電磁輻射類項目糾紛投訴等調(diào)查處理策略研究探討

施中杰 熊衡亮

（武漢網(wǎng)綠環(huán)境技術(shù)咨詢有限公司，湖北武漢 430062）

1.電磁輻射類項目糾紛投訴現(xiàn)狀

電磁輻射類項目包括輸變電工程、通信基站、廣播電臺、電視塔臺及雷達、工業(yè)微波加熱設(shè)備及感應(yīng)加熱設(shè)備、交通運輸系統(tǒng)等。廣播電臺、電視塔臺、雷達的建設(shè)量較小，一般建設(shè)地點距離居民區(qū)較遠，涉及投訴、糾紛等也較少。工業(yè)微波加熱設(shè)備及感應(yīng)加熱設(shè)備主要應(yīng)用于工廠及科研單位，覆蓋面小，基本不涉及投訴糾紛。而隨著通訊技術(shù)的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的加快，各類通訊基站、高壓輸變電工程等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)進入了新的高潮，受空間布局限制，這些設(shè)施有相當(dāng)一部分建在居民區(qū)內(nèi)或周邊。目前公眾普遍對電磁環(huán)境的認識存在誤區(qū)，加之一些媒體不準(zhǔn)確引導(dǎo)，認為當(dāng)前輸變電設(shè)施和移動基站電磁輻射對人體存在健康影響，導(dǎo)致變電站、移動基站建設(shè)受阻、居民過度維權(quán)、環(huán)境糾紛的現(xiàn)象日益增多。

國家“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略實施，對無線通信提出了更高的要求，基站作為通信網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)分布和數(shù)量就更廣更多?；痉植键c多面廣，且大都分布在居住區(qū)、辦公樓、商務(wù)區(qū)、學(xué)校等人員集中區(qū)域，基本上采取落地塔、樓頂塔或者抱桿等形式架設(shè)?；窘ㄔO(shè)周期短，但分布廣，點位多?；就对V糾紛數(shù)量眾多，投訴理由比較單一，最主要是擔(dān)心電磁輻射。基站投訴一般比較容易解決，通過現(xiàn)場監(jiān)測、解釋可化解疑慮，但少量基站會受到多次投訴，處理相對麻煩，部分基站會予以拆除，拆除工作量較小，損失不大，但周邊居民網(wǎng)絡(luò)信號使用會變差，轉(zhuǎn)而會投訴信號差，形成因果惡性循環(huán)。

變電站的糾紛投訴容易引發(fā)群體性事件，城區(qū)變電站工程建設(shè)、架空輸電線路臨近或跨越居民區(qū)建設(shè)以及超高壓、特高壓工程的建設(shè)造成的投訴和群體性事件層出不窮。此類電磁輻射項目中規(guī)劃不合理、權(quán)責(zé)不對等、補償不到位等一些非環(huán)保因素容易引起公眾糾紛，但往往以環(huán)保為切入口進行利益訴求。一是隨著輸變電設(shè)施逐漸靠近公眾，周圍公眾存在住宅貶值、事故災(zāi)害、健康影響等疑慮，反對設(shè)施建設(shè)在自家附近。二是架空電力線路保護區(qū)與工程拆遷范圍不一致，使相關(guān)居民權(quán)益受損。三是輸變電設(shè)施相關(guān)拆遷補償問題容易引發(fā)信訪投訴。

總的來說，電磁輻射項目糾紛投訴主要訴求是電磁輻射對人體的危害，但深入調(diào)查，還包括房屋拆遷安置、土地作物賠償、噪聲擾民、電視信號、景觀生態(tài)等深層次原因，甚至涉及封建迷信、個人目的等。糾紛投訴涉及的內(nèi)容和矛盾多樣，使得處理工作也相對復(fù)雜[1]。

2.電磁輻射類項目糾紛投訴等分布特點

調(diào)研組對于調(diào)研區(qū)域電磁輻射類項目糾紛投訴等案例梳理統(tǒng)計表明，其分布具有一定的區(qū)域和地域性，行業(yè)不同數(shù)量差異特點，發(fā)生時段也有一定特點。

2.1 區(qū)域分布特點

電磁輻射類項目糾紛、投訴、行政復(fù)議等案例區(qū)域分布來看，城區(qū)居多，郊區(qū)次之，農(nóng)村較少。造成這樣的區(qū)域分布的原因主要有2個。一方面，城鄉(xiāng)發(fā)展水平差異，城區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平最高，電力、網(wǎng)絡(luò)通信需求最大，基站和輸變電設(shè)施數(shù)量最多，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平低于郊區(qū)和城區(qū)，基站和輸變電設(shè)施分布密度低。另一方面，城區(qū)人口分布密集，整體文化程度最高，其環(huán)保意識高于郊區(qū)和農(nóng)村。

