探索EOD模式導(dǎo)向下規(guī)劃咨詢前置策劃推動生態(tài)產(chǎn)品價值貨幣化轉(zhuǎn)換的思路

夏旖蘭（中國城市建設(shè)研究院，北京 100032）

1.基本概念

EOD（Ecology-Oriented Development）模式是以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運區(qū)營為支撐，以區(qū)城綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合。文章重點闡述如何能真正意義實現(xiàn)以EOD模式通過“生態(tài)修復(fù)+產(chǎn)業(yè)開發(fā)”的有效路徑實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的有效貨幣價值。

2.EOD模式的基本背景內(nèi)涵與發(fā)展趨勢

2.1 基本背景內(nèi)涵

2019年1月生態(tài)環(huán)保部、全國工商聯(lián)聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于支持服務(wù)民營企業(yè)綠色發(fā)展的意見》，探索生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的城市開發(fā)（EOD）模式和工業(yè)園區(qū)、小城鎮(zhèn)環(huán)境治理托管服務(wù)模式。2020年9月，國家發(fā)改委等4個部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于擴大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資培育壯大新增長點增長極的指導(dǎo)意見》指出“探索”開展環(huán)境綜合治理托管，生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式等環(huán)境治理模式創(chuàng)新”，對于綠色環(huán)保項目的市場化開發(fā)提供了新的思路。2020年9月，環(huán)境部、發(fā)改委、國開行《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點項目的通知》向各地區(qū)征集EOD模式備選項目。2021年2月，中央全面深化改革委會議提出“探索政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會各界參與，市場化運作，可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑”，要加快“推動生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化。同月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系的指導(dǎo)意見》要求“堅持市場導(dǎo)向”，在綠色發(fā)展中充分發(fā)揮“市場的導(dǎo)向性作用”和“各類市場交易機制的作用”。2021年4月，環(huán)境部、發(fā)改委、國開行《關(guān)于同意開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式試點的通知》同意36個項目開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式試點。2021年10月，環(huán)境部、發(fā)改委、國開行《關(guān)于推薦第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式試點項目的通知》，針對5項申報條件需同時滿足，每省申報數(shù)量原則上不超過3個。重點支持實施基礎(chǔ)好、投資規(guī)模適中、項目邊界清晰、反哺特征明顯、環(huán)境效益顯著試點。2021年11月國務(wù)院辦公廳《關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)的意見》明確社會資本通過自主投資、與政府合作，公益參與等模式參與生態(tài)保護修復(fù)，明晰了參與程序，鼓勵社會資本重點參與自然生態(tài)系統(tǒng)保護，修復(fù)農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)保護，修復(fù)城鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)保護，修復(fù)礦山生態(tài)保護，修復(fù)海洋生態(tài)保護修復(fù)，探索發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)。2021年11月，財政部《重點生態(tài)保護修復(fù)治理資金管理辦法》用于山水林田湖草沙冰一體化保護和修復(fù)工程的獎補資金，采取項目法分配工程總投資10億～20億元，項目獎補5億元，20億～50億元獎補為10億元，50億元以上獎補為20億元，用于歷史遺留廢棄工礦土地整治的獎補資金，采取項目法或因素法分配[1]。

