成體系化的救助體系?！吧鐣Ｕ隙档滓慌钡拿撠毚胧┘畜w現(xiàn)于社會救助。在這套救助體系執(zhí)行過程中仍存在不少問題，對養(yǎng)老兜底保障提出巨大挑戰(zhàn)。一是待遇的地域差距問題。一般來說，地方救助標準主要參考經(jīng)濟社會發(fā)展水平和物價變化情況，這導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間與農(nóng)村之間的巨大差距。二是救助理念的問題。這套救助體系更多是一種“亡羊補牢”式的事后及被動救助，但農(nóng)村困難老年人往往無力先行支付高昂的醫(yī)療費，且老年人體質(zhì)孱弱，耽誤最佳治療時機會導(dǎo)致嚴重的后果，進而間接加重了醫(yī)療救助資金的負擔。

其三，專項補貼制度：多層次與碎片化。養(yǎng)老補貼制度多以地方發(fā)展水平、老年生活需求、年齡、勞動能力、殘疾等級等為補貼標準，為符合條件的老年人或農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)放補貼。其多層次的特性基本覆蓋了困難老年人的主要需求，在全國范圍內(nèi)的普及率高，基本實現(xiàn)全覆蓋。但各項補貼制度在待遇水平、資格認定上存在顯著的地區(qū)差異，導(dǎo)致制度的碎片化問題。

(三)服務(wù)供給

相對貧困治理下的農(nóng)村兜底養(yǎng)老工作，不僅僅關(guān)注經(jīng)濟補助，而且也應(yīng)該重視提供兜底性和預(yù)防性的養(yǎng)老服務(wù)的供給，設(shè)施和人才是服務(wù)供給的兩大要素。

1.設(shè)施建設(shè)：集中與分散供養(yǎng)資源錯配

農(nóng)村兜底性養(yǎng)老服務(wù)主要以特困供養(yǎng)的服務(wù)方式開展，分散供養(yǎng)和集中供養(yǎng)分別占80%、20%[17]，分散供養(yǎng)一般采用委托照料的方式在家庭和社區(qū)提供養(yǎng)老服務(wù)，農(nóng)村建有社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和設(shè)施20.9萬個[18]，占全國的七成。雖占比高，但在覆蓋率及地理可及性上仍存在問題。在覆蓋率上，以2020年的行政村數(shù)量推斷，農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施的覆蓋率僅為40%左右；在地理可及性上，當前農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施配置的重心一般位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)或行政村中心村，對邊緣自然村老年人極不友好。集中供養(yǎng)上一般由敬老院等提供特困供養(yǎng)的養(yǎng)老機構(gòu)為老年人集中提供穩(wěn)定的生活照料服務(wù)。建設(shè)特困供養(yǎng)機構(gòu)是農(nóng)村兜底養(yǎng)老服務(wù)的主要形式，農(nóng)村共有特困供養(yǎng)機構(gòu) 17153個，床位174.8萬張[18]，按照集中供養(yǎng)人員占比20%比例推算，現(xiàn)有農(nóng)村特困集中供養(yǎng)人員約89.3萬人[18]，基礎(chǔ)床位過剩，但護理型床位欠缺。可以看出，由于農(nóng)村資源有限，即使分散供養(yǎng)人員占據(jù)農(nóng)村困難老年人的主要部分，但兜底性的養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)仍側(cè)重于集中供養(yǎng)，由此產(chǎn)生供需錯配現(xiàn)象。

2.人才培養(yǎng)：缺口大且依賴內(nèi)循環(huán)

從理論出發(fā)，有學(xué)者將老年人的需求劃分為基礎(chǔ)型需求、享受型需求及支持型需求[19]。現(xiàn)有人才主要有為基礎(chǔ)型需求服務(wù)的養(yǎng)老護理員以及為享受支持型需求服務(wù)的泛人才。養(yǎng)老護理員是兜底性養(yǎng)老服務(wù)人才的主體，其主要的服務(wù)場域是特困供養(yǎng)機構(gòu)，當前養(yǎng)老護理員的供給缺口大，更多依賴于本土服務(wù)人員的內(nèi)循環(huán)，大多為家庭婦女或退休農(nóng)民工，他們往往年齡偏大，依賴樸素的生活經(jīng)驗照顧老年人。泛人才包括村委會成員、社會工作者、志愿者等，服務(wù)場域主要是農(nóng)村家庭、社區(qū)。功能偏向于人群識別、日常巡訪等。隨著城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)體系的縱深推進，各地組織引導(dǎo)民政干部、村委會工作人員參與到養(yǎng)老服務(wù)能力培養(yǎng)中。但無論是數(shù)量還是質(zhì)量上，農(nóng)村兜底性養(yǎng)老人才依舊面臨著嚴重的供給困境。

四、農(nóng)村養(yǎng)老兜底保障的主要癥結(jié)

