行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題及對策研究

劉靜

（煙臺市蓬萊區(qū)綜合行政執(zhí)法大隊，山東 煙臺 265600）

行政事業(yè)單位，是具有履行社會公共服務(wù)職能的非營利性機(jī)構(gòu)，其資金來源大多為財政撥款，由于其特殊的性質(zhì)特征，單位中資源浪費等問題時有發(fā)生。因此，為了提高財政資金的使用效率，提升其公共服務(wù)水平和能力，進(jìn)一步加強(qiáng)風(fēng)險管控，提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理水平就顯得格外重要。

2014年1月1日，財政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》在全國各級行政事業(yè)單位正式實施，我國內(nèi)部控制建設(shè)范圍也由原來的企業(yè)擴(kuò)展到行政事業(yè)單位，標(biāo)志著我國內(nèi)部控制建設(shè)工作又邁上了一個新的臺階。2015年12月21日，財政部又印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，對進(jìn)一步健全內(nèi)控體系、強(qiáng)化內(nèi)控流程等提出了指導(dǎo)性意見。這一系列制度、意見的出臺，體現(xiàn)了國家對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的重視程度，為行政事業(yè)單位更好地開展內(nèi)部控制工作提供了制度保障，指明了前進(jìn)方向，從而為進(jìn)一步提升行政事業(yè)單位的公共服務(wù)效能和內(nèi)部治理水平也提供了有力支撐。

一、行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的重要性

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是我國內(nèi)部控制工作的重要組成部分。內(nèi)部控制工作開展的好壞直接影響到財務(wù)信息是否真實有效、國有資產(chǎn)是否安全、履行職能是否充分、政治生態(tài)環(huán)境是否干凈等，因此，行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)意義重大。

（一）有利于保證財務(wù)信息真實有效

健全有效的內(nèi)部控制制度可以保證會計信息真實的確認(rèn)、計量、記錄、報告，可以真實的反映單位的業(yè)務(wù)活動內(nèi)容及流程，及時發(fā)現(xiàn)問題、糾正問題，從而保證會計信息的真實性和可靠性。

（二）有利于保證國有資產(chǎn)使用安全

作為國有資產(chǎn)的管理者和使用者，行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)可以從資產(chǎn)配置、采購、使用、管理、處置等方面加強(qiáng)對國有資產(chǎn)的控制約束，不僅可以使國有資產(chǎn)的配置更加合理，使用效率大大提高，財政資金得到有效使用，還可以促進(jìn)單位的日常工作有序進(jìn)行，從而更好地為社會和公眾服務(wù)。

（三）有利于發(fā)揮社會公共服務(wù)職能

行政事業(yè)單位作為履行社會公共服務(wù)的職能部門，加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，可以保證單位開展的各項業(yè)務(wù)活動合法合規(guī)，可以全面審視自身存在的問題，進(jìn)一步創(chuàng)新服務(wù)模式，轉(zhuǎn)變政府職能，提高行政效率。

（四）有利于防止違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生

健全完善的內(nèi)部控制制度可以有效地監(jiān)督和制約在政府采購業(yè)務(wù)、建設(shè)項目業(yè)務(wù)、合同業(yè)務(wù)等容易出現(xiàn)貪腐風(fēng)險點的各個環(huán)節(jié)，讓業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員無可乘之機(jī)，可以避免財政資金截留、挪用、吃回扣等風(fēng)險，防止違規(guī)行為的發(fā)生，從而促進(jìn)廉政建設(shè)，凈化政治生態(tài)環(huán)境。

二、目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的主要問題

（一）內(nèi)部控制重視程度不夠高

1.單位的主要領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制工作不夠重視

一些行政事業(yè)單位的主要領(lǐng)導(dǎo)，對什么是內(nèi)部控制都不清楚，更沒有認(rèn)識到開展內(nèi)部控制工作的意義所在；還有部分領(lǐng)導(dǎo)對上級下發(fā)的內(nèi)部控制工作文件只是簡單的審閱，然后直接批示給財務(wù)部門去完成，他們認(rèn)為內(nèi)部控制就是財務(wù)控制，沒有從思想上引起高度重視；還有部分領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為內(nèi)部控制是企業(yè)的事情，大部分行政事業(yè)單位不產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，所需資金都靠財政撥款，產(chǎn)生內(nèi)控?zé)o意義的錯誤認(rèn)識。

2.單位的具體工作人員對內(nèi)部控制工作不夠重視

由于領(lǐng)導(dǎo)層面對內(nèi)控工作不夠重視，造成大部分單位的內(nèi)控工作是由財務(wù)部門完成。其他業(yè)務(wù)部門的工作人員也片面地認(rèn)為內(nèi)控工作是財務(wù)部門的事情，內(nèi)部控制就是對“錢”的控制，與自己的工作職責(zé)無關(guān)；財務(wù)部門的工作人員為了完成工作，簡單套取網(wǎng)上的制度模板，建立一些不符合單位實際的制度，或者只是按照財政部門的要求編報年度行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告，不考慮單位實際情況，這就造成行政事業(yè)單位的內(nèi)控工作一直止步不前。

