采取組合措施化解地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)實(shí)踐探究

李煌

（咸寧高新投資集團(tuán)有限公司，湖北 咸寧 437000）

隨著城市化進(jìn)程的深入，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作正在逐步推進(jìn)，不斷完善城市功能，為群眾提供高質(zhì)量生活保證。地方政府作為城市基礎(chǔ)建設(shè)的主體，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，資金缺口問(wèn)題逐漸突出。為獲取更多資金用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方政府通過(guò)構(gòu)建融資平臺(tái)，獲取信貸資金，緩解當(dāng)前的資金緊缺問(wèn)題。地方政府融資平臺(tái)雖然能夠解決資金問(wèn)題，但所采用的融資渠道十分單一，還款來(lái)源并不穩(wěn)定，一旦地方政府存在違約等行為，則會(huì)導(dǎo)致貸款無(wú)法及時(shí)償還，金融行業(yè)將會(huì)面臨多重風(fēng)險(xiǎn)。為從根本上解決地方政府融資貸款風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，則需要采取組合措施，從整個(gè)層面出發(fā)，制定應(yīng)對(duì)方案，如完善融資平臺(tái)的監(jiān)督機(jī)制、切實(shí)提高地方政府融資平臺(tái)建設(shè)水平等，解決貸款風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

一、地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)概述

（一）地方政府融資平臺(tái)定義

地方政府融資平臺(tái)主要是由地方政府及其相關(guān)部門機(jī)構(gòu)所組成，其中地方政府為主體，通過(guò)財(cái)政撥款或者注入一定股權(quán)的方式設(shè)立的融資平臺(tái)。在該融資平臺(tái)下，主要功能則是為地方政府投資項(xiàng)目建設(shè)發(fā)揮融資功能，其中涵蓋了多種類型的綜合性投資公司，如建設(shè)投資公司、投資集團(tuán)公司等。地方政府在出資范圍內(nèi)，會(huì)對(duì)融資平臺(tái)承擔(dān)有限責(zé)任，落實(shí)融資平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化。在通常情況下，地方政府融資平臺(tái)與地方政府之間聯(lián)系十分緊密，該平臺(tái)在融資環(huán)節(jié)中，主要會(huì)將地方政府信用為基礎(chǔ)，獲取大量資金，并將這部分資金運(yùn)用在地方政府規(guī)劃項(xiàng)目建設(shè)中，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目等。地方政府融資平臺(tái)在運(yùn)行過(guò)程中，具有兩方面特征。一方面是該貸款平臺(tái)是由地方政府出資所設(shè)立的，地方政府需要承擔(dān)一定還款責(zé)任。另一方面則是該平臺(tái)會(huì)承擔(dān)政府公益性融資項(xiàng)目，如市政道路建設(shè)項(xiàng)目等。這兩個(gè)特點(diǎn)將會(huì)決定地方政府融資平臺(tái)會(huì)為公益性項(xiàng)目建設(shè)貸款，并利用財(cái)政資金償還貸款。

（二）地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)

地方政府融資平臺(tái)在構(gòu)建完成后，雖然能夠?yàn)槎鄠€(gè)項(xiàng)目建設(shè)提供充足的資金支持，改善地方政府財(cái)政資金不足問(wèn)題，但從實(shí)際運(yùn)行情況來(lái)看，地方政府融資平臺(tái)存在貸款風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題突出，還存在信貸風(fēng)險(xiǎn)及經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，貸款效率低下。

