王雪琴
按照國際慣例,65歲及以上人口占比達(dá)7%~14%為老齡化社會(huì)(Aging society),14%~21%為老齡社會(huì)(Aged society),超過21%則為超老齡社會(huì)(Hyper-aged society)。[1]《2021年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示,我國65歲及以上人口占總?cè)丝诒壤秊?4.2%,老齡社會(huì)新形態(tài)格局已經(jīng)形成且無法逆轉(zhuǎn)。為此,在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中,如何在已有理論研究的基礎(chǔ)上,評判老齡化社會(huì)治理與老齡社會(huì)治理的治理績效,并提出老齡社會(huì)治理的未來發(fā)展愿景,是有效解決因老年人口比重提升對社會(huì)建設(shè)帶來消極影響的一項(xiàng)基礎(chǔ)性研究工作。
進(jìn)入老齡化社會(huì)20多年來,中國老齡化社會(huì)治理走出了一條兼具政治性邏輯和本土化特征的探索之路。老齡化社會(huì)治理體系跳出簡單的“政府——市場”二元結(jié)構(gòu),治理內(nèi)容突破傳統(tǒng)養(yǎng)老服務(wù)的局限,治理能力也不斷得到提升。
一是中國共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持和加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國老齡化社會(huì)治理的最大制度優(yōu)勢。進(jìn)入老齡化社會(huì)以來,黨對老齡化社會(huì)治理的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于老齡工作的各個(gè)領(lǐng)域。首先,在一系列黨中央關(guān)于老齡工作的文件中,充分體現(xiàn)了黨中央對老齡化社會(huì)治理的領(lǐng)導(dǎo)。中共中央、國務(wù)院通過的《關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》(2000年)《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》(2006年)《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》(2019年)《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見》(2021年)等文件明確提出加強(qiáng)黨對老齡工作的全面領(lǐng)導(dǎo)并把老齡工作列入日常工作議程。其次,在習(xí)近平總書記重要指示批示中,充分體現(xiàn)了黨中央對老齡化社會(huì)治理的領(lǐng)導(dǎo)。黨的十八大以來,習(xí)近平總書記對老齡工作做出重要指示達(dá)30余次,[1]逐步形成了習(xí)近平總書記關(guān)于老齡工作的重要論述,充分體現(xiàn)了黨中央對老齡工作的高度重視。最后,在老齡化社會(huì)治理的基層實(shí)踐中,各級黨委將老齡工作納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃,納入民生實(shí)事項(xiàng)目?;鶎狱h組織以及黨員群眾在社區(qū)養(yǎng)老、困難群體扶持以及老年矛盾糾紛化解等方面發(fā)揮先鋒模范作用,堅(jiān)持了黨對老齡社會(huì)治理的全面領(lǐng)導(dǎo)。
二是政府發(fā)揮主導(dǎo)作用。隨著21世紀(jì)進(jìn)入老齡化社會(huì),國家加大機(jī)構(gòu)改革力度以應(yīng)對日趨嚴(yán)重的老齡化挑戰(zhàn)。比如,1999年成立了專門解決老齡問題的國務(wù)院下屬議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——全國老齡委,來統(tǒng)籌治理相關(guān)老齡化問題。黨的十八大以來,習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào),要著力健全老齡工作體制機(jī)制。相應(yīng)地,全國老齡委、衛(wèi)健委、民政部以及發(fā)展改革委等部門在老齡化社會(huì)治理中的職能職責(zé)進(jìn)一步明確,涉老事務(wù)部門也逐步增加。以全國老齡委為例,其組成部門經(jīng)歷了2003年、2008年和2018年3次調(diào)整,從最初的22個(gè)逐漸增加到31個(gè),相關(guān)涉老部門的作用在老齡化社會(huì)治理中得到了進(jìn)一步發(fā)揮。
三是社會(huì)力量廣泛參與。首先,強(qiáng)化社會(huì)參與的頂層設(shè)計(jì)。黨的十八大以來,黨和政府充分鼓勵(lì)和調(diào)動(dòng)社會(huì)力量興辦養(yǎng)老服務(wù),進(jìn)一步拓展了政府以外的市場、社會(huì)組織、自治組織以及家庭等社會(huì)力量的參與空間。其次,制定社會(huì)參與的配套政策。以社會(huì)組織為例, 2011年9月國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知》指出要加強(qiáng)基層老齡工作機(jī)構(gòu)和老年群眾組織建設(shè);2012年1月全國老齡辦《關(guān)于加強(qiáng)基層老年協(xié)會(huì)建設(shè)的意見》進(jìn)一步對發(fā)展老年社會(huì)組織、加強(qiáng)基層老年協(xié)會(huì)建設(shè)作出具體安排。最后,優(yōu)化社會(huì)參與的具體模式。