行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)探討

殷培培

（淄博市財(cái)政局，山東 淄博 255000）

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制闡述

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是由行政事業(yè)單位決策層、執(zhí)行層、監(jiān)督層和全體工作人員運(yùn)用識(shí)別、評(píng)估、執(zhí)行、評(píng)價(jià)、監(jiān)督等專門方法共同實(shí)施的、旨在正確防范履行行政職能、開展業(yè)務(wù)活動(dòng)過程中可能面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)，合理保證實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位控制目標(biāo)的過程。財(cái)政部發(fā)布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》中的第三條給出定義：本規(guī)范所稱內(nèi)部控制，是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。該定義強(qiáng)調(diào)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制要為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范和管控，強(qiáng)調(diào)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制要有利于防范風(fēng)險(xiǎn)和保護(hù)自我。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制除了對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效控制之外，還會(huì)起到一定的成本控制作用，優(yōu)化行政事業(yè)單位資源配置，提高資源的利用率，保障行政事業(yè)單位健康穩(wěn)定發(fā)展。

行政事業(yè)單位建立與實(shí)施內(nèi)部控制，應(yīng)當(dāng)遵循以下五個(gè)原則。

（一）全面性原則

內(nèi)部控制須貫穿行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決議、執(zhí)行和監(jiān)督整個(gè)過程，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全面控制。

（二）重要性原則

在全面控制制度的基礎(chǔ)上，內(nèi)部控制應(yīng)關(guān)注單位重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）制衡性原則

內(nèi)部控制制度應(yīng)當(dāng)在單位內(nèi)部的部門管理、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互監(jiān)督和相互制約。

（四）適應(yīng)性原則

內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)規(guī)定和單位的實(shí)際情況，并隨著外部環(huán)境的變化、單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)整和管理要求的提高，不斷修訂和完善。

（五）可行性原則

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)要求行政事業(yè)單位制定符合單位實(shí)際管控需求的制度，合理設(shè)置職能部門，建立嚴(yán)格的審批手續(xù)和管控措施，符合單位業(yè)務(wù)活動(dòng)開展和風(fēng)險(xiǎn)防控。

二、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的意義

（一）有利于提高工作效率

行政事業(yè)單位在社會(huì)發(fā)展與建設(shè)中發(fā)揮著重要的職能作用，隨著人們對(duì)于公共服務(wù)質(zhì)量的要求越來越高，對(duì)行政事業(yè)單位的發(fā)展也提出了相對(duì)更高的要求。再加上行政事業(yè)單位的工作內(nèi)容不斷增多，內(nèi)部工作流程越來越復(fù)雜，會(huì)在一定程度上影響行政事業(yè)單位的工作效率，難以滿足人們?nèi)找娓邼q的需求。通過加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，能夠?qū)?nèi)部工作流程進(jìn)行合理優(yōu)化，減少不必要的工作流程，降低各個(gè)部門在工作過程中的矛盾問題的產(chǎn)生，強(qiáng)化各部門之間的溝通效率以及信息共享，能有效保障各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作的順利進(jìn)展，提高行政事業(yè)單位的工作效率。

（二）有利于優(yōu)化行政事業(yè)單位資源配置

當(dāng)前，行政事業(yè)單位的目標(biāo)是以公共服務(wù)績(jī)效為目標(biāo)，其資金來源主要是財(cái)政撥款。相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)相關(guān)單位及負(fù)責(zé)人缺乏資金管理意識(shí)，不注重資金合理分配提高資金使用效率，不注重降低行政事業(yè)單位的運(yùn)營(yíng)成本。隨著行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)范圍的不斷擴(kuò)大，所消耗的成本也越來越大，給政府帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，同時(shí)也為行政事業(yè)單位的健康持續(xù)發(fā)展帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。通過加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，結(jié)合各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作實(shí)際情況進(jìn)行資源的合理分配，通過精準(zhǔn)編制預(yù)算和預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)開展進(jìn)行成本控制，通過制定科學(xué)完善的管理制度，控制預(yù)算管理、收入、支出、貨幣資金（包括專項(xiàng)資金與結(jié)余）、往來款項(xiàng)、庫存物資、固定資產(chǎn)、工程建設(shè)項(xiàng)目、政府采購、經(jīng)濟(jì)合同等風(fēng)險(xiǎn)，最大限度地降低資源的浪費(fèi)，節(jié)約成本，為行政事業(yè)單位的健康發(fā)展提供保障。