2.2 行業(yè)分布特點

調(diào)研區(qū)域案例數(shù)量統(tǒng)計，顯示移動通信基站糾紛投訴數(shù)量遠多于輸變電設(shè)施，占電磁輻射類項目糾紛投訴數(shù)量的90%以上，主要是由于單個基站覆蓋范圍遠小于輸變電設(shè)施，其建設(shè)數(shù)量遠大于輸變電設(shè)施，分布密度遠高于輸變電設(shè)施。

2.3 地域分布特點

經(jīng)濟發(fā)展水平較高的城市糾紛投訴數(shù)量多于其他地區(qū)。究其原因，一是因為經(jīng)濟比較發(fā)達的地方，開發(fā)強度高，城市化水平高，公眾生活和經(jīng)濟發(fā)展對電力建設(shè)和通信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)需求大，較容易引起環(huán)境糾紛。二是上述地區(qū)生活水平較高，公眾環(huán)境保護的理念和環(huán)境維權(quán)的意識也相對較強，對位于其附近的輸變電設(shè)施、通信基站建設(shè)，往往更主動地向有關(guān)部門投訴，要求解決問題，維護自身權(quán)益。

2.4 發(fā)生時段特點

調(diào)研組根據(jù)電磁輻射類項目建設(shè)時段，對應(yīng)將糾紛投訴發(fā)生按設(shè)計階段、施工階段、運行階段進行分類。統(tǒng)計結(jié)果顯示，輸變電設(shè)施糾紛投訴多發(fā)生于施工階段，其次是運行階段，設(shè)計階段最少。主要是由于輸變電設(shè)施建設(shè)工程量較大，較顯而易見，若距離居民區(qū)較近，容易引起公眾糾紛投訴。輸變電設(shè)施長期運行，電磁性噪聲影響周邊居民休息時，也會遭到公眾投訴。隨著公眾環(huán)保意識不斷加強，設(shè)計階段的環(huán)保公眾參與力度加大，輸變電項目在設(shè)計階段面臨的糾紛投訴越來越多，尤其是在城市市區(qū)臨近居住區(qū)、學(xué)校等敏感區(qū)的建設(shè)?；绢愴椖考m紛投訴亦多發(fā)于施工階段，主要是基站施工給周邊公眾帶來直觀的不好感受，其根深蒂固思想就是基站電磁輻射大，可以建設(shè)，但必須遠離。

3.電磁輻射類項目糾紛投訴原因簡析

3.1 公眾對于電磁環(huán)境的片面認識和誤解

社會不斷發(fā)展，居民環(huán)保意識不斷增強，但對于電磁環(huán)境存在一知半解，主觀意識認為變電站、基站等會產(chǎn)生電磁輻射，對健康造成危害，是“隱形殺手”。若輸變電設(shè)施或者通信基站建在自家附近，極力反對，理由是距離太近，擔(dān)心電磁輻射。造成這樣的局面一方面是由于某些所謂的學(xué)術(shù)組織及個別研究人員片面夸大電磁環(huán)境所謂的“長期有害影響”，利用互聯(lián)網(wǎng)、個別媒體將一些缺乏足夠科學(xué)依據(jù)的研究個案進行傳播，誤導(dǎo)缺乏該領(lǐng)域知識的普通公眾，使其認為輸變電設(shè)施、通信基站對健康有害。另一方面，個別國內(nèi)媒體不顧新聞宣傳的科學(xué)性和嚴(yán)肅性，對輸變電設(shè)施、通信基站電磁環(huán)境的報道背離事實，片面宣傳國際上少數(shù)缺乏證據(jù)支持和權(quán)威機構(gòu)不認可的觀點，或者引用一些缺乏出處與依據(jù)的所謂“專家見解”，反而對國內(nèi)外權(quán)威機構(gòu)電磁環(huán)境研究的宣傳力度不夠。

3.2 公眾認為環(huán)保審批程序存在問題

公眾維權(quán)意識不斷提高，對環(huán)保法律法規(guī)的了解不斷深入，公眾反對輸變電設(shè)施、通信基站建設(shè)的理由逐漸從投訴“電磁輻射”向投訴環(huán)評行政審批手續(xù)存在問題轉(zhuǎn)變，現(xiàn)場監(jiān)測、影響預(yù)測都表明電磁環(huán)境達標(biāo)，居民仍不滿意，轉(zhuǎn)而找環(huán)評行政審批問題，提出諸如環(huán)評過程中公眾參與形式和內(nèi)容不適當(dāng)，環(huán)保法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)規(guī)范等使用存在問題，環(huán)評技術(shù)文件內(nèi)容弄虛作假等。這類糾紛往往表現(xiàn)為行政復(fù)議或行政訴訟。