以政府購買養(yǎng)老服務(wù)為例,2014年8月《關(guān)于做好政府購買養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》確立政府購買社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的基本框架;隨后,2017年8月財(cái)政部等部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》,要求發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用,充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本特別是民間資本的積極性,逐步使社會(huì)力量成為養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的主體。
一是老齡化社會(huì)治理的覆蓋面逐漸加大。隨著老齡化程度的不斷加深,老齡化社會(huì)治理內(nèi)容跳出傳統(tǒng)民生范圍的局限,將其擴(kuò)展到更為廣泛的發(fā)展領(lǐng)域。[2]比如,2001年國務(wù)院印發(fā)《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十五”計(jì)劃綱要(2001—2005年)》,將老齡化社會(huì)治理的內(nèi)容在養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行了拓展,進(jìn)一步解決老年服務(wù)、產(chǎn)品與設(shè)施短缺,社會(huì)保障制度不夠完善等突出問題;2015年原衛(wèi)生計(jì)生委等9個(gè)部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合指導(dǎo)意見的通知》,第一次就醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工作進(jìn)行部署;2020年12月,國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于切實(shí)解決老年人運(yùn)用智能技術(shù)困難的實(shí)施方案》幫助老年人融入智能社會(huì),等等。
二是老齡化社會(huì)治理的重點(diǎn)領(lǐng)域不斷深化。進(jìn)入老齡化社會(huì)以來,包含養(yǎng)老保險(xiǎn)、養(yǎng)老服務(wù)、健康支持、社會(huì)參與、老年教育、權(quán)益保障、宜居環(huán)境等領(lǐng)域的老齡化社會(huì)治理內(nèi)容體系基本建成,且每個(gè)領(lǐng)域的治理在不斷深化。以養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展為例,2000年8月,中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》提出建立以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、社會(huì)養(yǎng)老為補(bǔ)充的養(yǎng)老機(jī)制。隨后,一系列關(guān)于加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展,如稅收優(yōu)惠、財(cái)政支持、人才培養(yǎng)、等級評定等政策措施及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)相繼出臺(tái),養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)以及專項(xiàng)服務(wù)的科學(xué)化、精細(xì)化特點(diǎn)越發(fā)明顯。
一是治理理念逐步形成。進(jìn)入21世紀(jì)以來,人口老齡化問題成為國內(nèi)外政府和社會(huì)組織越來越關(guān)注的問題。2002年《馬德里老齡問題國際行動(dòng)計(jì)劃》從社會(huì)發(fā)展、健康保障和適老環(huán)境三個(gè)方面提出了老齡社會(huì)的優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域。同年,世界衛(wèi)生組織提出了“健康、參與、保障”的積極老齡化政策框架。我國隨著改革開放初期積累的人口紅利開始逐漸消失,黨和政府更加重視人口老齡化社會(huì)新常態(tài)。特別是進(jìn)入新時(shí)代以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出了積極應(yīng)對人口老齡化的新理念、新思想、新戰(zhàn)略,[3]“民生邏輯”“人民至上”“共建共治共享”等治理理念成為老齡化社會(huì)治理遵循的核心價(jià)值。
二是治理制度執(zhí)行力逐步提升。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)“制度的生命力在于執(zhí)行”。進(jìn)入老齡化社會(huì)以來,將老齡事業(yè)發(fā)展納入政府績效考核范圍之內(nèi),以權(quán)力監(jiān)督和制度問責(zé)保證制度的有效執(zhí)行,老齡化社會(huì)治理的制度執(zhí)行能力不斷提升。