1．財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

地方政府融資平臺(tái)在運(yùn)行中，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是最為顯著的貸款風(fēng)險(xiǎn)。從財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)角度分析，在一般情況下，地方政府融資平臺(tái)負(fù)債率相對(duì)較高，且地方政府項(xiàng)目投資存在單一性，缺乏突出的主營(yíng)業(yè)務(wù)及收益。在一般情況下，地方政府會(huì)通過(guò)劃撥土地及股權(quán)，將其作為資產(chǎn)擔(dān)保。在該平臺(tái)中，政府還款來(lái)源單一，僅僅只是將財(cái)政資金作為還款來(lái)源。這一操作極易導(dǎo)致原有債務(wù)償還不及時(shí)，又會(huì)借入大量資金，導(dǎo)致貸款金額不斷累積，最終超出地方政府的債務(wù)償還能力。地方政府融資平臺(tái)所獲取的貸款資金，大部分會(huì)應(yīng)用在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)環(huán)節(jié)中，但此類項(xiàng)目具有公益性質(zhì)，相較于其他項(xiàng)目，投資回報(bào)率不高，初始資金投入金額較大，項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，同時(shí)土地財(cái)政與地方政府融資平臺(tái)之間具有密切關(guān)聯(lián)性，一旦房地產(chǎn)政策發(fā)生變動(dòng)，必然會(huì)引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

2．信貸風(fēng)險(xiǎn)

信貸風(fēng)險(xiǎn)是地方政府融資平臺(tái)急需解決的貸款風(fēng)險(xiǎn)之一。地方政府為獲得充足資金，主要通過(guò)融資平臺(tái)提供擔(dān)保，從而獲取金融機(jī)構(gòu)貸款資金。由于地方政府自身具有一定權(quán)威性，信用良好，商業(yè)銀行會(huì)通過(guò)融資平臺(tái)向政府提供貸款。從法律層面來(lái)看，這一行為并不受法律保護(hù)，地方政府通過(guò)融資平臺(tái)進(jìn)行貸款，其本質(zhì)上則屬于政府隱性負(fù)債，無(wú)法明確融資平臺(tái)的直接債務(wù)人。該貸款行為不受到法律保護(hù)，導(dǎo)致商業(yè)銀行與地方政府的交易相對(duì)被動(dòng)，若融資平臺(tái)運(yùn)行不善，商業(yè)銀行必然會(huì)面臨信貸風(fēng)險(xiǎn)。地方政府融資平臺(tái)中的所有業(yè)務(wù)開(kāi)展，均是由地方政府扶持，若整體貸款周期較長(zhǎng)，一旦外部環(huán)境發(fā)生變化，如國(guó)家政策調(diào)整，必然會(huì)對(duì)地方政府融資平臺(tái)運(yùn)行產(chǎn)生直接影響，甚至?xí)?dǎo)致貸款無(wú)法按時(shí)償還等問(wèn)題。地方政府融資平臺(tái)在獲取信貸資金后，通常會(huì)將大部分資金投入至公益性質(zhì)項(xiàng)目中，如公共設(shè)施建設(shè)與公共事業(yè)，這部分項(xiàng)目盈利能力不足，若將所有資金投入其中，將財(cái)政資金作為還款來(lái)源，無(wú)法及時(shí)償還貸款，滋生信貸風(fēng)險(xiǎn)。

3．經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

在大部分地方政府融資平臺(tái)中，主要是通過(guò)將國(guó)有企業(yè)及事業(yè)單位進(jìn)行整合而形成的融資平臺(tái)，在該平臺(tái)運(yùn)行中，普遍存在治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范及風(fēng)險(xiǎn)防范不到位等問(wèn)題。地方政府融資平臺(tái)公司往往會(huì)使用非常規(guī)手段，旨在通過(guò)這一方式獲得更多本金，但這一操作可能會(huì)違背我國(guó)法律法規(guī)，產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。存在部分地方政府融資平臺(tái)，為構(gòu)建完善的公司管理機(jī)制，各項(xiàng)責(zé)任落實(shí)不充分，未能實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)收益一體化。此外投資決策權(quán)及任免權(quán)通常掌握在地方政府受眾，在部分融資平臺(tái)中，主要有地方政府官員擔(dān)任高層管理人員，這部分管理人員不具備市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，易出現(xiàn)決策制定失誤等問(wèn)題。地方政府融資平臺(tái)是一個(gè)盈利性平臺(tái)，在管理過(guò)程中，忽視獨(dú)立性競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制構(gòu)建，將會(huì)面臨多重經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