（二）內(nèi)部控制制度體系不完善

1.單位層面

一是機(jī)構(gòu)組成不完善。很多單位沒有成立相應(yīng)的內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組和內(nèi)部控制工作小組，沒有實行“一把手”抓內(nèi)控、其他班子成員全員參與的局面；二是機(jī)構(gòu)運行不理想。有的單位雖然成立了各領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，但是常年不召開小組會議，對“三重一大”等集體議事決策事項不研究，內(nèi)部控制制度體系流于形式。

2.業(yè)務(wù)層面。

一是崗位職責(zé)分工不明確。很多單位在六大主要業(yè)務(wù)方面沒有建立崗位職責(zé)說明書，業(yè)務(wù)之間的不相容環(huán)節(jié)不分離，比如，預(yù)算的編制與審核、支出的申請與審批、采購的驗收與登記、資產(chǎn)的保管與清查等環(huán)節(jié)不分離，還有很多單位多年不進(jìn)行業(yè)務(wù)輪崗，一個人在一個崗位上工作幾十年，很容易出現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)行為；二是內(nèi)控制度及流程圖流于形式。自行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作開展以來，大部分單位都建立了內(nèi)部控制制度及流程圖，但是大多數(shù)都是直接套取上級文件，或者網(wǎng)上摘抄其他單位的一些制度規(guī)范，不結(jié)合單位實際情況進(jìn)行制度細(xì)化完善，對建立的制度和流程圖長期不進(jìn)行更新。還有部分規(guī)模小、業(yè)務(wù)少的單位直接沒有建立任何內(nèi)部控制制度及流程圖，這就造成各單位的業(yè)務(wù)活動沒有內(nèi)部控制全覆蓋，不能有效地對各風(fēng)險點進(jìn)行管控。

（三）信息化水平不夠高

在實際工作中，行政事業(yè)單位的信息化水平不容樂觀，主要原因：一是資金不充足。大部分行政事業(yè)單位的資金來源主要是財政撥款，但是信息化建設(shè)的投入成本一般較高，尤其前期的投入要幾十萬甚至上百萬，對于一些財政資金緊張的單位來說沒有條件建立內(nèi)部控制信息系統(tǒng)；二是人員不專業(yè)。信息系統(tǒng)的使用、維護(hù)需要專業(yè)的技術(shù)人員，大部分行政事業(yè)單位缺乏專業(yè)的技術(shù)人員；三是信息不共享。信息化建設(shè)應(yīng)做到部門之間、業(yè)務(wù)之間的互聯(lián)互通，信息共享、數(shù)據(jù)共用。大部分行政事業(yè)單位都有專門的財務(wù)系統(tǒng)、采購系統(tǒng)等，但是未構(gòu)建起能把內(nèi)控流程整合起來的綜合性信息操作系統(tǒng)。

（四）業(yè)務(wù)人員水平不夠高

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作對業(yè)務(wù)人員的要求較高，不僅要求掌握會計、審計、財務(wù)管理、風(fēng)險管控、計算機(jī)等專業(yè)知識，還要求具備較高的職業(yè)道德。在實際工作中，大部分單位的內(nèi)部控制工作人員都是由財務(wù)人員和各部門的業(yè)務(wù)人員組成，業(yè)務(wù)水平不高、技能單一，并且很多人對內(nèi)部控制的理解浮于表面，缺乏對內(nèi)部控制建設(shè)、運行、評價、監(jiān)督等理論知識的系統(tǒng)理解和掌握，更沒有任何內(nèi)控實戰(zhàn)經(jīng)驗。同時，受到招聘機(jī)制和福利待遇的影響，具備內(nèi)控能力和素養(yǎng)的復(fù)合型人才大都流通到了上市公司、大型國有企業(yè)，很少流通到行政事業(yè)單位。這就造成行政事業(yè)單位缺乏復(fù)合型的內(nèi)控工作人員，制約了內(nèi)部控制工作的有效開展，嚴(yán)重影響了行政事業(yè)單位公共服務(wù)職能的發(fā)揮。

（五）監(jiān)督考核機(jī)制不健全

1.缺乏內(nèi)部監(jiān)督考核

大部分行政事業(yè)單位沒有建立內(nèi)部監(jiān)督審計機(jī)構(gòu)，更沒有相應(yīng)的內(nèi)部控制考核評價方案，很多單位都是由財務(wù)部門負(fù)責(zé)審計，審計工作缺乏獨立性，出現(xiàn)自己監(jiān)督自己、自己考核自己的怪象，使監(jiān)督考核機(jī)制流于形式。