3.3 電磁輻射環(huán)境管理法律法規(guī)不健全

原國家環(huán)?？偩钟?997年頒布的《電磁輻射環(huán)境保護管理辦法》（18號令）屬于部門規(guī)章，生態(tài)環(huán)境部已于2019年廢止。目前，我國尚無電磁輻射污染防治的專項法律。隨著近幾年電網(wǎng)建設(shè)、無線通信事業(yè)的發(fā)展，輸變電設(shè)施的建設(shè)地點離居民區(qū)越來越近，基站的發(fā)射裝置、建設(shè)規(guī)模和施工周期已發(fā)生顯著變化。由于缺少電磁輻射環(huán)境保護專項的法律法規(guī)，生態(tài)環(huán)境部門管理和執(zhí)法上缺少專門法律依據(jù)，進而導(dǎo)致環(huán)境管理不到位，引發(fā)糾紛投訴。

3.4 公眾溝通渠道不暢，所有問題都被投訴到生態(tài)環(huán)境部門

輸變電設(shè)施、通信基站的建設(shè)涉及規(guī)劃、國土、環(huán)保等眾多部門，只有生態(tài)環(huán)境部門在進行環(huán)評審批時，要求開展公眾參與調(diào)查，并充分進行信息公開。規(guī)劃部門在進行規(guī)劃選址審批、國土部門在審批用地時，一般沒有進行充分的信息公開和公眾參與工作，導(dǎo)致后期項目開展環(huán)評工作時，居民只認生態(tài)環(huán)境部門批復(fù)，認為生態(tài)環(huán)境部門批準(zhǔn)項目才開工。無論何種原因，如距離近、阻擋風(fēng)水、影響房屋再出售等都將生態(tài)環(huán)境部門作為投訴對象。若項目自選址就保證充分的公眾交流反饋渠道，很多問題在前期都可以得到圓滿解決，不必到項目建設(shè)或者完工時，出現(xiàn)項目周邊居民集體上訪、圍堵施工現(xiàn)場以及群體性游行等事件。

3.5 公眾其他利益訴求

很多輸變電工程、通信基站環(huán)保糾紛投訴背后的真實原因，是少數(shù)人以電磁環(huán)境問題為借口尋求自身的經(jīng)濟利益，要求建設(shè)單位給予經(jīng)濟補償，抑或是對征地、拆遷補償不到位等其他社會問題的集中發(fā)泄。

居民區(qū)附近的高壓變電站一般規(guī)模較大，周邊居民因擔(dān)心變電站建在附近會引起房產(chǎn)貶值而反對工程建設(shè)，或者以電磁輻射污染影響身體健康等原因要求補償損失。農(nóng)村輸變電工程建設(shè)，電力公司會對因電磁環(huán)境超標(biāo)范圍內(nèi)的房屋予以拆遷，而不在拆遷范圍內(nèi)的居民也會提出房屋搬遷或者經(jīng)濟補償?shù)囊?，一旦得不到滿足便以有電磁輻射為借口對工程建設(shè)進行抵制。

移動通信基站占地較小，其往往租用某一家居民土地或者或樓頂位置來安裝設(shè)備，該居民每年會獲得一定租金，附近居民因沒有經(jīng)濟利益而投訴基站存在電磁輻射，要求基站搬遷。

3.6 部分輸變電設(shè)施、通信基站存在環(huán)保超標(biāo)或擾民現(xiàn)象

大部分輸變電設(shè)施、通信基站環(huán)境指標(biāo)是達標(biāo)的，但有極少數(shù)存在超標(biāo)的可能，環(huán)境超標(biāo)也是引發(fā)糾紛的原因之一。建設(shè)年代較久的市區(qū)變電站周邊居民區(qū)一般較密集，變電站運行時間很長，噪聲較大會引發(fā)附近居民投訴；架空輸電線路臨近或跨越民房時，在線路較低情況下屋頂平臺工頻電場強度存在超標(biāo)可能；部分住宅小區(qū)配電房變壓器產(chǎn)生的連續(xù)性嗡嗡嗡的低頻噪聲，影響周邊居民日常工作生活。部分選址不合理的基站以及主瓣方向朝向小區(qū)居民樓且居民較近的基站，也存在超標(biāo)的情況。上述糾紛通過及時現(xiàn)場監(jiān)測、宣傳及解釋等，如果確實存在超標(biāo)通過整改，一般都能得到化解。