二、地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)成因

（一）政策機(jī)制導(dǎo)致融資平臺(tái)大量負(fù)債

地方政府融資平臺(tái)在運(yùn)行過(guò)程中，存在多種貸款風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，而政策機(jī)制則是引發(fā)貸款風(fēng)險(xiǎn)的主要因素之一。首先地方政策財(cái)權(quán)與事權(quán)存在不對(duì)稱問(wèn)題。在分稅制改革后，地方政府的事權(quán)與財(cái)力存在不匹配問(wèn)題，所有財(cái)政收入將集中到中央，而財(cái)政支出卻向地方集中。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)調(diào)查顯示，地方政府財(cái)政收入在全國(guó)財(cái)政總收入的50%，財(cái)政支出占國(guó)家財(cái)政總支出的84.9%，由此可見(jiàn)，地方政府財(cái)政收入逐漸減少，卻需要承擔(dān)其越來(lái)越高的財(cái)政支出。在這一背景下，地方政府體制改革與負(fù)債轉(zhuǎn)換工作開(kāi)展存在滯后性，內(nèi)部資金不足，必然會(huì)限制地方政府職能發(fā)揮，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善。政府為獲取充足資金用于公共服務(wù)，將會(huì)通過(guò)融資平臺(tái)，向金融機(jī)構(gòu)借款。

其次政府換屆的壓力轉(zhuǎn)移也會(huì)引發(fā)貸款風(fēng)險(xiǎn)。隨著城市化進(jìn)程的增速，政府需要依據(jù)城市化進(jìn)程開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，但由于地方政府財(cái)政收入不足，無(wú)法滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金，只能夠采取外部融資模式，獲得建設(shè)資金。融資平臺(tái)還款利率低下，還款周期長(zhǎng)，針對(duì)部分地方政府領(lǐng)導(dǎo)，這部分負(fù)債不需要在任期內(nèi)償還，使得部分領(lǐng)導(dǎo)過(guò)于追求政績(jī)，地方投資量增長(zhǎng)，大肆借款，超出了地方政府的債務(wù)償還能力。

（二）地方政府融資平臺(tái)貸款回收壓力大

首先，地方政府融資平臺(tái)自身并不具備債務(wù)償還能力。地方政府融資平臺(tái)其注冊(cè)基本往往是城市道路及公園建設(shè)等公共設(shè)施，現(xiàn)金投入較少。大部分投資平臺(tái)雖然資產(chǎn)規(guī)模較大，但這部分資產(chǎn)通常為非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，無(wú)法獲取收益，用于償還債務(wù)。在部分城市投資公司中，土地資產(chǎn)在總資產(chǎn)中所占比重較多，但受土地資產(chǎn)的特殊性影響，流動(dòng)性差，在入賬時(shí)還會(huì)出現(xiàn)評(píng)估價(jià)值虛高等問(wèn)題。融資平臺(tái)在運(yùn)行中，主要投資項(xiàng)目為地方政府公益性項(xiàng)目，這部分項(xiàng)目不將盈利作為第一目的，而是注重社會(huì)效益，最終導(dǎo)致現(xiàn)金流不足，無(wú)法及時(shí)償還債務(wù)。

其次，項(xiàng)目類別對(duì)地方財(cái)政十分依賴。地方政府融資平臺(tái)在運(yùn)行過(guò)程中，其項(xiàng)目類別與貸款風(fēng)險(xiǎn)之間具有密切關(guān)聯(lián)性。融資平臺(tái)貸款項(xiàng)目主要分為三種類型，第一類是不具備經(jīng)營(yíng)性收入的項(xiàng)目，如道路等公共設(shè)施；第二類是能夠進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，獲得現(xiàn)金流，但盈利能力低下的項(xiàng)目；第三類項(xiàng)目則是能夠創(chuàng)造出充足的現(xiàn)金流，能夠償還所有債務(wù)。地方政府融資平臺(tái)所投資的項(xiàng)目通常為前兩類項(xiàng)目，這部分項(xiàng)目自身不具備償還貸款的能力，對(duì)政府財(cái)力較為依賴。地方政府在公共設(shè)施建設(shè)中，大量負(fù)債，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了自身能夠承受的范圍，貸款到期后無(wú)法及時(shí)償還，則會(huì)加劇風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