2.2 發(fā)展趨勢

（1）綠色項目融資急需探索出一套符合市場化資本運作的一套完整體系，因為生態(tài)背負著大多比例的“公益屬性”就必須要面對項目直接產(chǎn)生的經(jīng)濟收益，無法覆蓋建設(shè)修復(fù)時的成本，現(xiàn)金流的不保障性和缺乏性問題突出。（2）如何將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟價值在解決環(huán)保前期投入的資金問題后，通過市場機制進行有效的資源配置，能明確產(chǎn)權(quán)的先進行產(chǎn)權(quán)明確，例如，污染排放權(quán)，碳排放權(quán)通過交易來與市場高度進行最優(yōu)的配置，從而建立起完善的環(huán)境治理的市場體系。在完善的體系下，EOD項目公司能提前鎖定環(huán)境效益帶來的社會效益增值，通過導(dǎo)入的市場化產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)人口人流帶來的現(xiàn)象，線上及時以及空間價值的整體溢價增值，從而實現(xiàn)EOD模式引導(dǎo)下的可持續(xù)發(fā)展。（3）如何將生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)換成經(jīng)濟價值，習近平總書記指出：“要積極探索推廣綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的路徑，選擇具備條件的地區(qū)開展生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制試點，探索政府主導(dǎo)企業(yè)和社會各界參與，市場化運作，可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑?！敝泄仓醒朕k公廳，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》指導(dǎo)我們?nèi)绾螌崿F(xiàn)將生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)換成經(jīng)濟價值，也就是“環(huán)境修復(fù)+開發(fā)建設(shè)”模式在EOD的主導(dǎo)形式下，探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑，促進我國生態(tài)資源資產(chǎn)與經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展，對于提升經(jīng)濟發(fā)展水平和生態(tài)資產(chǎn)，實現(xiàn)人民群眾物質(zhì)生活水平和生態(tài)產(chǎn)品的雙富裕具有重要意義，并使之成為環(huán)境修復(fù)項目落地的催化劑。常規(guī)在政府主導(dǎo)的環(huán)境保護修復(fù)項目，會因為政府財政資金困難落地難，環(huán)境修復(fù)項目釋放也非常緩慢，導(dǎo)致在高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境污染情況的轉(zhuǎn)化效率非常低。要解決這一剛性矛盾，只有著力于探索突破常規(guī)來理解和體現(xiàn)公益性帶了的貨幣價值，在關(guān)注公益性情況下，通過公益條件下的生物生產(chǎn)也能納入勞動范疇，將環(huán)境修復(fù)下的生物生產(chǎn)合理地看作是除人類勞動以外可以產(chǎn)生價值的另外一種勞動形式。正如劉旭院士所說：“生態(tài)系統(tǒng)通過生態(tài)修復(fù)行為后能夠更好地通過光合作用開展第一性生產(chǎn)，并通過次級生產(chǎn)以及能量流動、物質(zhì)循環(huán)和信息傳遞等生物生產(chǎn)過程為人類社會提供生態(tài)產(chǎn)品?！杯h(huán)境保護和修復(fù)逐漸讓這一公益性極強的社會責任通過生態(tài)產(chǎn)品價值的角色轉(zhuǎn)換，讓原來的生態(tài)產(chǎn)品只對應(yīng)自然生態(tài)轉(zhuǎn)換成生態(tài)產(chǎn)品對應(yīng)生態(tài)與人類之間的供給消費關(guān)系和人與人之間的供給消費關(guān)系，成功地促成用消費關(guān)系和EOD模式帶動的新常態(tài)下制造出來的能裝運生態(tài)產(chǎn)品價值專列，將全球生態(tài)環(huán)境安全這份擔在肩上慢速前行的擔子，裝上產(chǎn)品價值的“輪子”，連接上“輸電線路”使之成為行駛在快軌上的高速列車。而“產(chǎn)業(yè)開發(fā)”則是給高速列車進行輸電的“高壓走廊”，為了確?！案邏鹤呃取钡恼＿\轉(zhuǎn)，我們需要對本體生態(tài)資源進行詳細的核算，應(yīng)該以劃定縣域或是市域為單位建立生態(tài)系統(tǒng)資產(chǎn)核算體系框架，對全域生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值進行核算，例如：空氣質(zhì)量，地表水斷面水質(zhì)總體環(huán)境質(zhì)量、一切與環(huán)境關(guān)聯(lián)的自然條件。以此為基礎(chǔ)對生態(tài)產(chǎn)品價值能夠通過計算直接轉(zhuǎn)換成貨幣形式，對相應(yīng)的勞動力產(chǎn)值也能貨幣化核算，圍繞EOD導(dǎo)向下開展的一系列的生態(tài)修復(fù)，保護的成果都能實現(xiàn)商品化的轉(zhuǎn)換，可以進行市場化的貨幣交易，可以說，形成的生態(tài)產(chǎn)品、生態(tài)商品不僅有商標，還能有相應(yīng)計量單位的產(chǎn)品、貨品、商品的貨幣價值，印證了習總書記所說的“綠水青山就是金山銀山”這一重要理論[2]。