（三）有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部運(yùn)行的有效監(jiān)督

在行政事業(yè)單位不斷發(fā)展的過程中，內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)越來越復(fù)雜，涉及的工作內(nèi)容越來越多，這樣就給行政事業(yè)單位內(nèi)部的管理工作增加了很大的難度。往往會(huì)存在由于內(nèi)部監(jiān)管不到位而出現(xiàn)一些違規(guī)違紀(jì)的問題，不僅影響著行政事業(yè)單位的健康發(fā)展，同時(shí)也有損國家的利益和人民的利益，容易引發(fā)公眾信任危機(jī)。加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，依靠有效的內(nèi)控手段提高單位內(nèi)部各項(xiàng)工作的公開透明度，這樣就可以降低違規(guī)違紀(jì)問題的發(fā)生，對(duì)促進(jìn)反腐倡廉在行政事業(yè)單位內(nèi)部的有效落實(shí)也有著重要的意義。此外，內(nèi)部控制建設(shè)可對(duì)單位內(nèi)部各項(xiàng)業(yè)務(wù)進(jìn)行全過程監(jiān)督，及時(shí)評(píng)估單位尋租、資源配置不合理、資金投入與使用效益不高和濫用職權(quán)（包括利用職務(wù)犯罪）等風(fēng)險(xiǎn)，制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，第一時(shí)間化解風(fēng)險(xiǎn)，避免單位運(yùn)行過程中遭受到風(fēng)險(xiǎn)的影響。內(nèi)部運(yùn)行的有效監(jiān)督給行政事業(yè)單位的健康發(fā)展提供了良好的保障。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的相關(guān)問題

（一）內(nèi)部控制意識(shí)淡薄，未引起高度重視

行政事業(yè)單位內(nèi)部的管理層缺乏對(duì)內(nèi)部控制的意識(shí)，忽視了崗位之間的相互制約與相互之間的監(jiān)督，由于對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)工作的重視度不足，對(duì)該項(xiàng)工作的重要性未能有準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作得不到有效的進(jìn)展。2021年是財(cái)政部組織全國各級(jí)各類單位編報(bào)內(nèi)部控制報(bào)告的第六年，雖然有部分單位制定了內(nèi)部控制的相關(guān)制度，但是在實(shí)際的工作中并未有效的執(zhí)行，對(duì)于所要面臨的危險(xiǎn)視而不見，只是為了應(yīng)付部門檢查，內(nèi)部的制度僅限于形式未能真正落實(shí)在實(shí)際工作中。

（二）內(nèi)部控制制度與制衡機(jī)制不完善

我國新行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度實(shí)施三年以來，面對(duì)外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化和內(nèi)部行政事業(yè)單位改革帶來的新變化，諸多行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體制還處于憑借領(lǐng)導(dǎo)意愿和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行管理的被動(dòng)判斷階段，未能有效地建立起一套具有綜合性、規(guī)范性、權(quán)威性并且符合本單位的發(fā)展特點(diǎn)的內(nèi)部控制制度。另外，我國行政事業(yè)單位發(fā)展的法律法規(guī)也并不夠完善，存在一些問題無章可循的現(xiàn)象，執(zhí)行效果不佳。導(dǎo)致內(nèi)部控制流程不符合單位的發(fā)展，崗位設(shè)置不夠科學(xué)，相互監(jiān)督制約的效果未能有效的發(fā)揮，單位內(nèi)部的目標(biāo)難以高質(zhì)量完成。