（三）銀行信貸管理與風(fēng)險(xiǎn)管控難度大

銀行在為地方政府提供信貸資金時(shí)，由于信貸管理不到位，風(fēng)險(xiǎn)管控難度大，也會(huì)引發(fā)貸款風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。首先地方政府融資平臺(tái)管理不規(guī)范。地方政府融資平臺(tái)在運(yùn)行過(guò)程中，組織結(jié)構(gòu)不科學(xué)，其主體為資金管理部門，重要崗位均由政府部門人員擔(dān)任。大部分地方政府融資平臺(tái)的構(gòu)建與運(yùn)行缺乏規(guī)范性，導(dǎo)致資金無(wú)法落實(shí)，不符合公司法中的相關(guān)規(guī)定。平臺(tái)公司管理者缺乏風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)，管理模式落后，難以規(guī)范平臺(tái)運(yùn)行。這部分問(wèn)題將會(huì)導(dǎo)致信貸資金利用效率低下，還存在資金違規(guī)使用問(wèn)題，銀行資金收回難度大。其次擔(dān)保措施缺乏效力。地方政府平臺(tái)為順利從金融機(jī)構(gòu)獲取資金，會(huì)采取多種途徑向金融機(jī)構(gòu)出具擔(dān)保，如地方財(cái)政出具的還本付息文件等，這一操作在一定程度上強(qiáng)化了政府與銀行之間的擔(dān)保與被擔(dān)保關(guān)系。但從法律層面出發(fā)，大部分地方政府融資平臺(tái)的運(yùn)作模式并不符合我國(guó)法律規(guī)定，且不具備法律效應(yīng)，金融機(jī)構(gòu)資金追回難度大，加劇風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率。

三、采取組合式措施改善地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)

地方政府融資平臺(tái)的構(gòu)建，能夠?yàn)榈胤秸顿Y項(xiàng)目提供充足的資金支持，改善資金缺口問(wèn)題。針對(duì)地方政府融資平臺(tái)現(xiàn)存貸款風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，應(yīng)采取組合式措施，從全方位角度出發(fā)，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮地方政府融資平臺(tái)的作用。

（一）提高地方政府融資平臺(tái)建設(shè)水平

通過(guò)提高地方政府融資平臺(tái)的建設(shè)水平，是規(guī)避貸款風(fēng)險(xiǎn)的首要路徑。為保障地方經(jīng)濟(jì)的高效運(yùn)行，應(yīng)保證各項(xiàng)投資信息的公開(kāi)性與透明性。地方政府在投資環(huán)節(jié)，應(yīng)公開(kāi)投資行為，便于群眾了解投資行為，發(fā)揮群眾監(jiān)督作用，做好融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)工作。由于現(xiàn)有地方政府融資平臺(tái)呈現(xiàn)出分散性特征，為發(fā)揮其作用，更好進(jìn)行管理，地方政府應(yīng)積極落實(shí)融資平臺(tái)整合工作，便于后期管理。另外應(yīng)提高在建項(xiàng)目投資透明度，并強(qiáng)化政府、企業(yè)及銀行三者之間的聯(lián)系與溝通。在溝通中，能夠及時(shí)提出問(wèn)題，并進(jìn)行商討，統(tǒng)一規(guī)劃。最后針對(duì)地方政府的債務(wù)問(wèn)題，為避免上屆債務(wù)問(wèn)題對(duì)下屆的影響，應(yīng)對(duì)每一屆政府債務(wù)進(jìn)行明確規(guī)定及約束，不斷約束政府盲目投資行為，提高投資的科學(xué)性及合理性，保證經(jīng)營(yíng)效率的同時(shí)，規(guī)避貸款風(fēng)險(xiǎn)。