(一)三大矛盾促使養(yǎng)老兜底保障受阻

一是治理與服務(wù)的矛盾。“以人民為中心”的發(fā)展思想強調(diào)了人民群眾的主體性地位，新時代“以人民為中心”的民生思想要實現(xiàn)老有所養(yǎng)、弱有所扶更要強調(diào)尊重農(nóng)村困難老年人在兜底保障中的主體性，但越來越科層化和正規(guī)化的村級組織傾向于把老年人當作治理的對象，而非服務(wù)的主體[20]。二是集中與分散供養(yǎng)的矛盾。在資源有限的情況下，偏重于20%的集中供養(yǎng)老年人，而忽略了80%的分散供養(yǎng)老年人、低保、特困供養(yǎng)邊緣群體的需求也沒有得到滿足，特困供養(yǎng)機構(gòu)的床位過剩，社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施的覆蓋不足佐證了這一點。三是個體責(zé)任與負擔的矛盾?！笆奈濉眹依淆g事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃在“多方參與，共建共享”中強調(diào)鞏固家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)地位，但農(nóng)村高齡、失能老人往往維權(quán)意識有限、厭訟觀念強，其兜底性照顧依賴于兒女個體的道德意識，當前農(nóng)村空心化問題致使集體文化規(guī)范式微，子女承擔贍養(yǎng)義務(wù)的道德監(jiān)督者缺位，再加上伴隨著城市化而來的個體化和家庭核心化，諸如家庭失能照護的兜底照顧的有效性難以保障。

(二)兜底保障的專項立法不足

當前農(nóng)村養(yǎng)老兜底保障的頂層立法依然停留在政策推動層面，專項立法不足。現(xiàn)有涉及農(nóng)村養(yǎng)老兜底保障的法律制度主要包括2014年頒布的《社會救助暫行辦法》，2020年頒布的《社會救助法》草案，以及《鄉(xiāng)村振興促進法》《老年人權(quán)益保障法》等，但無論是《社會救助暫行辦法》抑或是《社會救助法》，都是通過授權(quán)立法的迂回策略[21]，具體實施辦法和標準授權(quán)由地方制定，易造成城鄉(xiāng)之間、不同農(nóng)村所在地之間兜底保障的資格認定、分類、待遇標準的迥異，《鄉(xiāng)村振興促進法》和《老年人權(quán)益保障法》雖然項目覆蓋范圍廣，但也只是籠統(tǒng)的規(guī)定。此外，缺乏國家層面立法的養(yǎng)老專項服務(wù)補貼制度的地域差距更加明顯。對哪些困難老年人進行補助、多大程度上進行補助、是否可以享受多重補助有很多不同的標準。標準的高低取決于農(nóng)村所在地的重視程度和財政供養(yǎng)能力，由于養(yǎng)老資源短缺，市場化經(jīng)濟下欠發(fā)達農(nóng)村無疑在碎片化的兜底保障中被邊緣化。

(三) 制度性和服務(wù)性行政給付不足

為保障農(nóng)村困難老年人權(quán)利能力與行為能力的統(tǒng)一，通過行政給付為老年人的兜底保障的制度性和服務(wù)性供給輸血是政府的應(yīng)盡之責(zé)。當前農(nóng)村養(yǎng)老兜底保障的制度性和服務(wù)性行政給付尚不足以應(yīng)對鄉(xiāng)村振興新時代下農(nóng)村群眾不斷增長的需求。具體表現(xiàn)在，在制度上已經(jīng)合并，但現(xiàn)實中城鄉(xiāng)之間的社會保險和救助水平之間依然存在巨大的待遇差距，長護險也還停留在試點階段，對于低收入農(nóng)民的資助參保力度仍不夠大。在服務(wù)性供給中，據(jù)老齡辦調(diào)查，2000年到2015年，農(nóng)村需要護理的老年人比例從6.2%上升到16.5%[22]，且護理需求體現(xiàn)為居家式的長期護理，但特困供養(yǎng)仍局限于公辦機構(gòu)的集中供養(yǎng)、服務(wù)于社區(qū)居家護理的長者食堂、家庭床位等分散供養(yǎng)服務(wù)仍未普及。

五、完善農(nóng)村養(yǎng)老兜底法治化保障的構(gòu)想

當前的兜底保障體系總體上滿足了農(nóng)村困難老年人的基本生存需求，但仍存在諸多問題，過去在長期的脫貧攻堅工作中，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)全面脫貧，我國成功消除絕對貧困，實現(xiàn)全面小康，保障了包括低收入、失能、半失能等老年人在內(nèi)社會困難群體的生存需要。在新時代下，為把握好鄉(xiāng)村振興的新方向和主旋律，需要優(yōu)化更注重主體化、多元化的農(nóng)村養(yǎng)老兜底法治化保障體系。