（三）內(nèi)部控制與執(zhí)行力不夠

行政事業(yè)單位提供公共產(chǎn)品，是不以盈利為目的，其資金來源主要是財(cái)政資金，因此，內(nèi)部控制中預(yù)算管理是一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作，精準(zhǔn)的預(yù)算既可以保障業(yè)務(wù)工作順利完成，又能保證項(xiàng)目以最低成本實(shí)施，預(yù)算編制是內(nèi)部控制第一環(huán)節(jié)也是最重要的環(huán)節(jié)之一。目前，行政事業(yè)單位的預(yù)算管理執(zhí)行力不夠，表現(xiàn)為：存在年初預(yù)算編制不精準(zhǔn)，年中追加普遍，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度不高等問題，難以發(fā)揮預(yù)算的統(tǒng)籌作用。行政事業(yè)單位實(shí)行無基礎(chǔ)預(yù)算后，雖然預(yù)算的范圍更加廣泛、分類更加具體、編制更加細(xì)化，但是由于相關(guān)內(nèi)部控制制度不完善，缺乏配套的內(nèi)部控制制度支持，執(zhí)行過程中存在一些誤差，或者難以嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，資金的使用效率很難有效保障，容易滋生違紀(jì)問題。

（四）內(nèi)部控制人才隊(duì)伍建設(shè)有待加強(qiáng)

內(nèi)部控制管理人員的素質(zhì)和能力是決定行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)的關(guān)鍵。新時(shí)代內(nèi)部控制建設(shè)對(duì)于內(nèi)部控制管理人員的素質(zhì)以及能力水平提出了更高的要求。第一，要具備較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)。內(nèi)控人員不僅要具備先進(jìn)的內(nèi)部控制管理理念，同時(shí)也要跟上時(shí)代發(fā)展的步伐，能夠充分利用好先進(jìn)的技術(shù)手段，來提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的效率和質(zhì)量。第二，內(nèi)控人員要具備一定的溝通能力和管理能力，做好各個(gè)部門之間的溝通和協(xié)調(diào)，保障內(nèi)部控制工作能夠在單位內(nèi)部更好的落實(shí)。第三，要具備廉潔公正的職業(yè)素養(yǎng)。目前，大部分內(nèi)部控制管理人員是財(cái)務(wù)人員，其實(shí)際素質(zhì)和能力停留在財(cái)務(wù)管理層面，未擴(kuò)展到單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)全過程，還無法滿足新時(shí)代內(nèi)部控制建設(shè)發(fā)展的需求，其能力和素質(zhì)還有待進(jìn)一步提升。

四、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的思考

（一）加大對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的重視

行政事業(yè)單位發(fā)展中為了有效強(qiáng)化內(nèi)部控制建設(shè)，要提高對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)重要性的準(zhǔn)確認(rèn)知，深入了解內(nèi)部控制建設(shè)對(duì)于行政事業(yè)單位健康穩(wěn)定發(fā)展的重要價(jià)值和意義，從而能夠從思想上形成良好的內(nèi)部控制意識(shí)。在加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)重視的過程中具體需要做到以下四方面：其一，領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)負(fù)責(zé)人要起到應(yīng)有的帶頭作用，不僅要主動(dòng)了解內(nèi)部控制建設(shè)相關(guān)內(nèi)容，同時(shí)，行政事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)及中層領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)定期組織并參加內(nèi)部控制制度的培訓(xùn)，與基層內(nèi)控人員進(jìn)行內(nèi)部控制知識(shí)的交流，提高內(nèi)部控制人員對(duì)本職工作的重視和熱愛。其二，建設(shè)良好的內(nèi)部控制環(huán)境，通過單位文化的不斷滲透和熏陶，進(jìn)一步強(qiáng)化全體工作人員的內(nèi)部控制意識(shí)。倡導(dǎo)積極學(xué)習(xí)內(nèi)部控制制度的相關(guān)知識(shí)，鼓勵(lì)應(yīng)用于實(shí)踐，提高單位全體干部職工的內(nèi)部控制制度執(zhí)行力。其三，加大內(nèi)部控制建設(shè)資金保障力度，保障內(nèi)部控制建設(shè)中能夠通過先進(jìn)的技術(shù)水平和先進(jìn)的設(shè)備來不斷地創(chuàng)新內(nèi)部控制手段和方法，保障內(nèi)部控制建設(shè)和完善。其四，全部門全流程參與內(nèi)控建設(shè)。區(qū)別于以往財(cái)務(wù)管理制度，內(nèi)控制度是全過程全經(jīng)濟(jì)活動(dòng)周期管控，需要各部門共同參與，真正做到事前、事中、事后全方位全流程管控。