三是治理資源整合能力不斷提高。一方面,我國老齡化社會(huì)治理的資源配置能力不斷提升。以養(yǎng)老金為例,我國政府強(qiáng)大而穩(wěn)定的資源配置能力使其在應(yīng)對養(yǎng)老金支付等問題時(shí)具備較大的創(chuàng)新可能性和靈活性。另一方面,老齡化社會(huì)治理的資源聚集能力不斷提高。以養(yǎng)老服務(wù)體系為例,黨的十九屆四中全會(huì)提出“加快建設(shè)居家機(jī)構(gòu)社區(qū)相協(xié)調(diào),醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系”,打破傳統(tǒng)的“9073”“9064”配比安排,把必需的養(yǎng)老服務(wù)資源按照相應(yīng)的制度安排和頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行調(diào)撥、運(yùn)作等等。
雖然我國老齡化社會(huì)治理已取得諸多成效,但與老齡化給社會(huì)治理帶來的挑戰(zhàn)相比,還存在老齡化社會(huì)治理體系改革滯后、治理內(nèi)容有待深化和治理能力有待提升等亟待解決的問題,從“老齡化社會(huì)治理”走向“老齡社會(huì)治理”任重道遠(yuǎn)。
一是治理主體比較單一。在老齡化社會(huì)治理中,盡管社會(huì)、家庭以及個(gè)人等治理主體的責(zé)任在不斷強(qiáng)化,但建立從“政府單一主體控制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)多元主體共治”的治理格局,以及政府主導(dǎo)、社會(huì)廣泛參與的普惠型治理體系[4]還難以在短時(shí)間形成,“一核多元”的治理主體資源有待進(jìn)一步開發(fā)。
二是治理體制機(jī)制亟待完善。目前,中央和地方各級衛(wèi)健委已成為我國老齡工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的主導(dǎo)部門,但涉老事務(wù)管理的機(jī)構(gòu)眾多,職能交叉、政出多門、多頭管理、缺乏整體規(guī)劃的弊端日益顯現(xiàn),對健全老齡工作體制機(jī)制提出了更為迫切的要求,迫切需要通過統(tǒng)一和規(guī)范老齡事務(wù)的機(jī)構(gòu)設(shè)置,建立健全靈活、高效、常態(tài)化的老齡社會(huì)治理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制,來推動(dòng)涉老諸多事務(wù)的有效管理。
三是治理政策需要完善。自進(jìn)入老齡化社會(huì)以來,我國老齡化社會(huì)治理政策在滿足老年人需求、解決老齡化社會(huì)問題等方面發(fā)揮了重要作用,但還存在政策供給不足、政策銜接力度不夠等問題。隨著人口老齡化程度的不斷提高,家庭支持、老齡產(chǎn)業(yè)、老年教育、養(yǎng)老產(chǎn)品等方面的政策供給不足,與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的其他政策銜接配套不夠。
一是涉老社會(huì)事務(wù)的治理內(nèi)容有限。按照積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略要求,老齡化社會(huì)治理的內(nèi)容不僅包括養(yǎng)老服務(wù)、社會(huì)保障等民生領(lǐng)域,還應(yīng)擴(kuò)展到社會(huì)、文化、政治以及城鄉(xiāng)、區(qū)域等諸多領(lǐng)域。在實(shí)踐中,老齡化社會(huì)治理內(nèi)容重點(diǎn)聚焦在老年人養(yǎng)老問題,而老年勞動(dòng)就業(yè)、老年教育、適老環(huán)境建設(shè)以及長期護(hù)理保險(xiǎn)等滿足老年群體多元需求的治理內(nèi)容亟待補(bǔ)充,推動(dòng)基本公共服務(wù)與多樣化服務(wù)的制度安排和實(shí)踐創(chuàng)新舉措還有很大的空間。
二是涉老社會(huì)關(guān)系的治理內(nèi)容不足。法是用來調(diào)整社會(huì)關(guān)系的,相同的社會(huì)關(guān)系或者說相同的調(diào)整對象應(yīng)當(dāng)由同一類法律法規(guī)來調(diào)整。[5]作為一個(gè)老年人口數(shù)量大且老齡化程度不斷加快的國家,目前我國老年法律法規(guī)的立法還存在許多空白與缺陷,表現(xiàn)為效力層次較低的行政法規(guī)較多,上升至國家立法層面的較少;分散性、間接性法規(guī)條文較多,集中配套、功能上相互支持補(bǔ)充的法律法規(guī)較少;原則性規(guī)定較多,明確的、具有權(quán)威性的法律法規(guī)較少。
三是全生命周期的治理內(nèi)容欠缺。按照“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的老齡社會(huì)治理目標(biāo)要求,老齡化社會(huì)治理內(nèi)容不僅包括老年群體,還應(yīng)擴(kuò)展到全社會(huì)各個(gè)年齡階層。而目前我國老齡化社會(huì)治理內(nèi)容關(guān)注老年群體較多,從全生命周期視角關(guān)注其他年齡階段的內(nèi)容較少。
一是治理理念認(rèn)同度不高。要增強(qiáng)積極應(yīng)對人口老齡化的思想觀念,就要辯證看待人口老齡化及其影響。但目前老齡化社會(huì)治理仍過度聚焦于問題應(yīng)對、強(qiáng)調(diào)挑戰(zhàn),老齡社會(huì)治理理念的前瞻性未得到應(yīng)有的認(rèn)可。
二是治理執(zhí)行能力有待提升。盡管我國老齡化社會(huì)治理的制度體系已初步建立,但制度轉(zhuǎn)化為行動(dòng)的效能不高,執(zhí)行能力有待進(jìn)一步提升。以醫(yī)養(yǎng)結(jié)合為例,健康養(yǎng)老和醫(yī)療服務(wù)涉及民政、衛(wèi)健以及社保三個(gè)部門,不同部門之間存在職能交錯(cuò)、多重標(biāo)準(zhǔn)、多重管理的問題,導(dǎo)致醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)制運(yùn)行艱難,醫(yī)療資源和養(yǎng)老資源難以整合甚至呈現(xiàn)碎片化狀態(tài),[6]使得具體執(zhí)行過程中制度效力大打折扣。