2.缺乏外部監(jiān)督考核

審計部門、財政部門、社會公眾作為行政事業(yè)單位監(jiān)督考核的外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)和人員，沒有形成監(jiān)控合力。審計部門、財政部門作為職能部門往往只看單位上報的內(nèi)控制度文件和數(shù)據(jù)，缺乏實地調(diào)研，對行政事業(yè)單位的監(jiān)督考核沒有落到實處；社會公眾作為行政事業(yè)單位內(nèi)控的監(jiān)督者、考核者，由于缺乏相應(yīng)的知識、素養(yǎng)，其監(jiān)督、考核的效果幾乎沒有。

三、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對策建議

（一）提高對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重視程度

1.加強(qiáng)單位主要負(fù)責(zé)人對內(nèi)部控制的重視程度

作為本單位內(nèi)部控制的建立和有效實施的“掌舵人”，主要負(fù)責(zé)人應(yīng)充分認(rèn)識到加強(qiáng)單位內(nèi)部控制的意義所在，把單位內(nèi)部控制工作開展的好壞直接與主要負(fù)責(zé)人的考核、晉升掛鉤，提高單位主要負(fù)責(zé)人開展內(nèi)控工作的積極性；主要負(fù)責(zé)人應(yīng)促進(jìn)單位部門之間、人員之間的溝通交流，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作的有效開展，充分發(fā)揮單位“領(lǐng)頭羊”的作用；充分認(rèn)識到內(nèi)部控制工作不只是企業(yè)的事情，對行政事業(yè)單位同樣重要，內(nèi)控工作開展的如何直接影響著行政事業(yè)單位對社會公眾的服務(wù)效果。

2.加強(qiáng)具體工作人員對內(nèi)部控制的重視程度

在單位內(nèi)部加大內(nèi)控知識的宣傳教育，讓大家認(rèn)識到內(nèi)部控制不只是財務(wù)控制；定期組織學(xué)習(xí)內(nèi)控制度和規(guī)范，并對內(nèi)控工作的開展交流討論、建言獻(xiàn)策，樹立全員參與意識；財務(wù)部門作為內(nèi)控工作的重要部門，在具體的業(yè)務(wù)開展中起到了牽頭作用，所以財務(wù)部門工作人員應(yīng)嚴(yán)格按照單位的實際情況制定相應(yīng)的財務(wù)管理制度，保質(zhì)保量完成年度內(nèi)部控制報告，為其他業(yè)務(wù)部門開展內(nèi)部控制工作做出模范和表率作用，共同為建設(shè)高質(zhì)量的內(nèi)部控制體系、優(yōu)化完善的內(nèi)部控制環(huán)境塑造氛圍。

（二）完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度體系

1.完善單位層面的制度體系

一是建立健全內(nèi)部控制組織機(jī)構(gòu)。根據(jù)單位實際情況，制定內(nèi)部控制工作方案，成立內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，一把手任領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人，分管領(lǐng)導(dǎo)任工作小組負(fù)責(zé)人，其他班子成員全員參與。成立獨立的內(nèi)部控制評價與監(jiān)督部門；二是加強(qiáng)內(nèi)部控制組織機(jī)構(gòu)運行管理。定期召開領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組會議，嚴(yán)格按照“三重一大”議事決策機(jī)制，認(rèn)真梳理內(nèi)部控制工作中存在的問題，分析原因并提出可行有效的整改意見。建立風(fēng)險清單，制定防范化解重大風(fēng)險預(yù)案，做到風(fēng)險評估全覆蓋。定期開展內(nèi)部評價與監(jiān)督，并將考核評價結(jié)果應(yīng)用到實際工作中。

2.完善業(yè)務(wù)層面的制度體系

一是明確崗位職責(zé)分工。建立崗位職責(zé)說明書，業(yè)務(wù)中的不相容環(huán)節(jié)相分離，例如，預(yù)算的編制與審核相分離、支出的申請與審批相分離、采購的驗收與登記相分離等。實行定期輪崗制度，既可以促進(jìn)各部門之間的溝通交流，培養(yǎng)綜合型業(yè)務(wù)人才，又可以防止違紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生；二是落實內(nèi)控制度和流程更新。制度就是“燈塔”，它可以為我們的日常工作指明方向、保駕護(hù)航。行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)上級文件精神，結(jié)合單位實際情況，制定本單位的內(nèi)部控制制度及流程圖，并根據(jù)單位業(yè)務(wù)工作的不同環(huán)節(jié)進(jìn)行不斷的細(xì)化完善，確保內(nèi)部控制制度落到實處，對各風(fēng)險點做到有效管控，使內(nèi)部控制制度的效用最大化。

（三）加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化建設(shè)