(一)尊重老年人在兜底保障中的主體性

尊重老年人在兜底保障中的主體性，是貫徹“以人民為中心”民生思想的必然要求，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推動下，大量民生資源自上而下推行到村，把握農(nóng)村困難老年人的合法權(quán)益和養(yǎng)老需求才能實現(xiàn)更優(yōu)質(zhì)的資源配置。一是村級組織堅持“從群眾中來到群眾中去”的工作方法，關(guān)注老年人的需求和困難，持續(xù)關(guān)愛、定期巡訪。二是維護農(nóng)村困難老年人的贍養(yǎng)權(quán)、請求權(quán)，完善《社會救助法(草案)》的司法救濟規(guī)定，推動司法救濟資源下鄉(xiāng)。三是尊重老年人居家養(yǎng)老的養(yǎng)老意愿，通過提高家庭養(yǎng)老護理補貼、重新詮釋農(nóng)村“敬老尊老愛老”的文化底蘊等制度、文化力量介入，引導(dǎo)家庭柔性回歸兜底保障體系，在家庭缺位的情況下再由政府、社會力量多元參與補位。

(二)完善農(nóng)村養(yǎng)老兜底保障的專項立法

頂層專項立法的缺失導(dǎo)致兜底保障在地方上的隨意性和不均衡，亟須完善農(nóng)村養(yǎng)老兜底保障的專項立法。一是完善專項立法，借助《社會救助法》立法契機，完善法規(guī)條款細則以及相關(guān)配套措施，如特困供養(yǎng)標準、最低生活保障標準等，并與現(xiàn)行政策做好銜接，避免制度執(zhí)行時的隨意性，限制地方過大的自由裁量權(quán)；同時劃分好中央和地方的財政責(zé)任，完善中央與地方財政責(zé)任分擔機制。二是制定關(guān)于老年低收、失能、失智的等級評估制度和依據(jù)評估等級制定的補助和服務(wù)標準，并與特困供養(yǎng)服務(wù)、養(yǎng)老專項補貼制度等相銜接。以此作為全國統(tǒng)一標準，保障兜底性標準的公平性和兜底服務(wù)的均等化。通過直接聘用、政府購買等模式引進專業(yè)第三方，如醫(yī)療機構(gòu)、農(nóng)村社會工作機構(gòu)、專業(yè)評估社會組織等識別老年人的兜底條件，建立老年兜底對象檔案，依據(jù)其失能失智等級動態(tài)調(diào)整保障方式。

(三)構(gòu)建多元化的農(nóng)村養(yǎng)老兜底保障

1.以家庭為主的參與主體多元化

家庭依然是農(nóng)村養(yǎng)老兜底保障的最重要照顧者，也是順應(yīng)老年人兜底養(yǎng)老意愿的最佳選擇。除了制度和文化力量介入外，通過產(chǎn)業(yè)振興吸引勞動力回流，是適應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求的根本性做法?？梢酝ㄟ^土地經(jīng)營、發(fā)展農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)以及吸納城市勞動密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等多渠道發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)振興，為農(nóng)村青壯年提供優(yōu)質(zhì)就業(yè)機會，促進家庭養(yǎng)老力量的回歸。家庭無法提供照護的情況下再由公辦養(yǎng)老機構(gòu)兜底，提供特困集中供養(yǎng)服務(wù)，農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)與縣域發(fā)展相融合，集中優(yōu)質(zhì)資源，建立縣鄉(xiāng)一級的公辦養(yǎng)老機構(gòu)。同時，采取固定場所、流動服務(wù)的形式為居家養(yǎng)老的分散供養(yǎng)老年人提供兜底性服務(wù)。

2.以特困老年人為主的兜底受益人多元化

構(gòu)建“上游干預(yù)+下游保障”的多層次兜底保障防線，在保障農(nóng)村特困老年人的經(jīng)濟供養(yǎng)和照護需求的前提下，完善邊緣人群識別、預(yù)警和照顧機制，隨著鄉(xiāng)村振興的發(fā)展實施動態(tài)化的兜底，將更多困難邊緣老年人納入兜底保障的受益人中。

3.以社會保障為主的保障模式多元化

社會保障、養(yǎng)老服務(wù)等都是兜底保障可選的保障模式。背靠既有的社會保障體系，通過強化社會保障的兜底功能，加大對農(nóng)村困難老年人的財政給付。設(shè)置低收入群體參保的綠色通道，保障參與機會平等，提高社會保險的經(jīng)濟供養(yǎng)能力的同時也擴大社會保險的農(nóng)村覆蓋面。增強對養(yǎng)老服務(wù)的要素給付，設(shè)施上通過深化養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)改革，加強社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提高村內(nèi)養(yǎng)老綜合服務(wù)設(shè)施覆蓋率，豐富設(shè)施功能模塊，推進設(shè)施適老化改造；人才上通過吸納農(nóng)村本土人員，如留守婦女、低齡老人等，通過自主培養(yǎng)、社會組織公益培育等形式壯大農(nóng)村養(yǎng)老護理人員隊伍，緩解護理人才短缺的現(xiàn)狀。