三是治理方式還有待創(chuàng)新。社會(huì)化、法治化、智能化以及專業(yè)化是老齡化社會(huì)治理方式創(chuàng)新的方向。以智能化為例,從2020年初新冠肺炎疫情以來,智能化手段成為戰(zhàn)疫利器,但老年人被邊緣化的問題也凸顯。盡管國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于切實(shí)解決老年人運(yùn)用智能技術(shù)困難實(shí)施方案的通知》,但在智能社會(huì)、數(shù)字社會(huì)背景下,如何將科技創(chuàng)新不僅運(yùn)用在為老年群體的生理功能延伸和自理水平提升,而且運(yùn)用到改善老年人和社區(qū)服務(wù),從而提高老齡社會(huì)治理效能,還需要治理方式的創(chuàng)新。
2020年10月,黨的十九屆五中全會(huì)正式將積極應(yīng)對人口老齡化上升為國家戰(zhàn)略,以防范和化解老齡化帶來的人口安全和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。2021年11月,中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見》(以下簡稱《意見》),為未來新時(shí)代老齡工作指明了發(fā)展方向。在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中,需要進(jìn)一步把握我國老齡化發(fā)展趨勢,沖破不合時(shí)宜的觀念束縛,堅(jiān)持理論創(chuàng)新和實(shí)踐探索,聚焦我國老齡社會(huì)治理的關(guān)鍵領(lǐng)域,深入挖掘老齡社會(huì)治理潛能,激發(fā)老齡社會(huì)治理活力,構(gòu)建適應(yīng)中國特色的老齡社會(huì)治理方案。
明晰人口發(fā)展變化趨勢是確立老齡社會(huì)治理優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域的重要前提。學(xué)界已對未來人口老齡化發(fā)展勢態(tài)以及老齡社會(huì)轉(zhuǎn)型的階段性問題進(jìn)行了深入研究。[7][8]但隨著我國人口老齡化的加速發(fā)展,需要進(jìn)一步加強(qiáng)對于人口變化趨勢的動(dòng)態(tài)監(jiān)測,以加深對老齡社會(huì)規(guī)律性的認(rèn)識(shí)及階段性風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的把握。同時(shí),加大老年人口數(shù)據(jù)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)以及技術(shù)創(chuàng)新等方面的廣泛運(yùn)用,以長期性、全局性、前瞻性的研究推動(dòng)老齡社會(huì)治理適應(yīng)“兩個(gè)一百年”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全過程。
《意見》指出:實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略,把積極老齡觀、健康老齡化理念融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全過程。為此,學(xué)習(xí)借鑒國外做法,結(jié)合我國實(shí)際,以科學(xué)依據(jù)重新定義老齡標(biāo)準(zhǔn),以積極老齡觀、健康老齡觀重塑老年價(jià)值認(rèn)同,不斷推動(dòng)老齡社會(huì)治理模式和制度安排的“適老化”轉(zhuǎn)變。
充分發(fā)揮各級黨委在老齡社會(huì)治理中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)作用,積極發(fā)揮城鄉(xiāng)基層黨組織在老齡社會(huì)治理中的基礎(chǔ)作用。充分發(fā)揮各級政府在老齡社會(huì)治理中的政策引導(dǎo)、管理監(jiān)督、兜底保障、資金投入等績效考核職能,以此發(fā)揮各級政府的主導(dǎo)作用。通過制度創(chuàng)新,厘清社會(huì)組織、市場、家庭等不同治理主體之間的動(dòng)力因素和利益訴求,激發(fā)參與活力,走出一條具有中國特色的老齡社會(huì)應(yīng)對之路。
優(yōu)化老齡社會(huì)治理協(xié)同共治機(jī)制、治理激勵(lì)機(jī)制、利益平衡機(jī)制等機(jī)制,著重解決政府、市場、社會(huì)組織、家庭等治理主體在涉及老年健康、養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障和環(huán)境建設(shè)等方面面臨的資源投入不均衡、閑置資源利用不充分、協(xié)同共治難推進(jìn)等問題,形成統(tǒng)籌各治理主體、協(xié)調(diào)各涉老領(lǐng)域的共建共治共享老齡社會(huì)治理格局。
老齡社會(huì)治理是一個(gè)長期的過程。在推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中,需不斷整合涉老資源,發(fā)揮綜合優(yōu)勢,聚焦養(yǎng)老服務(wù)、健康支持、社會(huì)保障、社會(huì)參與、權(quán)益保障等重點(diǎn)領(lǐng)域,階段化、漸進(jìn)式、試點(diǎn)性推進(jìn)老齡社會(huì)治理,將“老齡化風(fēng)險(xiǎn)梯次應(yīng)對”理念貫徹到老齡社會(huì)治理全過程。