越來越多的信息化技術(shù)被應(yīng)用到我們的實際工作中，大大提高了我們的工作效率，如云計算、物聯(lián)網(wǎng)等。但是，目前行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制信息化建設(shè)還處在起步階段。為了加快行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化進(jìn)程，進(jìn)一步提高公共服務(wù)能力和效率，應(yīng)做到以下幾個方面。

1.加大資金投入

內(nèi)部控制信息化建設(shè)前期高昂的投入成本，再加上后期的日常維護(hù)費用，讓很多行政事業(yè)單位無力承擔(dān)。所以，財政部門應(yīng)加大對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化建設(shè)的專項資金撥款，有其他收入來源的單位可以根據(jù)實際情況提取內(nèi)控信息化建設(shè)專項基金，還可以通過社會捐贈等方式籌集資金，多渠道解決行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化建設(shè)的資金難題。

2.培養(yǎng)信息化人才

組織人員進(jìn)行內(nèi)部控制專業(yè)化培訓(xùn)，從理論上加強(qiáng)對內(nèi)部控制的認(rèn)識和了解，然后組織人員到大型的企業(yè)、或信息化建設(shè)比較成熟的地區(qū)或單位進(jìn)行交流學(xué)習(xí)，還可以聘請內(nèi)部控制信息化建設(shè)專家進(jìn)行授課培訓(xùn)，多渠道、多方式培養(yǎng)內(nèi)部控制信息化建設(shè)人才。

3.促進(jìn)信息共享

要加強(qiáng)單位內(nèi)部控制信息化建設(shè)，就要加強(qiáng)部門之間、業(yè)務(wù)之間系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享、互聯(lián)互通。比如，單位政府采購系統(tǒng)、國有資產(chǎn)管理系統(tǒng)、財務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)可以共享共用，加快業(yè)務(wù)一體化信息系統(tǒng)建設(shè)，進(jìn)一步提高工作效率。

（四）提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制業(yè)務(wù)人員水平

針對內(nèi)部控制工作的特殊性，行政事業(yè)單位應(yīng)多措并舉：加強(qiáng)現(xiàn)有人員的培訓(xùn)力度，充分認(rèn)識和理解內(nèi)部控制，系統(tǒng)學(xué)習(xí)和掌握內(nèi)部控制的建設(shè)、運行、評價、監(jiān)督等知識；定期輪崗，讓各業(yè)務(wù)部門工作人員全方位接觸單位的各項工作業(yè)務(wù)，培養(yǎng)綜合型的工作小能手；組織外出掛職交流學(xué)習(xí)，培養(yǎng)內(nèi)控實戰(zhàn)經(jīng)驗；優(yōu)化招聘機(jī)制，提高福利待遇，吸納優(yōu)秀的內(nèi)控工作人員到行政事業(yè)單位工作。

（五）建立健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制監(jiān)督考核機(jī)制

1.建立健全內(nèi)部監(jiān)督考核機(jī)制

建立獨立的內(nèi)部監(jiān)督審計機(jī)構(gòu)，制定相應(yīng)的內(nèi)部控制考核評價方案，安排工作能力強(qiáng)、職業(yè)素養(yǎng)高的人員擔(dān)任機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，定期組織風(fēng)險評估檢查和業(yè)務(wù)事項審計，并出具監(jiān)督考核意見報告，應(yīng)根據(jù)報告意見進(jìn)行整改落實，不斷提高單位內(nèi)部管理水平。

2.建立健全外部監(jiān)督考核機(jī)制

審計部門、財政部門、社會公眾應(yīng)對行政事業(yè)單位的監(jiān)督考核形成合力。審計部門、財政部門應(yīng)充分發(fā)揮職能作用，嚴(yán)格把控各單位的內(nèi)部控制建立情況，不能只看文件和數(shù)據(jù)，應(yīng)進(jìn)行實地調(diào)研，真正把國家對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的要求落到實處；社會公眾應(yīng)提高監(jiān)督考核意識，認(rèn)識到自身也是監(jiān)督者、考核者。同時，紀(jì)檢、監(jiān)察部門業(yè)應(yīng)把各單位的內(nèi)部控制工作開展情況列為巡視、巡查的重要內(nèi)容之一。

四、結(jié)束語

雖然，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作取得了一定的成效，但是，在新時代的大背景下，社會公眾對行政事業(yè)單位的期望值越來越高，這就要求行政事業(yè)單位要不斷地提升管理水平和服務(wù)能力。各行政事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合自身職責(zé)，建立完善的內(nèi)控制度體系，加強(qiáng)內(nèi)控信息化建設(shè)，提高業(yè)務(wù)人員的工作水平，建立健全監(jiān)督考核機(jī)制，規(guī)范日常業(yè)務(wù)行為，防范各類風(fēng)險的發(fā)生，進(jìn)一步提升單位的內(nèi)控管理水平，為更好地發(fā)揮職能、服務(wù)大眾提供保障。