（二）建立并完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度體制

完善的行政事業(yè)單位內(nèi)控制度體系是內(nèi)部控制建設(shè)的基礎(chǔ)，也是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制各項(xiàng)工作得以順利執(zhí)行的基本保障。因此，要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)以領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)以及主觀意愿為主的內(nèi)部管理方法，結(jié)合內(nèi)部控制六大業(yè)務(wù)模塊，對(duì)業(yè)務(wù)進(jìn)行全面系統(tǒng)梳理，制定適合本單位發(fā)展的內(nèi)控體制。一是做好崗位設(shè)置。結(jié)合具體業(yè)務(wù)，確保各部門機(jī)構(gòu)劃分合理，確保各崗位設(shè)置合理、職責(zé)明確、崗位之間有相互監(jiān)督和制衡機(jī)制。二是內(nèi)部控制制度要盡量精細(xì)化，具體包括預(yù)算管理制度、資金收支制度、政府采購管理制度、資產(chǎn)管理制度、合同管理制度、建設(shè)項(xiàng)目管理制度、績(jī)效考核制度、內(nèi)部報(bào)告制度、崗位責(zé)任制度、反舞弊機(jī)制等等，并設(shè)立專門的內(nèi)部監(jiān)督部門，加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制各項(xiàng)制度以及標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)情況的監(jiān)督和檢查，確保各項(xiàng)制度落到實(shí)處。三是強(qiáng)化預(yù)算管理。要做好零基礎(chǔ)預(yù)算前期準(zhǔn)備工作，確保年初預(yù)算編制精準(zhǔn)；建立相應(yīng)的預(yù)算調(diào)整制度，明確預(yù)算調(diào)整的時(shí)間及方法，要求各部門嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，避免出現(xiàn)預(yù)算內(nèi)容偏離實(shí)際，預(yù)算難以執(zhí)行的情況發(fā)生；要建立完善預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，緊盯預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，科學(xué)實(shí)施預(yù)算績(jī)效控制活動(dòng)，有的放矢，確?？?jī)效計(jì)劃有序執(zhí)行。四是不斷修訂和完善內(nèi)控體制。內(nèi)控執(zhí)行過程中，要定期評(píng)估績(jī)效風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，并根據(jù)問題分析內(nèi)部控制制度中存在的不合理問題，并結(jié)合實(shí)際發(fā)展需求對(duì)內(nèi)部控制制度進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化。

（三）優(yōu)化整合資源，建立良好的溝通系統(tǒng)