（二）完善融資平臺(tái)的監(jiān)督機(jī)制

針對(duì)地方政府融資平臺(tái)運(yùn)行中產(chǎn)生的貸款風(fēng)險(xiǎn)，為提高風(fēng)險(xiǎn)管理質(zhì)量，降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率，可完善融資平臺(tái)監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并解決問(wèn)題。為便于銀行對(duì)建設(shè)項(xiàng)目貸款風(fēng)險(xiǎn)展開(kāi)評(píng)估，提高銀行對(duì)融資貸款的風(fēng)險(xiǎn)管控，央行等金融監(jiān)管部門應(yīng)重視融資平臺(tái)債務(wù)監(jiān)督，構(gòu)建完善的監(jiān)督機(jī)制，明確監(jiān)督流程，還可結(jié)合實(shí)際情況，制定具有針對(duì)性的披露制度，與地方政府間保持密切溝通，保證投融資平臺(tái)中相關(guān)信息的透明性。另外針對(duì)地方政府當(dāng)前的債務(wù)借入與歸還情況，應(yīng)充分利用信息技術(shù)，建立完善的信息系統(tǒng)，做好相關(guān)信息記錄工作，如融資平臺(tái)中的資金具體流向及運(yùn)作等。通過(guò)信息記錄，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)政府債務(wù)的管控，還能夠依據(jù)相關(guān)信息，定期與銀行進(jìn)行溝通，避免出現(xiàn)信息不對(duì)稱，銀行大規(guī)模放貸，超出地方政府的可承受范圍，規(guī)避地方政府債務(wù)償還不足的問(wèn)題。最后應(yīng)設(shè)置銀行監(jiān)管賬戶，強(qiáng)化對(duì)地方政府融資平臺(tái)中各項(xiàng)資金的監(jiān)管與管控，避免出現(xiàn)資金挪用等現(xiàn)象。

（三）構(gòu)建融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)防控體系

完善的貸款風(fēng)險(xiǎn)防控體系，是降低融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率的重要措施。地方政府融資平臺(tái)在運(yùn)行過(guò)程中，應(yīng)積極構(gòu)建貸款風(fēng)險(xiǎn)防控體系，主要可從以下幾方面采取措施。首先地方政府應(yīng)重視并落實(shí)債務(wù)管理工作，提高管理力度，制定相應(yīng)管理制度，實(shí)現(xiàn)債務(wù)的細(xì)致化與全面化管理，不斷改善融資平臺(tái)貸款過(guò)程中產(chǎn)生的多方管理及責(zé)任不明等問(wèn)題。其次應(yīng)做好債務(wù)償還準(zhǔn)備工作。雖然財(cái)政資金是地方政府債務(wù)償還的主要來(lái)源，但也需要做好償還準(zhǔn)備，例如可構(gòu)建地方政府債務(wù)償還基金，該基金主要用于償還政府貸款，提高地方政府債務(wù)償還能力，降低金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)融資平臺(tái)貸款工作順利落實(shí)。再次應(yīng)逐步提高地方政府融資平臺(tái)的償債能力。在一般情況下，融資平臺(tái)是以公司形式出現(xiàn)，不斷發(fā)展融資平臺(tái)公司的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，提高自我債務(wù)償還能力，有利于緩解政府債務(wù)償還壓力，改善無(wú)法償還的困境。最后應(yīng)完善先關(guān)法律規(guī)定，對(duì)地方政府融資平臺(tái)在貸款及還款等環(huán)節(jié)進(jìn)行明確規(guī)定，限制過(guò)度融資行為，不斷降低政府負(fù)債率，起到風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避作用。

四、結(jié)束語(yǔ)

地方政府融資平臺(tái)的衍生與發(fā)展，改善政府在公共設(shè)施建設(shè)中的資金缺口問(wèn)題，有助于完善城市建設(shè)，推進(jìn)城市化進(jìn)程。但受多種因素影響，融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題突出，為降低貸款風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率，應(yīng)完善融資平臺(tái)的監(jiān)督機(jī)制、構(gòu)建融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)防控體系，從根本上化解貸款風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮融資平臺(tái)優(yōu)勢(shì)。