4.電磁輻射類項目糾紛投訴等調(diào)查處理策略

4.1 加強電磁輻射類項目科普宣傳、公眾溝通及信息公開

生態(tài)環(huán)境部門、電力公司、運營商應(yīng)聯(lián)合采用拍攝微電影、宣傳片、印制宣傳冊、建設(shè)公眾電磁環(huán)保宣傳教育基地等多種形式，向公眾宣傳電磁輻射類項目的建設(shè)對社會經(jīng)濟發(fā)展和人民生活提高的重要作用以及電磁輻射的相關(guān)知識，引導(dǎo)社會大眾科學(xué)認識電磁輻射，消除公眾疑慮。同時，還應(yīng)建立與公眾關(guān)于電磁輻射監(jiān)測數(shù)據(jù)和防護知識的溝通渠道，開展電磁輻射類項目電磁輻射數(shù)據(jù)實時在線監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)試點，建立電磁輻射監(jiān)測數(shù)據(jù)信息公開平臺。

相關(guān)各方還應(yīng)加強項目選址設(shè)計、施工和運行階段的環(huán)境信息公開。2015年，新環(huán)保法的修訂頒布，以及《環(huán)境保護公眾參與辦法》的施行，對生態(tài)環(huán)境部門、建設(shè)單位的環(huán)境信息公開責(zé)任作了明確規(guī)定。生態(tài)環(huán)境部門受理、審批項目環(huán)評時，應(yīng)按要求進行信息公開。建設(shè)單位是建設(shè)項目開工前、施工過程中、建成后等全過程信息公開的主體，應(yīng)加強建設(shè)項目各階段的環(huán)境信息公開[2]。

4.2 提高基層環(huán)保工作人員電磁環(huán)境專業(yè)知識水平及應(yīng)對處置能力

根據(jù)“屬地管理”的原則，電磁輻射類項目糾紛、投訴一般由當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境部門進行應(yīng)對處理。當(dāng)前我國基層生態(tài)環(huán)境部門工作人員電磁環(huán)境專業(yè)知識比較匱乏，在處理環(huán)保糾紛投訴時，有時并不能很好進行解釋和宣傳。國家環(huán)保部及省級生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)加強基層環(huán)保工作人員電磁環(huán)境專業(yè)知識培訓(xùn)，通過電磁環(huán)境監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測方法、電磁環(huán)境影響來源、國際電磁場研究進展以及電磁環(huán)境糾紛投訴處理流程和方式等培訓(xùn)，提高工作效率和處理電磁輻射糾紛投訴問題的能力。

4.3 建設(shè)單位做好依法依規(guī)建設(shè)與源頭管理，正確應(yīng)對群眾投訴與糾紛

建設(shè)單位應(yīng)按照《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》等法律法規(guī)的要求，嚴(yán)格落實環(huán)境影響評價和竣工環(huán)保驗收“三同時”制度，在項目開工前進行環(huán)境影響評價，建成后開展竣工環(huán)保自驗收，加強項目建設(shè)的環(huán)境保護工作，落實污染防治和環(huán)境保護措施。項目建設(shè)期間，如發(fā)生群眾投訴糾紛事件，應(yīng)采取正確方式應(yīng)對，正面宣傳解釋[3]。

4.4 適當(dāng)時候引進司法解決方式

對于確實存在環(huán)境問題的建設(shè)項目，生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)依法依規(guī)解決。但是，對于環(huán)保手續(xù)已經(jīng)履行到位、各項環(huán)境指標(biāo)達到國家標(biāo)準(zhǔn)要求的項目，當(dāng)事人假借環(huán)境污染之名、行謀取個人經(jīng)濟利益之實，糾纏不清，以電磁輻射影響其身體健康為借口反復(fù)投訴、上訪。生態(tài)環(huán)境部門在查清事實并充分溝通當(dāng)事人，仍不能有效解決的應(yīng)積極引進司法介入。生態(tài)環(huán)境部門配合做好監(jiān)察和監(jiān)測工作，建設(shè)單位應(yīng)充分配合，一方面保護合法合規(guī)項目的正常建設(shè)，一方面減少生態(tài)環(huán)境部門重復(fù)低效的行政行為，另一方面堅決制止不正當(dāng)、無正當(dāng)理由的非正常上訪和投訴。