良好的溝通平臺(tái)將大大提高內(nèi)部控制效果。行政事業(yè)單位應(yīng)強(qiáng)化部門之間的有效溝通以及信息共享。結(jié)合自身業(yè)務(wù)需求，充分利用信息技術(shù)構(gòu)建信息交流平臺(tái)，將預(yù)算管理業(yè)務(wù)、收支管理業(yè)務(wù)、政府采購管理業(yè)務(wù)，資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)、合同管理業(yè)務(wù)和建設(shè)項(xiàng)目管理業(yè)務(wù)六大業(yè)務(wù)模塊橫向鏈接，做到信息共享，有效整合單位內(nèi)部各類信息資源，構(gòu)建完善的內(nèi)部信息資源庫，可打通內(nèi)部信息傳輸渠道，確保信息傳遞與反饋的簡(jiǎn)明、通暢，實(shí)現(xiàn)單位各部門、上下級(jí)和內(nèi)外部信息的及時(shí)、準(zhǔn)確傳遞，為內(nèi)部控制提供信息支持，提升工作效率，節(jié)省成本，也可實(shí)現(xiàn)信息公開化、權(quán)力透明化，強(qiáng)化監(jiān)督，保障和促進(jìn)內(nèi)部控制的有效執(zhí)行。同時(shí)建議行政事業(yè)單位在組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上，盡量精簡(jiǎn)結(jié)構(gòu)，提高效率，使組織結(jié)構(gòu)趨于扁平化。

（四）加大對(duì)內(nèi)部控制管理人員的培訓(xùn)力度

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理人員是負(fù)責(zé)內(nèi)部控制建設(shè)的主要人員，其自身的素質(zhì)及能力水平對(duì)于內(nèi)部控制建設(shè)的發(fā)展有著重要影響。在開展內(nèi)部控制建設(shè)的過程中，首要加大對(duì)內(nèi)部控制人才隊(duì)伍建設(shè)，不斷提高內(nèi)部控制人才隊(duì)伍的自身素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平。一是引進(jìn)“新鮮血液”。各單位應(yīng)該高度重視內(nèi)部控制建設(shè)發(fā)展的需求，有針對(duì)性制定完善的內(nèi)部控制人才招聘計(jì)劃，加大對(duì)優(yōu)秀人才的引進(jìn)，組建一支高素質(zhì)、高能力的內(nèi)部控制人才隊(duì)伍。二是制定可行的培訓(xùn)計(jì)劃。各單位要結(jié)合目前單位發(fā)展情況以及內(nèi)部控制人員自身的實(shí)際情況，制定科學(xué)的人才培養(yǎng)計(jì)劃，定期組織對(duì)內(nèi)部控制管理人員進(jìn)行專業(yè)知識(shí)和法律法規(guī)培訓(xùn)，加大培訓(xùn)力度，擴(kuò)大培訓(xùn)范圍，提升培訓(xùn)水平，注重日常學(xué)校教育，督促他們及時(shí)擴(kuò)充知識(shí)體系、掌握現(xiàn)行政策、具備政治法律意識(shí)、提升專業(yè)技能，提高職業(yè)道德素質(zhì)，滿足崗位的需求。三是要制定科學(xué)完善的考核制度，定期開展對(duì)內(nèi)部控制管理人員素質(zhì)和能力的考核，以考促改，督促工作人員不斷地提升自身的工作能力和職業(yè)素養(yǎng)，同時(shí)也進(jìn)一步優(yōu)化培訓(xùn)方案。四是單位應(yīng)實(shí)施輪崗制度。按有關(guān)要求要定期在各崗位之間實(shí)行崗位互換，既可以提高員工的綜合素質(zhì)，也能一定程度上減少徇私舞弊的行為。五是實(shí)施制定崗位淘汰制度，增加內(nèi)部控制管理人員的危機(jī)意識(shí)，對(duì)促進(jìn)工作人員不斷自我提升以及提高工作積極性等都有重要的作用。

五、結(jié)束語

本文結(jié)合我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度自身的性質(zhì)及特點(diǎn)，總結(jié)歸納了現(xiàn)階段我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的相關(guān)問題，這些問題的影響因素的產(chǎn)生，并且提出了相應(yīng)的改善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對(duì)策與建議。內(nèi)部控制制度作為我國行政事業(yè)單位內(nèi)部管理經(jīng)濟(jì)改革的主要構(gòu)成部分，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要行政事業(yè)單位從自身實(shí)際著手，建立并完善內(nèi)部控制制度、監(jiān)督體制，從而使行政事業(yè)單位的管理水平和服務(wù)水平更上一層樓。