3.核心問題和困境

3.1 核心問題

（1）改善生態(tài)環(huán)境的同時，解決項目資金問題，不增加政府債務(wù)負擔，實現(xiàn)自平衡。（2）充分將綠色項目的經(jīng)濟效益與環(huán)境效益相結(jié)合，將“綠水青山”與“金山銀山”統(tǒng)籌實現(xiàn)。

3.2 面臨困境

（1）缺錢，治理環(huán)境時對前期燒錢的活，如果不算空間的賬，不算政策的賬，絕對無法持平。（2）財政的矛盾，無論中央還是本級，剛性支出＞財政收入增長。（3）當?shù)卣雠_相應(yīng)政策的范圍小、主動性弱。（4）中央層面除環(huán)境部、財政部、發(fā)改發(fā)文以外，邊界條件并不明晰，資本進駐的優(yōu)勢及優(yōu)越感缺乏。（5）自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度如何健全，如何將產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)（運營權(quán)）在EOD模式中去解決生態(tài)環(huán)保事業(yè)面臨的主要問題。（6）如何建立健全資源有償使用和生態(tài)補償制度，如何去建立資源的評價模型，無形資產(chǎn)合法地轉(zhuǎn)換成有形資產(chǎn)。（7）責任機制要同步建立追責和績效機制的評價體系。（8）如何評價EOD項目領(lǐng)域標桿示范項目。

4.理論研究方向

4.1 需要思考的問題

（1）如何使EOD模式與高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見高度契合。（2）什么樣的民營企業(yè)能參與EOD引領(lǐng)的綠色發(fā)展板塊產(chǎn)業(yè)。（3）EOD模式為引導(dǎo)的環(huán)境治理摸式的創(chuàng)新，除了要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展以外，還要實現(xiàn)與市場的高度匹配。（4）研讀《關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復(fù)的意見》。參透：A、自主投資，社會資本需要資格的預(yù)違否？B、與政府合作的項目是ABO模式、PPP模式、BOT模式等“探索發(fā)展”與市場的縫合期如果太長，如何吸引到社會資本的長效堅持，利益分配機制要前置明確退出機制同樣很關(guān)鍵，生態(tài)資源始終是公益性國家資產(chǎn)歸屬國有。（5）退出機制與獎勵機制并行，這樣的補償機制如何與市場評價機制和資本機制成體系性。（6）溢價值的導(dǎo)入和分配。

4.2 從EOD項目的規(guī)劃前端策劃組成到可研編制關(guān)鍵事項

4.2.1 市場化可行性項目的策劃和研究報告的編制

（1）前提：企業(yè)行為，市場化運作，不申請中央預(yù)算內(nèi)，政策性貸款只用作銀行貸款、基金、證券、社會融資。（2）可研偏產(chǎn)業(yè)方向的導(dǎo)入，運營市場資本的關(guān)注度。（3）通過對激活經(jīng)濟實現(xiàn)企業(yè)利潤和政府稅收去活化回報機制。（4）通過“誰修復(fù)，誰受益”的基本原則，積極推動去實現(xiàn)共贏的方向“自然資本增值”，最后再去考慮土地溢價”。（5）我們較注重先回空間價值，實物價值要到一定階段再回收。（6）圍繞生態(tài)景觀建設(shè)，環(huán)境修復(fù)，基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)產(chǎn)業(yè)配套、設(shè)施運營、服務(wù)方向開展工作。（7）探索領(lǐng)域為廢棄礦山，農(nóng)業(yè)農(nóng)村綜合開發(fā)，城鎮(zhèn)生態(tài)空間和供排水一體化，重點流域治理，重點環(huán)境，生態(tài)問題治理。（8）充分闡明資源變資本的極資源與資本的結(jié)合，如何利用生態(tài)價值這個橋梁打通轉(zhuǎn)化路徑上的瓶頸。（9)國有資產(chǎn)的形成邊界一定要清晰，這個無論在哪個階段都是要求由所在地縣級以上人民政府權(quán)屬及管理。（10）EOD堅持政府主導(dǎo)，市場運作，統(tǒng)一市場準入、規(guī)范市場秩序，建立公開透明的市場規(guī)則，社會資本進入前提條件是需要：公平公正公開投資環(huán)境，構(gòu)建持續(xù)回報和合理退出機制，明確獲益渠道，激發(fā)社會資本產(chǎn)業(yè)參與的動力。（11）程序：設(shè)立生態(tài)項目；制定合理生態(tài)保護修復(fù)方案；公開競爭引入生態(tài)保護修復(fù)主體，通過競爭確定生態(tài)保護修復(fù)主體塈自然資源資產(chǎn)使用權(quán)人；規(guī)范開展生態(tài)保護修護產(chǎn)品市場化交易[3]。

4.2.2 對于EOD主導(dǎo)下可開展的重點生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)領(lǐng)域

（1）自然生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)（鼓勵開發(fā)碳匯項目）。（2）農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)（開展全域土地綜合整治）。（3）城鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)（生態(tài)廊道，小流域，生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施以及城鎮(zhèn)三生空間的保護與開發(fā)利用）。（4）礦山生態(tài)保護修復(fù)（修復(fù)后的生態(tài)化利用）。（5）海洋生態(tài)保護修復(fù)（發(fā)展向海經(jīng)濟適度資源化利用）。（6）探索發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)（地理產(chǎn)品認證，海洋生態(tài)經(jīng)濟等）。

4.3 產(chǎn)業(yè)鏈延伸的思考

（1）如何實現(xiàn)組團式開發(fā)方式，一個統(tǒng)籌，頂端鏈設(shè)置分配機制明晰，核算機制界線明晰。（2）如何連接板塊經(jīng)營，組合式聯(lián)合經(jīng)營，精英經(jīng)營領(lǐng)域也要實現(xiàn)一個統(tǒng)籌，市場統(tǒng)籌，面向市場，面向消費體，收益好和收益差的實現(xiàn)捆綁式經(jīng)營（運營）實現(xiàn)有機融合，更有效率地推動與市場無縫接軌。（3）產(chǎn)業(yè)鏈的貫通需要抓手，又是需要統(tǒng)籌，統(tǒng)籌去解決本身存在“對立”的問題，“發(fā)展”的問題實現(xiàn)“目標一致”。（4）與EOD關(guān)聯(lián)的項目，有生態(tài)環(huán)保部、自然資源部，農(nóng)業(yè)部、住建部、水利部，工信部、網(wǎng)信辦，多部委需要統(tǒng)籌到共同實現(xiàn)的“EOD價值鏈”上放進EOD項目群里統(tǒng)一管理。（5）統(tǒng)籌設(shè)計，對于EOD來說，競爭的關(guān)鍵核心是設(shè)計能力統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計和工程設(shè)計與投融資模式的設(shè)計。（6）實現(xiàn)路徑：首先要分析各板塊市場份額；產(chǎn)業(yè)運營的優(yōu)質(zhì)條件，載體的綜合優(yōu)勢和統(tǒng)籌區(qū)域的能動力；公益性項目如何實現(xiàn)具有開發(fā)價值的經(jīng)營性項目的轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Y本和金融機構(gòu)的進駐創(chuàng)造前置條件。上述的幾個統(tǒng)籌都能通過項目規(guī)劃專業(yè)引領(lǐng)來實現(xiàn)。

5.結(jié)語

生態(tài)產(chǎn)品價值作為一種外部經(jīng)濟難以通過市場交易直接體現(xiàn)，但是在EOD模式項目包裝前端就通過規(guī)劃咨詢策劃包裝將EOD項目所有產(chǎn)生的生態(tài)產(chǎn)品都能擁有自己的名稱。相應(yīng)成本計量核算后等值單價，然后具備作為一種上貨架的商品、貨品來進行貨幣交易，通過這種方式將生態(tài)系統(tǒng)提供的物質(zhì)和服務(wù)產(chǎn)生產(chǎn)品變現(xiàn)，促進生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢就指日可待了。